7141

10

ной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю – основное средство производства и операционный базис.

Статья 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Наряду с правами Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 56).

Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологического права относятся Федеративные договоры:

- о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации;

Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере использования и охраны природы. В настоящее время Россия является участницей многочисленных многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: общая характеристика и место в системе источников экологического права

С принятием 10 января 2002 г. Федерального закона «Об охране окружающей среды» законодатель предпринял попытку всестороннего (комплексного) регулирования отношений по охране окружающей среды.

В контексте концепции устойчивого развития важное значение имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр.

11

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» как головной акт в теоретическом плане с учетом специфики и сложности объекта регулирования занимает особое место в системе экологического законодательства и права. Положения закона предусматривают нормирование качества окружающей среды, оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическую экспертизу, сертификацию, аудит, лицензирование, меры экономического регулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, надзор (контроль) служат достижению целей охраны окружающей среды

иобеспечения рационального использования природных ресурсов.

Вкачестве новелл закон предусматривает важные нормы о 20-летней исковой давности на требования о возмещение вреда, причиненного окружающей среде, а также постановления о дополнительной охране редких и находящихся на грани исчезновения животных, занесенных в Красную книгу через создание генетических банок, обеспечивающих возможность воспроизвести уникальных животных в случаях их гибели в результате незаконного браконьерства либо распространения опасных эпизоотий.

Иные специальные федеральные законы

Наряду с комплексным специальным Федеральным законом «Об охране окружающей среды» к источникам экологического права относятся многочисленные Федеральные законы, регулирующие использование и охрану отдельных природных объектов и ресурсов, в частности ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и др.

Подзаконные НПА:

1. Указы Президента РФ. Следует отметить, что в отличие от начала 1990-ых годов, когда Указами восполнялось отсутствие специальных федеральных законов в настоящее время их роль значительно снизилась и преимущественно выражается в определении структурных установлений, например Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

2. Постановления Правительства РФ продолжают выполнять цен-

тральную роль в системе подзаконных НПА, поскольку содержат (прописывают) механизмы реализации установлений, предписанных Федеральными законами.

3. Важную роль в качестве источников природоохранного права играют

нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными исполнительными органами государственной власти в области охраны и исполь-

зования окружающей среды в соответствующих сферах, например: Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральным агентством лесного хозяйства и др.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Всоответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и

12

субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.

Перечень источников природоохранного права субъектов РФ весьма широк. Региональные источники часто содержат нормы, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев и опережающие его, например закон Нижегородской области от 30 марта 2010 г. «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов в Нижегородской области» № 42-З.

Источниками природоохранного права являются нормативные право-

вые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Закон «Об охране окружающей среды» определяет ряд полномочий органов местного самоуправления: организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и др.

Перечисленные полномочия органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.

Самый низкий уровень актов как источников природоохранного права – локальные нормативные акты, принимаемые на предприятиях. Выделяются локальные акты общего характера и специальные. Согласно статье 41 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве.

Судебные акты как источники природоохранного права

Конституцией РФ (ст. 126) закреплено право Верховного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики. Разъяснения пленумов носят общий характер и являются источником экологического права.

Судам предоставлено право непосредственного применения Конституции РФ. При осуществлении этого права суд может не применять тот или иной закон, если, по мнению суда, он противоречит Конституции. Такое решение суда, по существу, отменяющее закон, является источником права.

Наконец, при рассмотрении отдельных дел суды восполняют пробелы в праве, руководствуясь внутренним убеждением. Если такие решения апробируются Верховным Судом и публикуются, они становятся источником права, например Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды».

Лекция 2. Экологические правоотношения, объекты, субъекты, содержание

1.Понятие, содержание и особенности экологических правоотношений.

2.Субъекты и объекты природоохранных правоотношений.

13

3. Основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений.

2.1. Понятие, содержание и особенности экологических правоотношений

Под экологическими правоотношениями следует понимать регулируемые нормами экологического права общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Под содержанием экологических правоотношений понимаются права и обязанности сторон этих отношений, закрепленные в соответствующих норматив- но-правовых актах.

Особенности экологических правоотношений:

1.Экологические правоотношения преимущественно носят производственный характер.

2.В экологических правоотношениях действует особый субъектный состав, выражающийся в том, что в отличие от обычного состава (граждане, организации, государство) во всех экологических отношениях всегда присутствуют публичные образования (РФ, субъекты Федерации, муниципальные образования), действующие от имени народа и в его интересах.

