7301

11

социального, культурного и национального развития РФ, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования субъектов РФ, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Проекты схем подлежат обязательному согласованию и опубликованию в установленном порядке.

Реализация схемы территориального планирования РФ осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования РФ, подготовка и утверждение которого проводятся в порядке, установленном Правительством РФ, в течение трех месяцев со дня утверждения такой схемы.

В плане реализации схемы территориального планирования РФ содержатся сведения, представленные на рис. 2.2.

План реализации схемы территориального планирования РФ

Рис. 2.2. Сведения, содержащиеся в плане реализации схемы территориального планирования РФ

Документами территориального планирования субъектов РФ являются схемы территориального планирования субъектов РФ. Подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов РФ применительно ко всей территории субъекта либо к его части.

Схемы территориального планирования субъекта РФ по содержанию аналогичны схемам планирования РФ. На уровне субъектов РФ как и на уровне РФ, для утверждения схемы территориального планирования подготавливаются материалы по ее обоснованию, которые состоят из текстовой и графической части. Текстовая часть содержит в себе:

1)обоснование вариантов решения задач территориального планирования;

2)перечень мероприятий по территориальному планированию;

3)обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;

12

4) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Графическая часть содержит в себе информацию о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, которая отображается в виде карт различной тематики и предложений по территориальному планированию.

Состав документов территориального планирования муниципального образования представлен на рис. 2.3.

Документы территориального планирования муниципального образования

Рис. 2.3. Состав документов территориального планирования муниципального образования

Положения о территориальном планировании включают в себя цели и задачи территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Карты (схемы) планируемого размещения объектов, таких как объекты капитального строительства местного значения, электро- и газоснабжения в границах муниципального района, автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов, в границах муниципального района и т.д., являются графическим закреплением решений территориального планирования. На них отображаются:

существующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального района;

границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий;

границы территорий объектов культурного наследия;

границы зон с особыми условиями использования территорий;

границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципального района, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

14

градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов.

Генеральные планы могут разрабатываться на город и его пригородную зону с целью обеспечения комплексного подхода к планированию территорий населенных пунктов и прилегающих к ним территорий смежных муниципальных образований.

Генеральные планы разрабатываются, как правило, в две стадии: концепция генерального плана (концепция) и непосредственно сам генеральный план (генеральный план).

Концепция разрабатывается на территорию города и его пригородной зоны с целью определения долгосрочной стратегии и этапов их хозяйственного развития, а также функционально-планировочной организации на основе комплексного анализа экономических, социальных, экологических и градостроительных условий, исходя из ресурсного потенциала территории и рационального природопользования.

Концепция является основанием для разработки проекта городской, поселковой черты. Графические материалы концепции городов с расчетной численностью населения более 500 тысяч человек выполняются в масштабе 1:25000, городов и поселков с расчетной численностью населения до 500 тысяч человек – в масштабе 1:10000 или 1:5000. Указанные масштабы могут быть уточнены с учетом конкретной ситуации. В пояснительной записке дается градостроительное и социально-экономическое обоснование вариантов территориального развития, а также этапов развития и территориальной организации города, другого населенного пункта; оцениваются возможные последствия реализации проекта.

Генеральный план определяет, с учетом реальных возможностей, на 10 - 15 лет территориальное устройство города, другого населенного пункта, размещение общегородских, общепоселковых объектов социальной сферы, основные направления развития инженерных и транспортных систем, мероприятия по сохранению природного и исторического наследия, очередность освоения территории и строительства. Графические материалы генерального плана города с расчетной численностью населения 500 тысяч человек и более выполняются в масштабе 1:10000; от 250 - 500 тысяч человек – в масштабе 1:10000 - 1:5000; от 10 тыс. до 250 тысяч человек – в масштабе 1:5000; с расчетной численностью населения менее 10 тысяч человек – в масштабе 1:2000. Указанные масштабы могут быть уточнены с учетом конкретной ситуации.

Графические материалы генерального плана включают:

–план современного использования территорий (опорный план);

–схему комплексной оценки территории;

–генеральный план (основной чертеж);

–схему зонирования территорий;

–схему транспортной инфраструктуры;

–схему инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий.

