Глава 8. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды

§ 6. Экологический аудит

Одним из специфических методов экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования является экологический аудит. В соответствии со ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» определяется он как независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. Однако данный Закон не содержит иных правовых норм, регулирующих отношения по проведению экологического аудита.

ВКлассификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 51126, экологический аудит рассматривается как сфера самостоятельного нормативного правового регулирования. Однако до настоящего времени не принято специального федерального закона об экологическом аудите.

Создание нормативной правовой базы в области экологического аудита связано с принятием приказов Госкомэкологии России от 30.03.1998

№181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России» и от 16.07.1998 № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации»27. Создание системы аудита недропользования предусматривалось приказом МПР РФ от 02.04.1998 № 9528. Однако этих нормативных правовых актов оказалось недостаточно для организации и проведения экологического аудита, поскольку они не прошли обязательную стадию их государственной регистрации и опубликования.

Внастоящее время отсутствует законодательная основа, необходимая для организации и проведения экологического аудита (как обязательного, так и добровольного).

Между тем внедрение современной системы экологического аудита предусмотрено в числе механизмов решения задач развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды, предусмотренных Основами государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года29, механизмов реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 года).

26СЗ PФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

27СПС «КонсультантПлюс».

28СПС «КонсультантПлюс».

29Документ опубликован не был.

121

Экологическое право

Перспективы экологического аудита в рыночных условиях связаны с проведением аудита системы управления качеством окружающей среды на предприятии (системы экологического менеджмента) для определения соответствия требованиям международных стандартов ISO 9000, 1400030.

Контрольные вопросы

1.Назовите меры экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования.

2.Выделите особенности программно-целевого метода и назовите виды документов стратегического планирования в области охраны окружаю щей среды, обеспечения экологической безопасности и природополь зования.

3.Раскройте формы реализации принципа платности природопользова ния.Перечислитевиды,субъекты,порядокисчисленияивзиманияпла ты за негативное воздействие на окружающую среду.

4.Перечислите способы и виды экономического стимулирования охраны окружающейсредыирациональногоиспользованияприродныхресур сов.

5.Укажите виды экологического страхования и раскройте порядок его осуществления.

6.Раскройте понятие и выделите особенности правового регулирования экологического аудита.

Рекомендуемая литература

1.Андрюшин С. В. Правовые проблемы налогового стимулирования как направления экономического регулирования охраны окружающей сре ды // Экологическое право. — 2021. — № 1. — С. 19–22.

2.Валентик М. С., Юсипова И. В. Актуальные проблемы правового регу лирования экологического аудита // Экологическое право. — 2021. — № 2. — С. 18–21.

3.Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Государственная экологическая по литика и документы стратегического планирования // Экологическое право. — 2016. — № 3. — С. 24–29.

4.ВыпхановаГ.В.,ЖаворонковаН.Г.Теоретико-правовыепроблемыфор мирования и реализации документов экологического стратегирова ния // Экологическое право. — 2020. — № 3. — С. 3–8.

30ГОСТ РИСО 19011-2021. Национальный стандартРФ. Оценка соответствия. Руково дящие указания по проведению аудита систем менеджмента (утв. и введен в дей ствиеприказомРосстандартаот21.04.2021№261 ст).М.:Стандартинформ,2022.

122

Глава 8. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды

5.Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Правовые проблемы стратегирова ния в экологическом праве // Lex russica. — 2020. — № 1. — С. 28–42.

6.Новикова Е. В. Институт экологического страхования как элемент эко логической безопасности // Экологическое право. — 2018. — № 6. — С. 16–22 ; 2019. — № 1. — С. 8–12.

7.Петрова Т. В. Финансирование расходов по ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. — 2020. — № 1. — С. 23–25.

8.ПономаревМ.В.Платазанегативноевоздействиенаокружающуюсре ду как механизм экономического стимулирования природоохранной деятельности // Журнал российского права. — 2018. — № 4. — С. 150– 160.

9.Рыбинская Е. Т. О правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду в системе механизма экономико-администра тивного воздействия на природопользователей // Государственная власть и местное самоуправление. — 2022. — № 3. — С. 31–34.

10.Старова Е. В. Анализ судебных споров касательно отдельных основа нийувеличенияэкологическихплатежей//Вестникарбитражнойпрак тики. — 2022. — № 1. — С. 93–100.

