8401

11

столицы и увеличение числа пожаров привели к необходимости в начале XIX

века создания профессиональной противопожарной службы.

Началом создания такой службы в России можно считать организацию

в1803 году в Санкт-Петербурге первой профессиональной «правильно организованной» пожарной команды. Согласно Именному Высочайшему Указу Императора Александра I от 24 июня 1803 года (приложение 1) из солдат внутренней стражи «неспособных к фронтовой службе», в столице, надлежало составить особую команду пожарных служителей численностью 1602 человека «с отпуском на каждого по 100 рублей 40 копеек ассигнациями

вгод». Она состояла из 11 пожарных частей. Во главе каждой назначался брандмейстер, всю же пожарную команду возглавлял брандмайор. На нижних чинов, кроме их прямых обязанностей по тушению пожаров, возлагалась еще очистка улиц и площадей от мусора. Они же зажигали и гасили уличные фонари, заправляли их маслом, занимались отловом бродячих собак в городе, дежурили в театрах во время представлений и развозили артистов императорских театров по домам после спектаклей, крестили младенцев в воспитательных домах и приютах.

Впоследующем подобные команды были созданы и в других крупных городах России. Кроме того, наряду с профессиональными частями, формировались и действовали добровольные пожарные общества и дружины, а также организовывались отряды сестер милосердия. Так, в начале Русскотурецкой войны 1854-1856 гг. отечественный хирург Пирогов организовал отряд сестер милосердия численностью 2000 человек, которые на

общественных началах отправились из Петербурга в Крым для оказания

медицинской помощи обывателям и служивым людям. Подобные отряды создавались и во время других войн, а также при эпидемиях.

К концу XIX века, по опыту петербургской пожарной охраны и пироговского отряда сестер милосердия, зародились многие отечественные службы спасения. Так, например, с 1898 года появилась «скорая пожарная», где в состав пожарных расчетов включались и врачи. Отряды подобного

12

назначения создавались в России вплоть до 1917 года. Они имели статус государственных образований и в дальнейшем стали основой служб спасения. Что же касается добровольных пожарных обществ и дружин, то к 1914 году по всей стране было зарегистрировано более 1500 таких организаций. Они возводили горожанам печи и чистили дымоходы от сажи, зимой содержали общественные проруби для полоскания белья, устанавливали платные пожарные посты в театрах, оказывали материальную помощь нуждающимся пожарным и лицам, пострадавшим от огня.

Вскоре после Октябрьской революции, 17 апреля 1918, года Совет Народных Комиссаров издал декрет «Об организации государственных мер борьбы с огнем». Эта дата стала днем создания Российской пожарной охраны. Тогда же был создан Комиссариат по делам страхования и борьбе с огнем. В 1920 году пожарных отделили от госстраха и передали их в Наркомат внутренних дел. В 1934 году при НКВД СССР учредили Главное управление пожарной охраны. Забегая вперед, следует отметить, что указом Президента РФ от 9 ноября 2001 года №1309 в целях совершенствования государственного управления в области пожарной безопасности, объединения сил и средств при организации и проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, с 1 января 2002 года противопожарная служба МВД РФ преобразовывается в аналогичную службу МЧС РФ. Согласно Указу, в ее состав включены все входящие по состоянию на 1 октября 2001 года в систему государственной противопожарной службы МВД РФ центральные и территориальные органы, подразделения, учреждения и организации с состоящим на их балансе имуществом.

