Конституционные основания противодействия экстремистской деятельности в.В. Меркурьев, п.В. Агапов

Меркурьев Виктор Викторович, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Агапов Павел Валерьевич, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Университета прокуратуры РФ, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются конституционные основы противодействия экстремистской деятельности, анализируются полномочия органов прокуратуры в правовом регулировании этой сферы общественных отношений.

Ключевые слова: экстремизм; экстремистская деятельность; подрыв безопасности государства; создание вооруженных формирований; разжигание социальной, национальной и религиозной розни.

Constitutional framework of combating extremist activities

V.V. Merkuryev, P.V. Agapov

Merkuryev Viktor Viktorovich, LLD., Prof., Head, Division of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening of Legality in the Sphere of Federal Security, Interethnic Relations and Combating Extremism, Research Institute, University of the Public Prosecution Service of the Russian Federation.

Agapov Pavel Valeryevich, LLD., Assoc. Prof., Lead Research Officer of the Division.

This article examines the constitutional foundations of countering extremist activities, analyzes the powers of the prosecution authorities in this area of public relations.

Key words: extremism; extremist activity; undermining the security of the state; the creation of armed formations; inciting social; national and religious hatred.

К числу важнейших проблем современности относятся проблемы противодействия экстремистской деятельности (экстремизму), поскольку без социального, национального, межрелигиозного согласия в стране невозможно обеспечить правопорядок, спокойствие и уверенность граждан в том, что государство способно обеспечить их права, свободы, законные интересы независимо от пола, расы, национальности и др.

Решение задачи по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина выступает первоочередной обязанностью государства в соответствии со ст. 2 Конституции РФ. При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только соразмерно конституционно значимым целям (ст. 55).

Статья 13 Конституции, с одной стороны, предусматривает, что в РФ признаются идеологическое, политическое многообразие и многопартийность, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, с другой - запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых представляют угрозу национальной безопасности РФ.

Как справедливо отметили авторы наиболее известного Комментария к Конституции РФ: "Общество неоднородно, поскольку в силу различных обстоятельств экономического, социального, политического характера, в зависимости от пола, возраста, направленности личных интересов и других факторов делится на различные классы, слои и группы населения, объединенные по интересам их членов и осознанно или неосознанно преследующие общие цели. Именно множественность составных элементов общества образует основу идеологического и политического плюрализма" <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010. С. 135.

Однако политический плюрализм не безграничен, он опирается на конституционные основы, определяющие внешние границы деятельности общественных объединений. Главное заключается в сопряжении их целей с конституционным строем. Именно для охраны Конституции Основной Закон в ч. 5 ст. 13 предусматривает запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни.

Содержащаяся в ст. 13 Конституции формулировка о цели создаваемого объединения, наличие которой делает его неконституционным, свидетельствует, по мнению Б. Эбзеева, о предупредительном характере института недопущения создания и деятельности общественного объединения в РФ. Запрет возможен, если есть реальная угроза конституционному строю государства. Основанием для запрета являются не отдельные нарушения конституционных норм. Таковые, если для этого есть основания, влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических и юридических лиц. Речь идет о наличии таких целей объединения, осуществление которых лишало бы его "идентичности" с конституционным строем государства. Причем упомянутую "идентичность" нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах, которое, однако, никогда не может простираться до отказа от его фундаментальных принципов <2>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<2> Там же. С. 136.

Объектами конституционной охраны, а при необходимости и защиты уполномоченными на то государственными органами, в числе которых прокуратуре отводится особая роль, являются конституционный строй России, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное и религиозное согласие.

Соответствующие цели в документах объединения могут не провозглашаться вообще, но именно к этим результатам в конечном счете может привести деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в Конституции критериев, чтобы соответствующее объединение могло быть признано неконституционным.

Из Конституции следует, что неконституционны любые партии, организации, общественные объединения, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя. Следовательно, любые призывы или требования изменения конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией и законами процедурами не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только такие действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный характер и несовместимы с Конституцией.

Нельзя излишне широко толковать и понятие насилия. Как представляется, речь должна идти не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, шествия, демонстрации и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной власти возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различными, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насильственных способов для изменения конституционного строя РФ.

В ч. 5 ст. 13 Конституции говорится, что "запрещается создание и деятельность...", т.е. речь идет не только об организационном (создание), но и о функциональном (деятельность) аспекте общественного объединения. Следовательно, объектом оценки должны быть не только устав и программа (такая оценка осуществляется и на этапе регистрации объединения Минюстом России и его органами), но и деятельность общественного объединения, то, в какой мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в его практической деятельности. При этом достаточно провозглашения в учредительных актах указанных целей, особенно если такое объединение многочисленно, сплоченно и нацелено на антиконституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что соответствующие действия могут быть совершены. Однако в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные положения о революции, сломе или отмирании государства, постановке цели построения коммунизма и пр.