11.Страунинг Ю. А. Экологическое страхование как мера экономико-пра вового характера охраны окружающей среды // Российский следова тель. — 2017. — № 7. — С. 35–37.

123

Глава 9.

НОРМИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ,ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ,ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ И СЕРТИФИКАЦИЯ

§ 1. Понятие нормирования в области охраны окружающей среды (экологическое нормирование). Виды экологических нормативов.

§2. Категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Наилучшие доступные технологии. Комплексное экологическое разрешение.

Декларация о воздействии на окружающую среду.

§3. Техническое регулирование в области охраны окружающей среды, экологическое лицензирование и экологическая сертификация.

§1. Понятие нормирования в области охраны окружающей среды

(экологическое нормирование). Виды экологических нормативов

Нормирование в области охраны окружающей среды (экологическое нормирование) является одним из важнейших правовых механизмов охраны окружающей среды, поскольку оно направлено на установление и поэтапное сокращение количественных показателей основных видов негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и здоровье человека.

Согласно ст. 19 Закона «Об охране окружающей среды» нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения ее негативного воздействия на окружающую среду.

Сущность экологического нормирования состоит в установлении таких количественных показателей выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, образующихся отходов производства и потребления, уровней физического воздействия (уровня шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей, температурных факторов и т.д.), при которых негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека от данных источников загрязнения будет либо полностью отсутствовать, либо сведено к минимуму.

Деятельность любого предприятия в той или иной степени оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Загрязнение может происходить путем поступления в окружающую среду загрязняющих

124

Глава 9. Нормирование в области охраны окружающей среды…

веществ от выбросов, сбросов, от размещения отходов на полигонах, от воздействия различных физических факторов (шума, вибрации и др.), энергии, свойства, местоположение или количество которых может оказать или оказывает на окружающую среду негативное воздействие1. В настоящее время все загрязняющие вещества определены и классифицированы с учетом уровня токсичности, канцерогенных и (или) мутагенных свойств химических и иных веществ, в том числе имеющих тенденцию к накоплению в окружающей среде, а также с учетом их способности к преобразованию в окружающей среде в соединения, обладающие большей токсичностью2.

Виды экологических нормативов, основные требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды, содержание, критерии и порядок их определения установлены главой 5 Закона «Об охране окружающей среды».

Согласно ст. 19 данного Закона нормирование в области охраны окружающей среды (экологическое нормирование) заключается в установлении при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.

Нормативы качества окружающей среды — нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, рационального использования природных ресурсов, сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов на основании результатов лабораторных испытаний, а также для территорий

1Согласно ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» под негативным воздействиемнаокружающуюсредупонимаетсявоздействиехозяйственнойиинойдеятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (т.е. такого состояния окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью, превышение которых может привести к необратимым

изменениям состояния окружающей среды и здоровья человека).

2Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственногорегулированиявобластиохраныокружающейсреды,утв.распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316 р.

125

Экологическое право

и акваторий на основании данных наблюдений за состоянием окружающей среды.

К нормативам качества окружающей среды относятся:

—нормативы, установленные для химических показателей состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций;

—нормативы, установленные для физических показателей состояния окружающей среды, в том числе показателей уровней радиоактивности;

—нормативы для биологических показателей состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других используемых как индикаторы качества окружающей среды организмов;

—иные нормативы качества окружающей среды.

Нормативы качества окружающей среды включают экологические

и гигиенические нормативы качества.

Экологический норматив качества окружающей среды — критерий качества окружающей среды, отражающий предельно допустимое максимальное содержание загрязняющих веществ, при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую среду. Экологические нормативы качества окружающей среды утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ.

Гигиенический норматив качества окружающей среды — критерий качества окружающей среды, отражающий предельно допустимое максимальное содержание загрязняющих веществ, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека. Гигиенические нормативы утверждаются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Нормативы качества разрабатываются и устанавливаются для отдельных компонентов природной среды:

—атмосферного воздуха;

—вод поверхностных водных объектов;

—вод подземных водных объектов — источников питьевого и хозяй- ственно-бытового водоснабжения и подземных водных объектов, пригодность которых для указанных целей определена на основании са- нитарно-эпидемиологических заключений, а также подземных водных объектов, определенных в качестве резервных источников питьевого

ихозяйственно-бытового водоснабжения для обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации;

—почв (земель).