3.Экологические правоотношения всегда имеют наряду с непосредственной, эксплуатационной целью свои особые цели:

а) сохранение природных объектов в ходе их использования; б) улучшение природных объектов в ходе их использования, активизации

полезных природных функций и нейтрализации вредных; в) восстановление нарушенных природных объектов, принятие таких мер,

которые бы обеспечивали восполнение природными объектами их полезных свойств, утраченных в ходе эксплуатации или иного воздействия на них;

г) одновременно с сохранностью, улучшением и восстановлением природных объектов их эффективное использование (непосредственно эксплуатируемых природных объектов и эффективное использование самой продукции добычи полезных свойств природных объектов).

2.2. Cубъекты и объекты экологических правоотношений

Субъекты экологических правоотношений. В экологические правоотно-

шения в соответствии с законодательством может вступать достаточно широкий круг субъектов, которых можно классифицировать как публичные и частные.

К публичным субъектам относятся: Российская Федерация; субъекты Российской Федерации; муниципальные образования. В число частных субъектов входят: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории РФ; российские коммерческие и некоммерческие корпоративные и унитарные юридические лица, ино-

14

странные юридические лица, общественные экологические объединения, ассоциации, союзы и иные некоммерческие организации.

Под объектами экологических правоотношений понимаются обще-

ственно значимые природные ценности, по поводу которых складываются и регулируются в праве общественные отношения. В качестве самостоятельных объектов таких отношений выделяются:

а) окружающая среда (окружающая природная среда, природная среда, природа);

б) природные комплексы; в) отдельные природные объекты или ресурсы.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»

вст.1 содержит легальные определения понятия объектов экологических правоотношений, в частности под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. В Законе определяются и отдельные составляющие этого понятия, в частности под естественной экологической системой понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией; под природным объектом понимается вся совокупность вещества природы одного вида – земли, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и дикого растительного мира вне лесов, дикого животного мира и др. – в глобальном или

внациональном масштабе; природный ресурс – более узкое понятие по сравнению с природным объектом – это часть природных объектов, используемых человеком для удовлетворения своих потребностей. К примеру, животный мир весьма разнообразен. Это рыбы, охотничья дичь, комары и пр. Все виды в совокупности образуют животный мир как природный объект. При этом животный мир как природный ресурс образуют лишь виды, которые используются человеком.

2.3.Основания возникновения, изменения и прекращения экологических

правоотношений

Для того, чтобы природоохранное правоотношение возникло, изменилось или прекратилось необходимо наличие определенных оснований – юридических фактов – явлений, событий, действий субъектов, решений органов публичной власти и судебных решений, влекущих определенные правовые последствия.

Традиционно выделяются две группы юридических фактов: события (юридически значимые факты, которые не связаны с волей участников экологического правоотношения) и действия (юридические факты, которые связаны с волей хотя бы одного из участников экологического правоотношения).

Например, событие в виде стихийного природного бедствия (пожары, наводнения, смерчи, оползни, селевые потоки, эпизоотии и др.) может быть

15

основанием возникновения экологических правоотношений (необходимость временного изъятия у собственника земельного участка на основании решения уполномоченного исполнительного органа государственной власти).

Прекращение экологических правоотношений может быть вызвано официально заявленным отказом природопользователя от реализации своих прав, т.е. путем совершения действия, заключающегося в обращении к уполномоченному на то органу с изложением своего волеизъявления.

Решением уполномоченного на то государственного органа может быть изменен характер экологических правоотношений в случае приостановления действия выданной природопользователю лицензии вследствие несоблюдения последним установленных лицензионных требований.

Судебные решения также могут порождать, изменять или прекращать экологические правоотношения. Например, только в судебном порядке могут разрешаться земельные споры, включающие в себя в том числе и споры, связанные с нарушением экологических требований к использованию и охране земельных ресурсов.

Лекция 3. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды

1.Понятие и методы экономического регулирования в области использования и охраны окружающей среды.

2.Плата за негативное воздействие на окружающую среду.

3.Экологическое страхование.

3.1.Понятие и методы экономического регулирования в области использования и охраны окружающей среды

В ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплено, что каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Это право обеспечивается комплексом взаимосвязанных между собой социально-экономических, правовых, организационных, идеологических и иных мер. Среди таких мер особое место занимает система мер экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды подразумевает собой систему экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых в управлении охраной природы обеспечивает достижение целей экологической политики.

Сущность экономического регулирования в области охраны окружающей среды определена через систему его методов, к числу которых отнесены:

16

−разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

−разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

−разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

−установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

−установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления

идругие виды негативного воздействия на окружающую среду;

−проведение экономической оценки природных объектов природноантропогенных объектов;

−проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

−предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;

−поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в т.ч. экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

−возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

−иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

3.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Законодательством предусмотрены два вида платы за загрязнение: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов; за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов. Порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов определяется федеральными законами и издаваемыми в их развитие правовыми актами Правительства РФ.

