7141

20

4.1. Понятие нормирования качества окружающей среды. Система природоохранных нормативов

Под нормированием качества окружающей среды понимается уста-

новление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.

ВРФ имеется немало нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования и стандартизации. В числе основных следует назвать Федеральный закон «Об охране окружающей среды», глава V которого – « Нормирование в области охраны окружающей среды» – определяет систему экологических нормативов, критерии их установления.

Всистему экологических нормативов входят:

–нормативы качества окружающей среды;

–нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды;

–нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.

Будучи утвержденными специально уполномоченными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах их компетенции, экологические нормативы являются обязательными для исполнения. Соблюдение этих нормативов служит критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений в области оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, лицензирования, сертификация, надзора (контроля) и др. Согласно ст. 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды» за превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.

4.2. Нормативы качества окружающей среды

По действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допу-

стимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорга-

низмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух,

воды и почву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных

физических воздействий на окружающую среду.

Нормативы качества окружающей среды выполняют ряд функций.

Прежде всего, они устанавливают предельные величины вредных химических, физических и биологических воздействий на природную среду. Такие нормативы служат также для оценки состояния атмосферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и биологическим характеристикам. Это означает, что если в атмосферном воздухе, воде или почве содержание, например, химического вещества не превышает соответствующий норматив предельно допустимой его концентрации, то состояние воздуха, воды или почвы является благоприятным, то есть не представляющим опасности для здоровья человека и

21

для других живых организмов. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения благоприятного состояния окружающей среды.

Нормативы качества окружающей среды учитываются также при оценке воздействия планируемой хозяйственной деятельности, реализация которой будет связана с отрицательным воздействием на природу, при развитии городов и иных населенных пунктов. Соблюдение этих нормативов и других экологических требований при разработке природоохранных мер при проектировании предприятий и иных объектов может рассматриваться как критерий экологической обоснованности соответствующих проектных решений.

Рассматриваемые нормативы качества образуют основу для регулирования охраны окружающей среды от химических, физических и биологических воздействий на природную среду отдельными источниками-предприятиями, транспортными средствами и т.п.

Согласно экологическому законодательству нормативы качества окру-

жающей среды являются едиными для всей территории России. Одновре-

менно допускается установление более строгих нормативов ПДК с учетом при- родно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий). Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает также в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и животных организмов на однотипные воздействия.

К настоящему времени установлен значительный массив нормативов ПДК вредных веществ в окружающей среде: для атмосферного воздуха – ПДК более 500 вредных веществ; для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения – ПДК более 1600 вредных веществ; для почв – ПДК более 30 вредных веществ.

4.3. Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды

Данная группа нормативов включает: нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ; нормативы образования отходов и лимиты на их размещение; нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве.

Эти нормативы определяют предельные размеры вредных воздействий на природу, устанавливаемые для отдельных источников таких воз-

действий. Регулирование выброса (сброса) загрязняющих веществ в природную среду выступает в качестве одного из правовых средств ее охраны. Загрязнение окружающей среды предприятием и иным объектом в пределах установленных для них нормативов является одним из основных показателей право-

22

мерности их эксплуатации. Нарушение этих нормативов образует юридическое основание для ограничения, приостановления или даже прекращения эксплуа-

тации соответствующих объектов. Нормативы предельно допустимого вред-

ного воздействия на состояние окружающей среды (ПДВ) служат основным инструментом при регулировании соблюдения нормативов качества окружающей среды.

В этой связи при установлении нормативов предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды принципиальным является вопрос об их соотношении с нормативами качества окружающей природной среды (ПДК, ПДУ). Общее правило на этот счет содержится в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 23). Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

При этом согласно ст. 27 нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий. Такие нормативы устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях. При установлении этих нормативов учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.

Законодатель, однако, не определяет, как должны соотноситься нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду с нормативами качества окружающей среды.

Технологические нормативы – нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, которые устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражают допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции.

Представляется, что нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды должны устанавливаться на уровне, на котором выбросы загрязняющих веществ и вредные физические воздействия от конкретного и всех других источников в данном районе с учетом перспективы его развития не приведут к превышению нормативов ПДК и ПДУ.

Требования о нормировании вредного воздействия на состояние окружающей среды распространяются на все источники такого воздействия.