Нормативы качества окружающей среды едины на всей территории РФ и являются основой для разработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Органы исполнительной власти субъектов РФ вправе устанавливать в соответствии с законодательством субъекта РФ нормативы качества в пределах территории субъекта РФ, содержащие

126

Глава 9. Нормирование в области охраны окружающей среды…

соответствующие требования и нормы не ниже норм, установленных на федеральном уровне, с учетом экологической обстановки в регионе.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду — нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

Значение данных нормативов состоит в том, что, в отличие от нормативов качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду устанавливаются индивидуально в отношении каждого источника негативного воздействия и таким образом, чтобы в результате хозяйственной деятельности предприятия не были превышены нормативы качества окружающей среды.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и (или) иной деятельности устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

—нормативы допустимых выбросов;

—нормативы допустимых сбросов;

—нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

—нормативы допустимых физических воздействий (уровни воздействия тепла, шума, вибрации и ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

—нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

—нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую

среду;

—иные нормативы в области охраны окружающей среды.

Нормативы допустимых выбросов — нормативы выбросов загрязня-

ющих веществ в атмосферный воздух, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для выброса в атмосферный воздух стационарными источниками.

Правовое регулирование нормирования допустимых выбросов в атмосферный воздух осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.05.1999 № 96 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», согласно ст. 11 которого в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него.

Нормативы допустимых сбросов — нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определя-

127

Экологическое право

ются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками.

Правовое регулирование нормирования допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты осуществляется в соответствии с Водным кодексом РФ. Данные нормативы устанавливаются с учетом нормативов допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть).

Технологические нормативы и технические нормативы. Технологический норматив — норматив, устанавливаемый для технологических процессов основных производств и оборудования, отнесенных к областям применения наилучших доступных технологий, с применением технологического показателя выброса — показателя концентрации загрязняющего вещества, объема или массы выброса загрязняющего вещества

врасчете на единицу времени или единицу произведенной продукции (товара), характеризующего технологические процессы и оборудование.

Технический норматив — норматив, который определяется как объем или масса химического вещества либо смеси химических веществ в расчете на единицу пробега транспортного средства или единицу произведенной работы двигателя передвижного источника. Технические нормативы устанавливаются техническими регламентами, принимаемыми

всоответствии с законодательством РФ о техническом регулировании

вотношении двигателей передвижных источников загрязнения окружающей среды (см., например, ТР ТС 018/2011. Технический регламент Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»3).

При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов действующим стационарным источником и (или) совокупностью стационарных источников, расположенных на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, устанавливаются временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы.

Установление временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов допускается только при наличии плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности.

Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Нормирование в области обращения с отходами производства и потребле-

3Официальный сайт Комиссии Таможенного союза. URL: http://www.tsouz.ru. 15.12.2011.

128

Глава 9. Нормирование в области охраны окружающей среды…

ния осуществляется в соответствии с Законом «Об отходах производства и потребления».

Норматив образования отходов — установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции; в свою очередь, лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.

Нормативы допустимых физических воздействий (уровни воздействия тепла, шума, вибрации и ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий) — нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды —

нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными Законом «Об охране окружающей среды», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в области охраны окружающей среды.

Например, в Лесном кодексе РФ таким нормативом является расчетная лесосека (допустимый объем изъятия древесины), в Законе «О недрах» — объем добычи полезных ископаемых или подземных вод, установленный в соответствии с проектной документацией на пользование недрами, в Законе «О животном мире» — норматив допустимого изъятия объектов животного мира.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду — нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах

129

Экологическое право

конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий. В настоящее время такие нормативы установлены только в отношении предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Иные нормативы в области охраны окружающей среды. В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды законами и иными нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ могут также устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.

§2. Категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Наилучшие доступные технологии. Комплексное экологическое разрешение. Декларация о воздействии на окружающую среду

Все хозяйствующие субъекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия разделены на четыре категории:

1)объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, — объекты I категории;

2)объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты II категории;

3)объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты III категории;

4)объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты IV категории.

Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий устанавливаются Правительством РФ4.

4Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» // СЗ РФ. 2021. № 2 (ч. II). Ст. 447.

130

Глава 9. Нормирование в области охраны окружающей среды…

Так, к объектам I категории относятся объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, на которых осуществляется хозяйственная и (или) иная деятельность по добыче сырой нефти и (или) природного газа, включая переработку природного газа; по производству нефтепродуктов; по добыче и (или) обогащению железных руд; по производству опасных химических веществ и др.

Кобъектам II категории относятся объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, на которых осуществляется хозяйственная и (или) иная деятельность по обеспечению электрической энергией, газом и паром с использованием специального оборудования; по добыче полезных ископаемых, не отнесенных к объектам I категории

ине относящихся к общераспространенным полезным ископаемым; по металлургическому производству с использованием специального оборудования; по производству бумаги и (или) картона с использованием специального оборудования; по производству отдельных видов пищевых продуктов и др.

Кобъектам III категории относятся объекты, являющиеся объектами размещения отходов производства и потребления после полного выполнения работ по ликвидации и (или) рекультивации, исключающих негативное воздействие на окружающую среду, до снятия с государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, либо объектами обработки отходов производства и потребления IV и V классов опасности. К данной категории относятся также иные объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду.

Кобъектам IV категории относятся объекты, осуществляющие хозяйственную деятельность при наличии одновременно следующих критериев:

1) отсутствие выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух или наличие на объекте стационарных источников загрязнения окружающей среды, масса загрязняющих веществ в выбросах в атмосферный воздух которых не превышает 10 т в год, а также при отсутствии в составе выбросов веществ I и II классов опасности, радиоактивных веществ;

2) отсутствие сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в централизованные системы водоотведения, другие сооружения и системы отведения и очистки сточных вод, за исключением сбросов загрязняющих веществ, образующихся в результате использования вод для бытовых нужд, а также отсутствие сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Кобъектам IV категории относятся и иные объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду.

На основе данной классификации действующим законодательством установлен дифференцированный подход к природопользователям

131

Экологическое право

взависимости от степени их негативного воздействия на окружающую среду.

При осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих минимальное негативное воздействие на окружающую среду (объекты IV категории), разработка проектов нормативов выбросов, сбросов, образования отходов и представление соответствующей отчетности не требуются.

Для организаций с незначительным воздействием (объекты III категории) установлена система декларирования (уведомительный принцип). Организации данной группы освобождены от необходимости получения разрешений на негативные воздействия на окружающую среду, установлена лишь обязанность представления в уполномоченные органы государственной власти специальной отчетности о воздействии на окружающую среду.

Для организаций, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду (объекты II категории), предусмотрена необходимость представления декларации о воздействии на окружающую среду,

вкоторой содержатся данные о видах и объеме загрязнений.

Всвою очередь, для организаций, оказывающих значительное воздействие (I класс опасности), установлена необходимость получения единого (комплексного) экологического разрешения (разрешения на выбросы и сбросы, размещение отходов, выдаются не по каждому отдельному виду негативного воздействия, а по всем видам в совокупности; нормативы утверждаются по технологически обоснованным объемам воздействия на основе наилучших доступных (существующих) технологий).

Наилучшая доступная технология — технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения.

Согласно ст. 28.1 Закона «Об охране окружающей среды», применение наилучших доступных технологий направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду.

К областям применения наилучших доступных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.

Перечень областей применения наилучших доступных технологий утвержден распоряжением Правительства РФ от 24.12.2014 № 2674 р5. К ним относятся:

5 СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. III). Ст. 399.

132

Глава 9. Нормирование в области охраны окружающей среды…

1)виды хозяйственной и (или) иной деятельности, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду (добыча

иобогащение железных руд, производство чугуна, стали и ферросплавов, производство изделий дальнейшего передела черных металлов; добыча и обогащение руд цветных металлов, производство цветных металлов; добыча нефти и природного газа и др.);

2)технологические процессы, оборудование, технические способы

иметоды, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности (сокращение выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ при хранении и складировании товаров (грузов), сокращение выбросов загрязняющих веществ при перевалке угля; очистка сточных вод и выбросов загрязняющих веществ при производстве продукции (товаров), проведении работ и оказании услуг на предприятиях; повышение энергетической эффективности при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности; ликвидация накопленного вреда окружающей среде).