15

В составе генерального плана могут разрабатываться дополнительные схемы, состав, содержание и масштаб которых определяются заданием на разработку генерального плана.

Пояснительная записка генерального плана содержит: основные характеристики природно-климатических условий, национальных и исторических особенностей населенного пункта, его роли в системе расселения и административно-территориальном делении региона и страны, аналитические материалы современного состояния, материалы, обосновывающие принятые проектные решения и их экономическую оценку, организационное и нормативное правовое обеспечение реализации генеральных планов, включая разработку правил землепользования и застройки, целевых программ и программ социально-экономического развития, а также основные техникоэкономические показатели и копии основных графических материалов.

Технико-экономические показатели генерального плана приводятся на исходный год его разработки и по этапам его реализации.

Согласно ГрК РФ генеральный план города разрабатывается как документ долгосрочного планирования, в котором укрупненно определяются основные направления развития и, в том числе, проводится «зонирование» городских территорий (без установления градостроительных регламентов, которые согласно кодексу вводятся не генеральным планом, а правилами застройки).

Правовой статус генерального плана определяется тем, что он:

1)адресован непосредственно административным органам местного самоуправления в виде общих рекомендаций относительно обустройства и развития городской территории в целом и в виде прямых указаний относительно развития муниципальной инфраструктуры;

2)является закрытым для граждан документом, предназначенным для использования небольшого круга лиц-специалистов;

3)содержит базовую информацию для разработки местных нормативных правовых актов – юридических документов правового зонирования.

Генеральный план имеет меньшую юридическую силу в сравнении с документами зонирования. Общие решения генерального плана имеют, главным образом, рекомендательный характер и не имеют силы прямого указания для исполнения владельцами недвижимости. Эти решения, учтенные в документах зонирования, преобразованы в юридическую форму, прежде всего в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, расположенных в различных зонах города. Решения нормативно-технического документа (каковым ныне является генеральный план) проходят через фильтр нормативного правового акта (в виде документов зонирования) и только после этого напрямую адресуются всем владельцам недвижимости и иным лицам в качестве обязательных к исполнению решений.

16

3. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ

3.1. Понятие градостроительного зонирования

Зонирование – деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и населенных пунктов с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.

Вобщем виде зонирование заключается в разделении определенной территории в соответствии с установленными критериями на несколько зон и в определении для каждой из зон особого режима (экологических ограничений, хозяйственной и иной деятельности, дифференцированных размеров арендной платы и т.д.). Градостроительное зонирование является одной из составляющих градостроительной деятельности.

Всоответствии с ГрК РФ градостроительное зонирование –

зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Воснове градостроительного зонирования лежит разделение территории на определенное число зон с фиксированными границами. Для всех зон и, соответственно для каждого земельного участка, расположенного в этих зонах устанавливаются градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости. Такими регламентами могут быть виды разрешенного использования недвижимости, а также могут устанавливаться определенные параметры. Например, минимальные (максимальные) показатели площади, отступы от границ, процент застройки участка, места парковки и т.д.

Согласно ГК РФ права на недвижимость определяются через совокупность прав, включающих владение, распоряжение и пользование. Градостроительное зонирование регулирует только пользование и не устанавливает норм в отношении владения и распоряжения недвижимостью. Владение и распоряжение регламентируются другими законами и нормативными актами. Таким образом, система градостроительного зонирования определяет объем ограничения прав любого субъекта на использование недвижимости в интересах городского сообщества и, что важно отметить отдельно, в том числе «полноценного» собственника земельного участка или здания.

Градостроительное зонирование является эффективным инструментом регулирования градостроительной деятельности и землепользования на территориях муниципальных образований, позволяющим муниципальным образованиям проводить самостоятельную муниципальную политику в области землепользования и застройки.

3.2.Правила землепользования и застройки

17

Градостроительное зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местного нормативного правового акта, как, например «Правила землепользования и застройки» (далее по тексту – Правила). Эти акты принимаются представительными органами власти, имеют обязательную юридическую силу в границах муниципального образования и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, – административными органами надзора и контроля, собственниками и пользователями (арендаторами) недвижимости (в том числе федерального уровня или уровня субъекта федерации), инвесторами, застройщиками, подрядчиками.