Проекты нормативов предельно допустимых вредных воздействий на состояние окружающей природной среды разрабатываются самими предприятия- ми-природопользователями. Затем они утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

23

Особенностью нормирования предельно допустимого загрязнения окружающей среды транспортными средствами является то, что нормативы содержания загрязняющих веществ в выхлопных газах транспортных средств (автомобилей, тракторов и др.) закрепляются в техническом регламенте, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. Для обеспечения уровня выбросов регламентом установлены требования к используемому топливу.

При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (ст. 23).

4.4. Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов

Несмотря на важную роль в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды, правовое регулирование нормирования в сфере использования природных ресурсов не получило пока должного разви-

тия. Нормативы изъятия (использования) природных ресурсов устанавли-

ваются с целью обеспечить удовлетворение общественных потребностей в природных ресурсах, предупредить истощение этих ресурсов. Такие норма-

тивы разрабатываются с учетом возможностей их воспроизводства, сохранения устойчивого функционирования естественных экологических систем.

Общие положения о нормативах допустимого изъятия компонентов природной среды предусмотрены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 26). В соответствии с ним нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов.

Более конкретные требования о нормировании изъятия (использования) отдельных природных ресурсов предусматриваются в природоресурсном законодательстве с учетом специфики того или другого природного ресурса.

Ст. 35 Закона РФ «О недрах» к задачам государственного регулирования в сфере использования и охраны недр относит определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам. Кроме того, ст. 12 этого Закона

24

предусматривает, что в лицензии на право пользования недрами должен быть определен согласованный уровень добычи минерального сырья.

В Водном кодексе РФ в ряде статей установлены требования к забору воды. В частности, для каждого водохранилища должны утверждаться Правила использования водных ресурсов водохранилища. Правила, помимо других требований, должны содержать объем водопотребления (ст. 45). Для каждого речного бассейна уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрабатывается схема комплексного использования и охраны водных объектов. Схемой устанавливаются лимиты и квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта (ст. 33). Объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов в обязательном порядке должен содержаться в договоре водопользования (ст. 13) и решении о предоставлении водного объекта в пользование

(ст. 22).

Федеральный закон «О животном мире» (ст. 17) предусматривает, что нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в установлении лимитов использования объектов животного мира; установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания, определяемых федеральным и региональным законодательством (ст. 35).

Относительно водных биоресурсов требования по нормированию изъятия конкретизированы Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Общие допустимые уловы водных биоресурсов во внутренних водах Российской Федерации, в том числе во внутренних морских водах РФ, в территориальном море РФ, на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, а также квоты добычи (вылова) водных биоресурсов, предоставленные Российской Федерации в соответствии с международными договорами, устанавливаются применительно к отдельным видам квот (ст. 30).

Лесной кодекс РФ в ст. 79 в качестве одного из основных требований к лесопользованию закрепляет соблюдение научно обоснованных норм лесопользования. Для целей регулирования неистощительного лесопользования ст. 62 ЛК РФ вводит понятие расчетной лесосеки, которая устанавливается ежегодно для каждого субъекта Российской Федерации на основании анализа результатов лесоустроительных работ.

Лекция 5. Правовые основы экологической экспертизы

1.Понятие, значение, принципы экологической экспертизы.

2.Субъектно-объектный состав экологической экспертизы.

3.Основания и условия проведения государственной экологической экспертизы.

4.Процедура государственной экологической экспертизы.

5.Общественная экологическая экспертиза.

25

5.1. Понятие, значение, принципы экологической экспертизы

ФЗ «Об экологической экспертизе» определяет экологическую экспертизу как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Определение понятия экологическая экспертиза содержится также в ст.ст. 32, 33 ФЗ «Об охране окружающей среды» и трактуется законодательством как обязательная мера охраны окружающей природной среды, которая производится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды и предупреждения возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.

Задачи экологической экспертизы: организация и проведение исследований, анализ и оценка экологической безопасности объектов экспертизы, установление соответствия экологическим нормам и стандартам предлагаемых решений, прогноз их последствий для окружающей среды и здоровья населения, обеспечение государственного экологического контроля и информирование общественности об исполнении принимаемых проектных решений.