Сочетанием критериев достижения целей охраны окружающей среды для определения наилучшей доступной технологии являются:

— наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами РФ показатели;

— экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;

— применение ресурсо- и энергосберегающих методов;

— период ее внедрения;

— промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям разрабатываются с учетом имеющихся в РФ технологий, оборудования, сырья, других ресурсов, а также с учетом климатических, экономических и социальных особенностей РФ. При их разработке могут использоваться международные информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям.

Пересмотр технологий, определенных в качестве наилучшей доступной технологии, осуществляется не реже чем один раз в 10 лет.

Порядок определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования инфор- мационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям устанавливается Правительством РФ.

Комплексное экологическое разрешение. Получение комплексного экологического разрешения обязательно для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории. Комплексное экологическое

133

Экологическое право

разрешение выдается на отдельный объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, в том числе линейный объект, на основании заявки, подаваемой в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по соответствующему субъекту РФ.

Комплексное экологическое разрешение содержит:

—технологические нормативы;

—нормативы допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах загрязняющих веществ, сбросах загрязняющих веществ;

—нормативы допустимых физических воздействий;

—нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

—требования к обращению с отходами производства и потребления;

—согласованную программу производственного экологического контроля;

—срок действия комплексного экологического разрешения. Комплексное экологическое разрешение, выдаваемое для осущест-

вления хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, где реализуются программы повышения экологической эффективности, дополнительно может содержать временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы.

Программа повышения экологической эффективности является неотъемлемой частью комплексного экологического разрешения.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, при наличии соответствующих отраслевых информацион- но-технических справочников по наилучшим доступным технологиям также вправе получить комплексное экологическое разрешение.

Комплексное экологическое разрешение выдается сроком на семь лет

ипродлевается на тот же срок при совокупности следующих условий:

—соблюдение установленных технологических нормативов, нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления;

—отсутствие задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду;

—своевременное представление отчетности о выполнении программы производственного экологического контроля, уведомлений об авариях, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду;

134

Глава 9. Нормирование в области охраны окружающей среды…

—выполнение программы повышения экологической эффективности в установленные сроки (при ее наличии).

Комплексное экологическое разрешение подлежит пересмотру частично или полностью в случаях изменения технологических процессов основных производств, замены оборудования, сырья, повлекших за собой изменение установленных объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны выполнять условия, предусмотренные комплексным экологическим разрешением, и несут ответственность за их несоблюдение или осуществление деятельности без комплексного экологического разрешения в соответствии с законодательством РФ.

Декларация о воздействии на окружающую среду. Декларацию о воздействии на окружающую среду представляют юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории.

Декларация о воздействии на окружающую среду представляется

вписьменной форме или в форме электронного документа в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, в отношении иных объектов — в орган исполнительной власти субъекта РФ.

Декларация о воздействии на окружающую среду должна содержать следующие сведения:

—наименование, организационно-правовую форму и адрес (место нахождения) юридического лица или фамилию, имя, отчество (при наличии), место жительства индивидуального предпринимателя;

—код объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду;

—вид основной деятельности, виды и объем производимой продукции (товара);

—информацию о реализации природоохранных мероприятий;

—данные об авариях и инцидентах, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду и произошедших за предыдущие семь лет;

—декларируемые объем или массу выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образовываемых и размещаемых отходов;

—информацию о программе производственного экологического контроля.

135

Экологическое право

Одновременно с подачей декларации о воздействии на окружающую среду представляются расчеты нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов.

Декларация о воздействии на окружающую среду представляется один раз в семь лет при условии неизменности технологических процессов основных производств, качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов загрязняющих веществ и стационарных источников.

Для объектов I, III и IV категорий представление декларации о воздействии на окружающую среду не требуется. За непредставление декларации о воздействии на окружающую среду или представление недостоверной информации, содержащейся в этой декларации, юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность, установленную законодательством РФ.