Таким образом, ни одно царское правительство созданием специальной структуры, ведающей вопросами защиты населения от военных опасностей, не занималось. Да в этом и не было особой необходимости, ибо вполне успешно подобные задачи решали армия и флот. До октября 1932 года этим не занимался и Советский Союз. И только в связи с появлением реальной

13

угрозы для приграничных и тыловых районов страны от авиации Германии на западе и Японии на востоке, Постановлением СНК СССР от 4 октября 1932 года, наряду с общей противовоздушной обороной, в стране организуется и Местная противовоздушная оборона (МПВО). Она выделяется в самостоятельную систему (совокупность органов управления, организаций и материальных ресурсов, объединенных централизованным управлением) оборонно-массового характера для решения широкого круга оборонных задач в центре и на местах. Основными из них являлись: осуществление комплекса мероприятий в целях защиты населения и объектов народного хозяйства от воздушного нападения противника в полосе глубиной 500 км от внешних границ страны; ликвидация последствий его ударов, а также создание наиболее благоприятных условий для работы промышленных предприятий, транспорта и коммунального хозяйства; обучение населения способам защиты и самозащиты от воздушного противника и др. Общее руководство МПВО в масштабе страны было возложено на Совет народных комиссаров (СНК СССР), а непосредственное

– на Наркомат обороны (с 1940 года – на НКВД СССР). Ответственность за МПВО на местах возлагалась на органы исполнительной власти республик, исполкомы депутатов трудящихся местных органов власти, наркоматы (министерства), ведомства, организации, учреждения и предприятия.

В годы Великой Отечественной войны МПВО обеспечила успешное решение задач по защите населения и объектов народного хозяйства от воздушных налетов противника. Главным итогом ее деятельности явилось то, что фашистам не удалось сколько-нибудь существенно нарушить работу нашего тыла. Благодаря мероприятиям МПВО государству были сохранены огромные материальные ресурсы, обеспечена бесперебойная деятельность предприятий и учреждений, жизнь городов и других населенных пунктов прифронтовой зоны и тыла страны. Война убедительно показала, что защита населения, объектов экономики и территорий в чрезвычайных условиях является одной из важнейших функций государства, делом всего народа.

14

В послевоенный период в обстановке «холодной войны», развязанной стратегами Запада, от нашего государства потребовалось обеспечить постоянную готовность к отражению новых угроз империализма, в том числе и с применением оружия массового поражения (ОМП). Поэтому возникла необходимость системе МПВО придать общегосударственный характер, чтобы ее мероприятия планировались и осуществлялись на всей территории страны, и в них должен был участвовать каждый коллектив, каждый гражданин. В этих условиях в 1961 году на базе МПВО была образована новая общегосударственная система защиты населения – Гражданская оборона страны (ГО), которая стала составной частью Министерства обороны СССР. В ее основу легли опыт, традиции и все лучшее, что было создано за годы существования МПВО. Вместе с тем, система ГО принципиально отличалась от своей предшественницы. Перед ней стояли задачи по защите всего населения, обеспечению его укрытия от всех поражающих факторов ОМП, а также по разработке и осуществлению мероприятий по устойчивому функционированию объектов экономики в военное время и др. Словом, деятельность ГО СССР была соорентирована на защиту от опасностей, возникающих только при ведении военных действий или вследствие этих действий, но не касалась опасностей мирного времени. Такая ориентация, как показали последующие крупные аварии и катастрофы в стране, способствовала однобокости ее развития и не в полной мере отвечала требованиям времени.

После развала СССР (декабрь 1991 г.) и упразднения государственных структур СССР начались преобразования и в системе Гражданской обороны. В конце 1991 года указом Президента РФ был создан Государственный комитет по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий. В него вошли штаб ГО РСФСР, вся сеть штабов ГО на территории субъектов РФ, войска ГО и другие структурные подразделения. В январе 1994 года на базе данного комитета образовано Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных

15

бедствий (аббревиатура МЧС). МЧС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство и координацию работ в области ГО, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и по мобилизационной подготовке экономики страны в части его касающейся. В целом можно сказать, что на МЧС возложены задачи по защите населения и территорий как от опасностей военного, так и мирного времени, в частности чрезвычайных ситуаций.

1.2. Задачи и структура органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (ГОЧС)

Основные задачи определены Федеральными законами от 1994 года №68 – ФЗ «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» и от 1998 года №28 – ФЗ «О гражданской обороне», а также дополнениями и изменениями, внесенными в эти и другие законы. Их можно свести в несколько групп.