В соответствии со ст. 16 ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия Законом отнесены:

–выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

–сбросы загрязняющих, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и водосборные площади;

–загрязнение недр, почв;

–загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

17

–размещение отходов производства и потребления;

–иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

До середины 2003 г. плата за загрязнение окружающей среды взималась на основании Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия».

В целях приведения п.2 Постановления № 632 в соответствие п. 3 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 28 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» было разработано Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещения отходов производства и потребления».

Конкретные нормативы по отдельным видам и разновидностям загрязняющих веществ, в т.ч. по комплексному воздействию на природу и здоровье населения, разрабатываются на основе базовых нормативов с поправкой на экологическую ситуацию в том или ином регионе, значимости охраняемых природных ресурсов. Непосредственные размеры платежей для отдельных регионов, бассейнов рек, озер и морей определяются путем умножения коэффициента на базовую ставку платежей.

Ставки платежей за загрязнение для предприятий, организаций устанавливаются непосредственно представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с участием территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, санэпидемнадзора и предприятиязагрязнителя. Органы представительной и исполнительной власти вправе повышать коэффициенты экологической значимости и при сверхлимитных загрязнениях среды устанавливать плату для предприятий-загрязнителей в увеличенных размерах (до 5 раз – в крупных городах и промышленных центрах).

3.3. Экологическое страхование

Экологическое страхование – способ защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц при наступлении неблагоприятных экологических последствий (экологических рисков) за счет денежных фондов, создаваемых страхователями.

Предусматриваются две формы экологического страхования – добровольное и обязательное страхование юридических и физических лиц, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.

Обязательное страхование устанавливается законом, согласно которому страховщик обязан застраховать соответствующие объекты, а страхователи вносить причитающиеся страховые платежи. Так, ст. 18 ФЗ «Об охране окру-

18

жающей среды» закреплено, что в Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование.

Всоответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» определенный круг лиц подлежит обязательному бесплатному страхованию личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии (ст.18). В этот круг входят работники ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, командированные на указанные объекты,

атакже граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или проходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» устанавливает обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта ст. 15. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте с учетом степени экологической опасности, осуществляемой на промышленных предприятиях.

ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (п. 2 ст. 7) фактически введено обязательное (негосударственное) экологическое страхование при осуществлении деятельности в соответствии с условиями о разделе продукции: соглашение должно предусматривать обязательство инвестора по страхованию ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду.

ВФЗ «Об использовании атомной энергии» указывается, что необходимым условием получения лицензии является наличие документально подтвержденного финансового обеспечения предела своей ответственности, которое в случае радиационного воздействия состоит из государственной или иной гарантии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора). Т.о., установлена добровольно-принудительная форма страхования.

Необходимость экологического страхования предусмотрена нормами ФЗ «О животном мире» (ст. 56), «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 56), «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»; «О безопасности гидротехнических сооружений», предусматривающих ответственность граждан и юридических лиц по возмещению вреда, причиненного в результате загрязнения окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности.

Вряде субъектов РФ действуют собственные законы об экологическом страховании.

Добровольное страхование действует и в силу закона, и на добровольных началах. Закон определяет подлежащие добровольному страхованию объекты и наиболее общие условия страхования. Конкретные условия регулируются правилами страхования, которые разрабатываются страховщиком.

19

Основным документом в области добровольного страхования является Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, утвержденное Минприроды России и Российской государственной страховой компанией соответственно 3 декабря и 20 ноября 1992 г. На основании этого Положения страховая организация (страховщик) предоставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды на территории России.

В Типовом положении определены страховые события, по которым страховщик не несет ответственности. Это события:

−прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий, восстаний, путчей, забастовок, внутренних беспорядков, боевых действий;

−вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива;

−связанные с умышленными действиями страхователя при условии, что он знал вредные последствия этой деятельности;

−вызванные нарушением законов и других нормативных актов;

−связанные с управлением производства персоналом, не уполномоченным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими душевными болезнями и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспособность;

−некоторые другие страховые события.

Типовое положение определяет конкретные убытки, которые страховщиком не возмещаются. Это убытки:

−связанные с генетическими последствиями загрязнения окружающей природной среды;

−причиненные работникам страхователя во время их нахождения на службе (работе);

−связанные с действием причин, о которых страхователю было известно до начала действия договора;

−штрафы, неустойки и т.п.;

−ущерб имуществу, находящемуся на территории, принадлежащей, занимаемой, используемой, находящейся под охраной или под контролем страхователя.

Лекция 4. Нормирование в области охраны окружающей среды

1.Понятие нормирования качества окружающей среды. Система природоохранных нормативов.

2.Нормативы качества окружающей среды.

3.Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды.

4.Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.