§3. Техническое регулирование в области охраны окружающей среды, экологическое лицензирование и экологическая сертификация

Техническое регулирование в области охраны окружающей среды. Законодательство о техническом регулировании занимает особое место

врегулировании экологических отношений, напрямую не устанавливая эколого-правовых требований, однако определяя механизм применения и исполнения обязательных требований нормативно-технических документов, соблюдение которых обеспечивает охрану окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Поэтому несмотря на то, что, согласно ст. 1 Федерального закона от 27.12.2002 № 184 ФЗ «О техническом регулировании»6, действие данного Закона не распространяется на отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований в области охраны окружающей среды, нормы ряда технических регламентов в той или иной степени затрагивают вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Так, согласно ст. 6 Закона технические регламенты принимаются

втом числе в целях охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, однако эта норма касается только общественных отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

6 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

136

Глава 9. Нормирование в области охраны окружающей среды…

В качестве примеров таких технических регламентов следует привести Федеральный закон от 22.07.2008 № 123 ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»7 (требования обязательны в отношении объектов защиты специального назначения, в том числе атомных станций, производственных объектов, объектов переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объектов уничтожения и хранения химического оружия и средств взрывания, горных выработок, объектов, расположенных в лесах, и др.); Федеральный закон от 30.12.2009 № 384 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»8 (мероприятия по охране окружающей среды, предусмотренные в проектной документации здания или сооружения, должны обеспечивать предотвращение или минимизацию оказания негативного воздействия на окружающую среду; здания и сооружения должны быть спроектированы таким образом, чтобы в процессе их строительства и эксплуатации не возникало угрозы оказания негативного воздействия на окружающую среду).

Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 04.05.2011 № 99 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»9. Согласно ст. 12 Закона лицензированию подлежит деятельность:

—по хранению и уничтожению химического оружия (лицензирование осуществляется Министерством промышленности и торговли РФ);

—эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности (лицензирование эксплуатации объектов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору);

—сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (лицензирование деятельности в области обращения с отходами осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования), а также ряд иных видов деятельности.

Экологическая сертификация хозяйственной и иной деятельности.

Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ и осуществляется в соответствии с положениями ст. 21 Закона «О техническом регулировании» о добровольном подтверждении соответствия по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение

137

Экологическое право

соответствия может осуществляться для установления соответствия документам по стандартизации, системам добровольной сертификации, условиям договоров.

Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых документами по стандартизации, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.

Например, в сфере строительства действует система добровольной экологической сертификации Green zoom — система сертификации объектов недвижимости по зеленым стандартам (стандартам повышения энергоэффективности, водоэффективности и экологичности объектов).

Контрольные вопросы

1.Дайте понятие и выделите особенности нормирования в области охраны окружающей среды (экологического нормирования).

2.Перечислите виды экологических нормативов, основные требования кразработкенормативоввобластиохраныокружающейсреды,содержание, критерии и порядок их определения.

3.Выделите критерии категорирования объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

4.Раскройте правовые требования в области использования наилучших доступных технологий, получения комплексного экологического разрешения, подачи декларации о воздействии на окружающую среду.

5.Выделите особенности технического регулирования в области охраны окружающей среды, экологического лицензирования и экологической сертификации.

Рекомендуемая литература

1.Абанина Е. Н., Сухова Е. А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития : монография. — М. : Юстицинформ, 2022. — 222 с.

2.Петрова Т. В. Правовое регулирование нормирования воздействия на окружающую среду: новые подходы и старые проблемы // Экологическое право. — 2018. — № 5. — С. 24–29.

3.Петрова Т. В. Проблемы нормирования воздействия на окружающую среду в российском законодательстве // Правоведение. — 2018. — Т. 62. — № 4. — С. 640–650.

4.Хаустов А. П., Редина М. М. Нормирование и снижение загрязнения окружающей среды : учебник и практикум для вузов. — 3 е изд., перераб. и доп. — М. : Юрайт, 2023. — 454 с.

138

Глава 10

ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

§1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду.

§2. Основные требования и состав материалов оценки воздействия на окружающую среду.

§3. Этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду.

§4. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду.

§5. Понятие, значение и правовые основы экологической экспертизы.

§6. Принципы и виды экологической экспертизы.

§7. Объекты государственной экологической экспертизы.

§8. Порядок проведения государственной экологической экспертизы.

§9. Общественная экологическая экспертиза.

§10. Юридическая ответственность за нарушение законодательства

об экологической экспертизе.

§ 1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду

Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности входят в число основных принципов охраны окружающей среды, установленных статьей 3 Закона «Об охране окружающей среды».