1.Оповещение населения о ЧС и об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

2.Защита населения и национального достояния страны от ЧС и военных опасностей (обучение способам защиты, обеспечение средствами защиты и эвакуация).

3.Проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ (АС

иДНР) в зонах ЧС и в очагах поражения.

4.Борьба с пожарами в мирное и в военное время.

5.Первоочередное жизнеобеспечение пострадавшего населения.

6.Участие в разработке и осуществлении мер, направленных на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики в ЧС и в военное время.

7.Обеспечение постоянной готовности сил и средств ГО.

Для выполнения перечисленных задач в стране создана

общегосударственная система органов по делам ГОЧС. Согласно

16

действующим законодательным актам, общее руководство ГО на территории страны возложено на председателя правительства РФ. На местах ею руководят главы исполнительной власти (субъектов РФ, городов, городских и сельских районов). Руководство ГО в министерствах, ведомствах и на объектах экономики осуществляют их руководители. Указанные должностные лица несут персональную ответственность за общую организацию и проведение мероприятий по ГО в соответствующих структурах и в организациях. Непосредственное, повседневное руководство системой осуществляют органы по делам ГОЧС, которые имеют 5 уровней: федеральный – Министерство по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС); межрегиональный (региональные центры МЧС); региональный (главные управления МЧС по субъектам РФ); муниципальный (органы, специально уполномоченные на решение задач в области ГОЧС при органах местного самоуправления городов и районов – управления, учреждения и т.п.); объектовый (структурные подразделения организаций, уполномоченные на решение задач в области ГОЧС – отделы, управления, штабы, секторы или должностные лица по делам ГОЧС). Все они выполняют свои задачи в объемах в соответствии с принадлежностью к тому или иному уровню.

Органы по делам ГОЧС федерального уровня включают управление, силы и средства, учебные и научно-исследовательские заведения и прочие учреждения. На нижестоящих уровнях, особенно на муниципальном и объектовом, их состав значительно скромнее и определяется объемом выполняемых задач. Как правило, здесь не имеются учебные заведения и ряд других учреждений, да и численность в целом весьма незначительная.

Органы управления большинства уровней системы в своем составе имеют соответствующие функциональные подразделения, главных специалистов и специалистов по направлениям, штат должностных лиц по обеспечению и обслуживанию.

17

Силы ГОЧС. Состав, номенклатура и численность зависят от уровня системы. Так, на федеральном уровне в состав МЧС входят: государственная противопожарная служба; государственная инспекция по маломерным судам; аварийно-спасательные, поисково-спасательные, медицинские и специальные формирования, унитарные предприятия и т.п., оснащенные специальной техникой, вооружением и средствами защиты. Свои задачи они могут выполнять как самостоятельно, так и во взаимодействии с МО, МВД и ФСБ РФ.

Учебные и научно-исследовательские заведения. МЧС имеет современную учебно-материальную и научно-исследовательскую базу: академия Гражданской защиты; высшие пожарно-технические и иные подобные учебные заведения; Государственный НИИ МЧС в Москве и его филиалы в федеральных округах и др.

Вся деятельность органов по делам ГОЧС по выполнению свойственных задач организуется и осуществляется на основе регламентированных законодательством и распоряжениями правительства РФ принципов и способов защиты. Основными принципами защиты являются следующие.

1. Принцип заблаговременности – мероприятия, направленные на предупреждения ЧС и опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заранее, не дожидаясь возникновения ЧС.

2. Принцип индивидуальности – планирование и осуществление мероприятий по защите должны проводиться с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий, объектов и степени реальной опасности.

3. Принцип необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств. Это означает, что объем и содержание мероприятий по защите должны соответствовать реальной

18

угрозе или обстановке. При этом необходимо использовать, в первую очередь, свои силы и средства. И только при их явной недостаточности, в установленном порядке, привлекаются силы и средства вышестоящих органов исполнительной власти.