В качестве критерия неконституционности общественного объединения Конституция называет также наличие у соответствующего объединения цели насильственного нарушения целостности РФ. Под целостностью государства следует понимать его территориальную целостность. Таким образом, для признания объединения неконституционным необходимо провозглашение в его учредительных актах цели насильственного отторжения части территории государства либо установление направленности его практической, политической или иной деятельности именно на насильственное отторжение территории государства или инициирование действий по насильственному отторжению государственной территории. Эта деятельность может также выражаться в сепаратистских устремлениях с использованием насилия либо в поощрении или оказании помощи иностранному государству или международной организации в насильственном отторжении части территории России. Так, в 2014 г. Верховный Суд РФ признал экстремистской деятельность организаций "Правый сектор" (неформальное объединение членов ультраправых организаций Украины) и запретил ее деятельность на территории России. В частности, было установлено, что в своих выступлениях лидер организации Д. Ярош публично призывал антироссийские силы к экстремистским действиям и террору на территории России.

Подрыв безопасности государства - один из главных критериев неконституционности любого общественного объединения. Конституция не раскрывает содержание и юридическую природу указанного понятия; это было сделано в Законе РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (документ утратил силу). Безопасность государства - это состояние защищенности его жизненно важных интересов от внутренних и внешних угроз. В свою очередь, под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование государства и возможности его прогрессивного развития. Таким образом, понятие "подрыв безопасности государства" носит обобщающий характер и включает насильственное изменение конституционного строя и территориальной целостности государства. В понятие безопасности государства указанный Закон включал его суверенитет. Общественное объединение, коль скоро оно развивается в конституционном пространстве, не должно ставить под угрозу безопасность государства - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Само существование объединения и его деятельность не должны подрывать состояние защищенности жизненно важных интересов государства, ставить их под угрозу внутри государства или извне.

Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения занимает разжигание социальной, национальной и религиозной розни. В связи с этим следует, прежде всего, предостеречь от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов этой проблемы. Уголовное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за конкретные действия, которые признаются преступными и влекут установленное УК РФ наказание.

Конституционное право рассматривает эту проблему в значительно более широком социальном плане - в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений между различными классами и социальными слоями, нациями и этническими группами, конфессиями и религиозными объединениями. И в этом смысле Конституция закрепляет в качестве основы: социальных отношений - социальную солидарность; межнациональных отношений - национальное равноправие, сотрудничество между нациями и народами, национальный суверенитет; отношения к религии - веротерпимость, отделение церкви от государства (светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении государственной властью управления независимо от своего отношения к религии и церкви <3>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<3> Там же. С. 137.

Термин "разжигание", если исходить из этимологии этого слова, предполагает активную деятельность объединения или его членов, действующих в соответствии с учредительными актами объединения или по его поручению, направленную на достижение соответствующих целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых мероприятий, включая митинги, собрания, демонстрации, шествия, пикетирования и пр. Цель такой деятельности заключается в возбуждении ненависти или нетерпимости (социальной, национальной, религиозной и др.), подрыве доверия и уважения к тому или иному этносу, доказывании превосходства одной нации над другой, воспитании неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни, а также в возбуждении недоверия и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемлении законных интересов и прав определенных конфессий и групп верующих.

Речь при этом идет не об отдельных фактах, сколь бы значимыми они ни были (эти деяния могут повлечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о политике объединения, его деятельности, направленной на достижение противостояния между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, различными конфессиями. Иными словами, в качестве разжигания социальной розни не могут квалифицироваться констатация наличия в обществе классовой борьбы или утверждение о необходимости так называемого классового подхода к оценке и объяснению явлений социальной действительности. Речь идет не об абстрактных принципах социальной и национальной организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей между собой, а о пропаганде насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной, национальной и религиозной розни, на насильственное разрешение существующих социальных, национальных или религиозных противоречий. Эти основания ликвидации политических партий (и иных общественных объединений) конкретизированы в ст. ст. 7, 9, 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (далее - Федеральный закон N 114-ФЗ).

Особо оговаривается недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Запрещается создание таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические и иные цели посредством организаций военизированного характера, причем этот запрет имеет общее значение и распространяется на все общественные объединения.

Из приведенных положений следуют по меньшей мере три основных вывода, имеющих большое значение для правильного понимания прокурорами существа вопроса: во-первых, подлежат объявлению противозаконными и запрещению как организации, ведущие соответствующую пропаганду, так и организации, хотя и не ведущие пропаганду или деятельность, но основанные на идеях или теориях превосходства одной религии, расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения; во-вторых, участие в таких организациях признается преступлением, караемым законом (ст. 282.2 УК); в-третьих, критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, религиозной принадлежности, национальности или этнического происхождения.

Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественные объединения, в том числе не зарегистрированные в органах юстиции, в случае нарушения законодательства РФ несут ответственность в соответствии с указанным и другими законами. В случае нарушения законодательства РФ общественными объединениями, не зарегистрированными в органах юстиции, ответственность за нарушения несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. При совершении общественными объединениями, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ экстремистской или террористической направленности. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали.

В соответствии со ст. 9 "Ответственность общественных и религиозных объединений, иных организаций за осуществление экстремистской деятельности" Федерального закона N 114-ФЗ в РФ запрещаются создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.

Соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация могут быть ликвидированы, а деятельность соответствующего общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда на основании заявления Генерального прокурора РФ или подчиненного ему соответствующего прокурора в двух случаях:

во-первых, в случае осуществления общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда;

во-вторых, в случае, если предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 7 Федерального закона N 114-ФЗ) не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности.

По указанным основаниям общественное или религиозное объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда также на основании заявления федерального органа государственной регистрации или его соответствующего территориального органа.

В случае принятия судом по основаниям, предусмотренным Федеральным законом N 114-ФЗ, решения о ликвидации общественного или религиозного объединения их региональные и другие структурные подразделения также подлежат ликвидации.

Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество общественного или религиозного объединения либо иной организации, ликвидируемых по указанным выше основаниям, подлежит обращению в собственность РФ. Решение об обращении указанного имущества в собственность РФ выносится судом одновременно с решением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации.

Вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности подлежит размещению в сети Интернет на сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в сфере регистрации общественных и религиозных объединений, иных организаций. Соответствующий перечень также подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях, определенных Правительством РФ.

На момент написания статьи в Перечне некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом N 114-ФЗ, значилось 69 организаций.

Только в 2017 г. по заявлениям прокуроров признаны экстремистскими пять организаций, в том числе "Рубеж Севера", "ТОЙС" и объединение "Артподготовка".

Например, совместно с правоохранительными органами проведена работа по пресечению деструктивной деятельности незарегистрированного общественного объединения "ТОЙС" - объединения футбольных болельщиков ФК "Крылья Советов" г. Самары. Участники объединения придерживались праворадикальных националистических взглядов, пропагандировали идеологию фашизма, неоднократно привлекались к административной ответственности по ст. 20.3 КоАП РФ за пропаганду и публичную демонстрацию нацистской символики. Решением суда организация признана экстремистской и запрещена.

Следует отметить, что в последние годы повышается активность организаций неонацистской и националистической направленности. В 2017 г. по постановлениям прокуроров привлечено к административной ответственности за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики по ст. 20.3 КоАП более 500 лиц.

Еще одним угрозообразующим фактором является деятельность различных псевдорелигиозных организаций, исповедующих вероучения деструктивного толка. В 2017 г. продолжалась работа по пресечению деструктивной деятельности религиозной организации "Свидетели Иеговы". Еще в 2016 г. заместитель Генерального прокурора РФ вынес предупреждение о недопустимости экстремистской деятельности в адрес руководителя централизованной религиозной организации "Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России". В связи с продолжением экстремистской деятельности местных организаций в 2017 г. в Минюст России направлено требование о проведении внеплановой проверки Управленческого центра. По итогам проверки Минюстом направлено заявление в суд о ликвидации Управленческого центра. Решением суда деятельность организации признана экстремистской и запрещена. Ликвидированы также все 386 местных религиозных организаций, входящих в структуру Управленческого центра.

В 2018 г. активность органов прокуратуры по защите конституционного строя не снижалась: признаны экстремистскими Общественное объединение футбольных болельщиков "Сектор 16" Бугульминского муниципального района Республики Татарстан (иные наименования: "С-16", "BugulmaUltras" (решение Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 28 мая 2018 г.) и Организация футбольных болельщиков "Фирма" футбольных фанатов "Поколение" (решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 14 июня 2018 г.).

Таким образом, органам прокуратуры при решении вопросов противодействия экстремистской деятельности следует обеспечивать, с одной стороны, охрану публичных интересов (основ конституционного строя, целостности и безопасности РФ), а с другой - защиту гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина: свободы совести и вероисповедания, свободы мысли, слова, массовой информации, права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Пристатейный библиографический список

1. Винокуров В.А. Безопасность государства: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 12.

КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010.

3. Прокуратура в системе обеспечения национальной безопасности (Сухаревские чтения): Сб. материалов III науч.-практ. конф. (г. Москва, 6 октября 2017 г.) / Под общ. ред. О.С. Капинус. М., 2018. 444 с.

4. Экстремизм: стратегия противодействия и прокурорский надзор: Монография / П.В. Агапов, С.В. Борисов, А.С. Васнецова и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. 428 с.