Требование о проведении ОВОС впервые на законодательном уровне предусмотрено в гл. VI этого Закона, которая содержит базовые нормы, регулирующие ОВОС и экологическую экспертизу, образующие один из основных институтов экологического права. Тем самым ОВОС наряду с экологической экспертизой получила законодательное закрепление в качестве самостоятельного элемента правового механизма охраны окружающей среды.

В соответствии с п. 1 ст. 32 Закона «Об охране окружающей среды» ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Данное требование обусловлено потенциальной опасностью деятельности, которая в той или иной степени оказывает негативное воздействие на окружающую среду. ОВОС является средством предупреждения загрязнения окружающей среды, осуществляемого на ранних стадиях планирования хозяйственной и иной деятельности. Целью проведения

139

Экологическое право

ОВОС является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. При этом должно быть обеспечено соблюдение предусмотренных законодательством требований и выполнение определенной процедуры.

Требования к материалам ОВОС устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Такие требования утверждены приказом Минприроды России от 01.12.2020 № 9991, с принятием которого не подлежит применению Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 3722.

ОВОС тесным образом связана с экологической экспертизой. Они в совокупности образуют национальную процедуру оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Данный вывод следует из ст. 14 Федерального закона от 23.11.1995 № 174 ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которой документация, подлежащая государственной экологической экспертизе, за исключением установленных случаев, должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности.

Несоблюдение этого предписания является безусловным основанием для отмены заключения государственной экологической экспертизы.

Результаты ОВОС в составе раздела «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» включаются в проектную документацию объектов капитального строительства в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (утверждено постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 873), которым не предусматривается применение данного требования исключительно в отношении объектов государственной экологической экспертизы.

ОВОС может иметь и самостоятельное значение. Результаты ОВОС могут использоваться в процессе принятия управленческих решений,

1См.: приказ Минприроды России от 01.12.2020 № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду» (начало действия документа 1 сентября 2021 г., срок действия документа ограничен 1 сентя- бря2027г.)//Официальныйинтернет-порталправовойинформации.URL:http://

140

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

относящихся к деятельности, представляемой на экологическую экспертизу. Кроме того, результаты ОВОС служат основой для осуществления других видов деятельности: проведения мониторинга послепроектного анализа и экологического контроля за реализацией намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Возможно использование результатов проведения ОВОС в экологическом страховании.

§2. Основные требования и состав материалов оценки воздействия на окружающую среду

Одним из основных является вопрос об объектах оценки. Согласно требованиям к материалам ОВОС, они являются основанием для разработки обосновывающей документации по планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе по объектам государственной экологической экспертизы в соответствии со ст. 11, 12 Закона «Об экологической экспертизе».

Материалы ОВОС включают в себя комплект документации, подготовленной при проведении оценки воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности. Материалы ОВОС разрабатываются в целях обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, предотвращения и (или) уменьшения воздействия планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий, а также выбора оптимального варианта реализации такой деятельности с учетом экологических, технологических и социальных аспектов или отказа от деятельности. В материалах ОВОС обеспечивается выявление характера, интенсивности и степени возможного воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, анализ и учет такого воздействия, оценка экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий реализации такой деятельности и разработка мер по предотвращению и (или) уменьшению таких воздействий с учетом общественного мнения.

Обязанность проведения ОВОС лежит на заказчике. Им может быть любое юридическое или физическое лицо, отвечающее за подготовку документации по планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию на экологическую экспертизу. Заказчик может выполнить работы по ОВОС самостоятельно. Но, как правило, проведение этих работ заказчик поручает исполнителю — физическому или юридическому лицу, поскольку для этого нужно иметь определенные познания. Проведением работ по

141

Экологическое право

ОВОС занимаются многочисленные научно-исследовательские и другие институты, имеющие штат специалистов, ученые.

Материалы ОВОС должны обеспечить учет потенциальной экологической опасности планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, включая возможное трансграничное воздействие.

Материалы ОВОС должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты комплексных исследований прогнозируемых воздействий на окружающую среду и их последствий, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, социальных и экономических факторов.