Как и любой нормативный документ, Правила имеют регламентируемое содержание, порядок подготовки, утверждения, а также внесения изменений. Данные процедуры определены ГрК РФ. Это означает, что муниципальные образования при разработке собственных Правил не могут варьировать состав и содержание Правил, включать в их состав собственные элементы. В противном случае заинтересованные граждане и юридические лица могут в судебном порядке признать недействительными положения Правил землепользования и застройки, не предусмотренные частями 2 и 3 ст. 30 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки состоят из графической и текстовой части. Графическая часть представляет собой карты, на которых отображаются границы территориальных зон, границы зон с особыми условиями использования территорий и границы территорий объектов культурного наследия.

Правила землепользования и застройки позволяют «переводить» на правовой язык решения генерального плана и тем самым обеспечивают его последовательную реализацию и внесение текущих изменений по установленным процедурам. Правила содержат правовое описание характеристик разрешенного использования и изменения объектов недвижимости применительно к различным зонам города; тем самым создается первый необходимый компонент для формирования земельных участков как объектов недвижимости.

В городе с введением Правил создается привлекательный инвестиционный климат, позволяющий упрочить городу и его предприятиям свои позиции в конкуренции за отечественные и зарубежные инвестиции. Снижение риска инвестирования в строительство одновременно сопровождается увеличением стоимости недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости. В конечном счете, это должно помочь привлечь финансовые ресурсы в строительство жилья, производства и тем самым обеспечить занятость населения. Кроме этого, правовые гарантии владения и пользования недвижимостью, связанные с действием Правил, вызывают «кумулятивный эффект зонирования», который заключается в концентрации и стягивании финансовых средств в программы, куда уже сделаны вложения. Кроме того, Правила гарантируют, что не предусмотренные ими действия не состоятся

18

никогда; тем самым сразу и однозначно блокируются заведомо нежелательные направления развития города и негативные последствия, которые они могут вызвать.1

На основе Правил землепользования и застройки разрабатывается (в случаях, когда это необходимо) градостроительная документация о застройке населенных пунктов в виде проектов планировки, проектов межевания, проектов застройки или комбинаций этих проектов; этими проектами создается другой компонент, необходимый для формирования земельных участков как объектов недвижимости, а именно: устанавливаются их границы.

3.3.Соотношение Правил землепользования и застройки

сдокументами территориального планирования

ГрК РФ вводит основные понятия новой системы градорегулирования: правила землепользования и застройки, правовое зонирование, градостроительный регламент – и определяет основные виды и содержание градостроительной деятельности, включив в них планирование и регулирование развития территорий с учетом задач экономического и социального развития.

Имеющийся опыт застройки и планировки населенных мест указывает на неукоснительное соблюдение генерального плана развития населенного пункта.

Генеральный план развития города – прежде всего научное обоснование развития территории. Правила землепользования и застройки – юридический механизм его реализации. Существуют следующие мнения на соотношение генплана территории и правил застройки.

Во-первых, оно определяется различными целями и функциями этих документов в системе управления городом. Генеральный план города – это вид градостроительной документации, который устанавливает параметры перспективного состояния города и систему долгосрочных решений в соответствии с архитектурно-строительными и градостроительными нормативными документами. Генеральный план – секретный документ, предназначенный для использования небольшого круга лиц – специалистов. Правила землепользования и застройки – это нормативный правовой акт местного самоуправления, действующий в системе правовых документов. Правила предназначены для текущего управления и регулируют права собственников на использование объектов недвижимости. Правила – это открытый публикуемый документ, предназначенный для использования городским сообществом, специалистами, инвесторами.

1 Научно-исследовательская работа «Разработка нормативно-правового акта города Н.Новгорода – Правил землепользования и застройки в г. Н.Новгороде». М. – Н.Новгород, 2004.

19

Во-вторых, генплан содержит решения для текущего использования, среднесрочной перспективы и для отдаленной реализации – на 20 и более лет. Большинство решений на данный момент не имеет реального ресурсного потенциала. Источники финансирования, сроки поступления ресурсов, даже условия их поиска в генеральном плане не рассматриваются, поскольку это не предусмотрено инструкцией по его разработке. Таким образом, подавляющее большинство формально принятых решений, даже остро необходимых городу характеризуются полной ресурсной и временной неопределенностью.