Способы защиты. Существуют три основных способа защиты населения: использование средств индивидуальной защиты; использование средств коллективной защиты и эвакуация. Иногда может использоваться комбинированный способ защиты – совместное сочетание двух или даже всех трех перечисленных способов защиты.

В целом, во исполнение Федеральных законов по вопросам защиты населения и территорий от опасностей мирного и военного времени, а также претворения указанных принципов и способов защиты в жизнь, Постановлениями Правительства РФ в систему защиты населения и территорий внедрен ряд крупных организационных мероприятий. При этом учитывался как военный, так и послевоенный опыт функционирования систем МПВО – ГО СССР.

1.3. О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС)

Опыт борьбы с крупными лесными и торфяными пожарами лета 1972 года, которыми были охвачены большие территории Центральной части страны и особенно Подмосковья, а в последующем авария на Чернобыльской АЭС (1986 г.) и разрушительное землетрясение в Армении (1988 г.) наглядно показали, что в силу однобокости ориентации развития ГО (на военное время) уровень готовности данной системы не обеспечивает в достаточной мере выполнение внезапно возникающих задач по борьбе с опасностями мирного времени, подтверждением чему стало лето 2010 года. К тому же ее сил и средств было явно недостаточно. Привлекаемые же дополнительно силы и средства различных министерств и организаций (МВД, гражданских министерств, Министерство обороны) действовали разрозненно, а в силу

19

принадлежности к различным ведомствам трудно было организовать их действия по единому замыслу и плану.

Стало очевидным, что ГО не может ограничивать свои задачи только рамками военного времени. В мирное время приоритетной для нее должна стать деятельность по предупреждению и ликвидации аварий, катастроф и стихийных бедствий. С другой стороны, оказалось, что при крупномасштабных трагедиях для ликвидации их последствий в короткие сроки необходимо задействовать огромные государственные ресурсы, привести в действие силы и средства многих министерств и ведомств, принимать оперативно политические и государственные решения, т.к. только

вкомплексе мер политического, экономического, военного и социального характера, проводимых на государственном уровне, можно реально повысить защищенность населения и территорий от ЧС и военных опасностей. Все это выходило далеко за рамки одного ведомства, каковым являлось Министерство обороны СССР, куда входила в то время гражданская оборона.

Поэтому практически одновременно с формированием структур МЧС,

встране создается Единая государственная система предупреждения и ликвидации Чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Она объединяет органы управления, силы и средства органов исполнительной власти (от федеральных до муниципальных) и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от ЧС. РСЧС состоит из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. На каждом уровне функционируют координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов,

системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

Координационные органы:

- на федеральном уровне – Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности;

20

-на межрегиональном уровне – в пределах федерального округа координацию осуществляет полномочный представитель Президента России;

-на региональном, муниципальном и объектовом уровнях – комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности.

Образование, реорганизацию и упразднение названных комиссий, определение их компетенции, утверждение руководителей и персонального состава осуществляются, соответственно, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти субъектов России, органами

местного самоуправления и организациями.

Постоянно действующие органы управления:

-на федеральном уровне – МЧС России и подразделения федеральных органов исполнительной власти для решения задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) гражданской обороны;

-на межрегиональном уровне – региональные центры МЧС;

-на региональном уровне – главные управления МЧС по субъектам Российской Федерации;

-на муниципальном уровне – органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) гражданской обороны при органах местного самоуправления;

-на объектовом уровне – структурные подразделения организаций,

уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) гражданской обороны.

Постоянно действующие органы управления единой системы создаются и осуществляют свою деятельность в порядке, установленном законодательством России и иными нормативными правовыми актами.

Органы повседневного управления:

- на федеральном уровне – Национальный центр управления в кризисных ситуациях (НЦУКС);