Принципы государственной экологической экспертизы закреплены ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе», выделяющим принципы:

–Обязательности. Является ведущим, гласит: существует обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экспертизы и обязательность учета требований экологической безопасности.

–Научной обоснованности, объективности и законности заключений государственной экологической экспертизы рассматриваются в ФЗ «Об экологической экспертизе» в связке и означает, что экологическая экспертиза представляет собой научно-исследовательский процесс и должна производиться на современном научно-техническом уровне, с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом необходима оценка последствий допущенных нарушений, разработка рекомендаций органам или лицам, принимающим решения, а также прогноз наиболее эффективных и экологически безопасных условий их реализации в действующих объектах.

–Независимости и вневедомственности в организации и проведении. Данные принципы означают, что непременным условием эффективности экологической экспертизы является функциональная и финансовая независимость организующих экспертизу органов и проводящих ее экспертов, преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансовое, организационное, материально-техническое и другое обеспечение.

–Широкой гласности и участия общественности. Данный принцип предполагает доступность информации о ходе проведения экологической экспертизы, принятых решениях; возможность общественных организаций, граждан получать такую информацию и доводить до сведения принимающих решения лиц

26

свою позицию, обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т.д.

– Презумпции потенциальной экологической опасности. Означает, что при проведении оценки воздействия на окружающую среду необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности.

Также в указанном законе перечислены следующие принципы: комплексности оценки; приоритета экологической безопасности; достоверности и полноты информации; ответственности и платности.

В законодательстве определены два вида экологической экспертизы – государственная и общественная.

При этом определение общественной экологической экспертизы в законодательстве не приводится. Даются лишь некоторые отличия общественной экологической экспертизы от государственной. Устанавливается, что общественная экологическая экспертиза, проводимая общественными объединениями по их инициативе, становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы, организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, и которые зарегистрированы в установленном порядке (ст. 20 ФЗ «Об экологической экспертизе»).

5.2. Субъектно-объектный состав экологической экспертизы

Для организации и проведения государственной экологической экспертизы ФЗ «Об экологической экспертизе» и Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, а также Постановлениями Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования» и № 401 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» в качестве специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, определены Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Наиболее полно и подробно в действующем законодательстве РФ объекты государственной экологической экспертизы определены в ФЗ «Об экологической экспертизе». В частности, ст. 11 Закона в качестве объектов перечислены следующие: проекты правовых актов РФ и ее субъектов, нормативнотехнических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов, проекты материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и ее субъектов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещению производительных сил на соответствующей территории. Все они так или иначе подлежат обяза-

27

тельной государственной экологической экспертизе, если затрагивают объекты или деятельность, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, в т.ч. использование природных ресурсов и охрану окружающей среды.

Важным является то, что к ним относятся и такие объекты, которые ранее уже получили положительное заключение и нуждаются в повторной экспертизе.

Все типы объектов государственной экологической экспертизы конкретизируются и дополняются принимаемыми подзаконными актами и Регламентом проведения государственной экологической экспертизы.

5.3. Основания и условия проведения государственной экологической экспертизы

Исходя из принципов презумпции потенциальной экологической опасности любой деятельности и обязательности проведения экологической экспертизы, она должна проводиться во всех случаях по указанным в законе объектам, на основании представления материалов на экспертизу. Косвенно, через права и обязанности специально уполномоченных государственных органов в области экоэкспертизы прослеживается еще одно основание для ее проведения – решение государственного органа соответствующего уровня. Единственно прямое законодательно закрепленное основание проведения государственной экологической экспертизы относится только к повторной экспертизе, которая осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

По Регламенту государственной экологической экспертизы она проводит-

ся на основании:

−поручений Правительства РФ;

−решений органов государственной власти субъектов РФ (для территориальных органов);

−указаний руководства Росприроднадзора и Ростехнадзора;

−заявления заказчика материалов, подлежащих экологической эксперти-

зе;

−решения судебных органов соответствующей инстанции;

−в порядке выборочной проверки проведения государственной экологической экспертизы специально уполномоченными органами в области экологической экспертизы.

Ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» конкретизирует ряд случаев проведения повторной экологической экспертизы. К ним относятся:

−изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей среды;

−доработка объектов экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

−внесение изменений в документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы;

28

−реализация объекта экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

−истечение срока действия положительного экспертного заключения. Не менее важным для эколого-правовой практики является определение

условий проведения экологической экспертизы. В соответствии со ст.14 ФЗ «Об экологической экспертизе» такими условиями являются: соответствие формы и содержания предоставленных материалов установленным требованиям и порядку проведения государственной экологической экспертизы; наличие в составе предоставляемой документации материалов оценки воздействия объекта экспертизы на окружающую среду, необходимых положительных заключений и (или) документов согласований соответствующих органов; материалов обсуждения объекта экспертизы с общественностью; предварительная оплата проведения государственной экологической экспертизы заказчиком документации, подлежащей экспертизе и др.

Положение «О порядке проведения государственной экологической экспертизы» конкретизирует некоторые нормы Закона, устанавливая, что она организуется и проводится при условиях:

−регистрации предоставленных материалов в установленном порядке и предварительной проверки их полноты и достаточности;

−оплаты заказчиком в течение 30 дней со дня получения уведомления о регистрации и при необходимости – предоставления заказчиком в установленный срок запрашиваемых органом экологической экспертизы материалов;

−соответствии материалов требованиям, установленным в соответствии

сИнструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной Приказом Минприроды РФ от 29.12.1995 г. № 539;

−создания экспертной комиссии и назначения ее состава приказом специально уполномоченного органа;

−назначение тем же приказом срока проведения государственной экологической экспертизы (до 4 месяцев, а в исключительно сложных случаях – до 6 месяцев);

−выполнение Регламента государственной экологической экспертизы;

−информирование заинтересованных организаций о ее результатах.

В подзаконных нормативно-правовых актах, регулирующих указанную сферу деятельности проведение государственной экологической экспертизы регламентировано более подробно. В частности:

–Перечень нормативных документов рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы и при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности, утвержденный приказом Госкомэкологии России от 25.09.1997 г. № 397;

–Требования к материалам, предъявляемым на экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия, утвержденные приказом Минприроды РФ от 28.03.1996 г. № 113;

29

–Единая форма заключения государственной экологической экспертизы, утвержденная приказом Минприроды РФ от 28.09.1995 г. № 392;

–указания к экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в прединвестиционной и проектной документации, утвержденные Главгосэкоэкспертизой Минприроды РФ 15.07.1994 г.;

–Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационно опасных объектов и производств, утвержденное приказом Госатом-

надзора РФ от 07.04.1994 г. № 41 РД-ОЗ-13-94.

5.4. Процедура государственной экологической экспертизы

Процедура, или официально установленный порядок организации и проведения экологической экспертизы, составляет основу эколого-экспертного процесса, включая в себя пять стадий: назначение экспертизы и ее организацию; сбор, обобщение, анализ и оценку поступившей информации; формирование предварительного заключения и ознакомление с ним общественности; представление окончательного заключения экспертной комиссии и утверждение его руководителем компетентного органа; разрешение споров и (при необходимости) проведение повторной экспертизы.

В Российской Федерации процедура государственной экологической экспертизы законодательно закреплена в ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе», а также в документах Правительства и ведомств, прежде всего Министерства природных ресурсов России и Ростехнадзора. В соответствии с законом государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в соответствии с правовыми и подзаконными актами, регулирующими ее процедуру.

К таким актам, прежде всего, относится Положение «О порядке проведения государственной экологической экспертизы», фиксирующее процедуру государственной экологической экспертизы: субъект, ее проводящий (экспертные комиссии, образуемые Росприроднадзором, Ростехнадзором и их территориальными органами); обязательное условие принятия материалов на государственную экологическую экспертизу (наличие в них данных по ОВОС – оценки воздействия на окружающую природную среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также экологическому обоснованию допустимости ее реализации); порядок предоставления, регистрации, первичной проверки экспортируемых материалов; нормативы сроков и собственно процедура организации и проведения экологической экспертизы; функции экспертной комиссии и ее руководства; содержательные требования к заключениям (положительному и отрицательному) комиссии; дальнейшим действиям специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы по завершению государственной экологической экспертизы представленных материалов (утверждение заключения, его рассылка заинтересованным лицам и уведомление общественности о результатах экспертизы) и ряд других моментов.