В-третьих, в действительности проблема соответствия генерального плана и правового зонирования еще более сложна, поскольку генеральные планы, разрабатываемые с начала 90-х годов, не выполняют в полной мере функций документов территориального планирования. Происходит это из-за отсутствия в них требуемой информации или статистики, незнания разработчиками методов стратегического планирования в условиях рыночной экономики. И тогда (в условиях 90-х годов), и сегодня невозможно точно сказать о планах предприятий, никто не предоставит информацию о перспективах изменения численности или территориальной стратегии предприятия. Поэтому большинство решений в генеральном плане, касающихся собственников участков (особенно крупных), имеют довольно высокую неопределенность. Если решения местного нормативного акта будут препятствовать интересам субъектов (физических и юридических лиц), они вызовут очередной конфликт или дополнительную конфронтацию.

Целесообразно разрабатывать параллельно генеральный план и правила застройки, которые представляют собой единое информационное поле для одного объекта регулирования. Параллельная разработка предоставляет значительные преимущества в процессе управления городским хозяйством, так как позволяет выбрать оптимальную стратегию развития города, одновременное осуществление градостроительного мониторинга и создания градостроительного кадастра, что, в свою очередь, обеспечивает достоверность, актуальность и доступность информации для участников градостроительной деятельности. Но если генеральный план уже сформирован, то переход от генерального плана города к правилам землепользования и застройки предлагается осуществить на основе выявления основных тенденций развития экономики города, связанных с вопросами землепользования и территориального планирования. Правильный методический ход в данном случае – это опора на целостную управленческую стратегию города, учитывающую действующие тенденции и выстраивающую на их основе долгосрочные цели развития и пути их реализации.

Развитие потенциала города в последнее время принято рассматривать в рамках особых проектов – стратегических планов, которые в условиях высокой неопределенности складывающейся конъюнктуры на рынках труда, капиталов и ресурсов являются, по существу, концептуальными документами, определяющими маркетинговые, имиджевые характеристики города, т.е. исследующие вопросы, относящиеся к предпосылкам развития градостроительной системы. Следовательно, стратегический план может быть

20

как основой для разработки генерального плана города, так и составной частью генерального плана.

Традиционные технологии стратегического планирования – это бизнеспланы и коммерческие проекты, в которых устанавливается реалистическая оценка существующих и потенциальных ресурсов города; сценарии развития города, основанные на различных допущениях относительно его места в общем контексте региональной и национальной экономики. Под стратегией городского развития понимают единство конкретных целей и действий по их реализации, отобранных и сконструированных в интересах городского сообщества. Эта формулировка предполагает несколько существенных моментов.

Во-первых, стратегические цели и действия могут быть уже кем-то сформулированы, а могут быть еще никем не предъявлены (не выявлены), не иметь какого-либо субъекта, но быть потенциально важными для города и сообщества. Это требует для построения стратегии аналитической, исследовательской работы как одного из механизмов выявления и предъявления скрытого потенциала и нахождения субъектов, необходимых для его развития.

Во-вторых, интересы городского сообщества формируются в результате взаимодействия и достижения компромисса различных групп и субъектов со своими интересами, целями и ресурсами. Это положение определяет главным направлением формирования стратегии городского развития осуществление постоянных контактов между различными субъектами развития и нахождение конкретных компромиссов между ними. Тогда, в конечном счете, планы и программы отдельных групп и субъектов перерастают в стратегию городского сообщества.

В-третьих, одним из элементов построения стратегии должен стать стратегический выбор в отношении имеющихся ресурсов, целей и действий (программ, планов, мероприятий). Определение того, кто, как и почему должен делать этот выбор, является ключевым моментом разработки стратегии. Например, было бы неправильно считать, что стратегический выбор есть прерогатива только органов власти (местного самоуправления). Стратегия будет эффективной, когда такой выбор будет сделан каждым из субъектов в отношении имеющихся у них ресурсов. Поэтому выработка технологии осуществления стратегического выбора для условий конкретного города становится еще одним важнейшим моментом формирования стратегии.2

3.4. Территориальные зоны, их виды и состав

2 Научно-исследовательская работа «Разработка нормативно-правового акта города Н.Новгорода – Правил землепользования и застройки в г. Н.Новгороде». М. – Н.Новгород, 2004.