При подготовке материалов ОВОС заказчик (исполнитель) обязан использовать полную, достоверную и актуальную исходную информацию, средства и методы измерений, расчетов, оценок. Это требование одинаково важно как для обеспечения интересов заказчика, так и для предотвращения загрязнения окружающей среды. Недостаточность

инедостоверность информации может повлечь за собой для заказчика невозможность реализации проекта.

Полученная информация напрямую влияет на содержательную сторону ОВОС. Степень же детализации и полноты проведения ОВОС может быть разной. Она зависит от масштаба, вида и особенностей намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также особенностей региона ее реализации. Однако степень полноты (детальности) должна быть достаточной для определения и оценки возможных экологических и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации этой деятельности. Аналогичные требования предъявляются и к материалам по ОВОС. Состав таких материалов также зависит от вида намечаемой деятельности и от требований, предъявляемых к документации, обосновывающей такую деятельность.

При подготовке материалов ОВОС должны быть соблюдены и другие важные требования: обязательное рассмотрение альтернативных вариантов реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе вариант отказа от деятельности, а также участие общественности при организации и проведении оценки воздействия на окружающую среду.

Состав материалов ОВОС. Материалы ОВОС планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности (далее — планируемой деятельности) должны содержать:

—общие сведения о планируемой деятельности (заказчик; наименование такой деятельности и планируемое место ее реализации, а в отношении деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, также указываются наименование и характеристика обосновывающей документации (проектная или иная документация); цель

инеобходимость реализации планируемой деятельности, ее описание,

142

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

включая альтернативные варианты достижения ее цели; техническое задание);

—описание возможных видов воздействия на окружающую среду планируемой деятельности по альтернативным вариантам;

—описание окружающей среды, которая может быть затронута планируемой деятельностью в результате ее реализации (по альтернативным вариантам) (физико-географические, природно-климати- ческие и другие условия, характеристика растительного и животного мира, качество окружающей среды, в том числе атмосферного воздуха, водных объектов, почв), включая социально-экономическую ситуацию района реализации планируемой деятельности;

—оценку воздействия на окружающую среду (атмосферный воздух, поверхностные водные объекты, геологическую среду и подземные воды, почвы, растительный и животный мир, воздействие отходов производства и потребления на состояние окружающей среды, оценка физических факторов воздействия, описание возможных аварийных ситуаций

иоценка воздействия на окружающую среду при аварийных ситуациях) планируемой деятельности по рассмотренным альтернативным вариантам ее реализации, в том числе оценку достоверности прогнозируемых последствий;

—меры по предотвращению и (или) уменьшению возможного негативного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в том числе по охране атмосферного воздуха, водных объектов, по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земель и почвенного покрова; по обращению с отходами производства и потребления; по охране недр; по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания, включая объекты растительного и животного мира, занесенные в Красную книгу РФ

икрасные книги субъектов РФ; по минимизации возникновения возможных аварийных ситуаций и последствий их воздействия на окружающую среду;

—предложения по мероприятиям производственного экологического контроля и мониторинга окружающей среды;

—выявленные при проведении ОВОС неопределенности в определении воздействий планируемой деятельности на окружающую среду, подготовка (при необходимости) предложений по проведению исследований последствий ее реализации, эффективности выбранных мер по предотвращению и (или) уменьшению воздействия, а также для проверки сделанных прогнозов (послепроектный анализ);

—обоснование выбора варианта реализации планируемой деятельности исходя из рассмотренных альтернатив, а также результатов проведенных исследований;

143

Экологическое право

—сведения о проведении общественных обсуждений, направленных на информирование граждан и юридических лиц о планируемой деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью обеспечения участия всех заинтересованных лиц (в том числе граждан, общественных организаций (объединений), представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления), выявления общественных предпочтений и их учета в процессе проведения оценки воздействия на окружающую среду;

—результаты оценки воздействия на окружающую среду, содержа-

щие:

а) информацию о характере и масштабах воздействия на окружающую среду планируемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических

ииных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;

б) сведения о выявлении и учете (с обоснованиями учета или причин отклонения) общественных предпочтений при принятии заказчиком (исполнителем) решений, касающихся планируемой деятельности;

в) обоснование и решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации планируемой деятельности (в том числе по выбору технологий и (или) месту размещения объекта и (или) иные) или отказа от ее реализации согласно проведенной оценке воздействия на окружающую среду.

Кроме того, материалы ОВОС включают резюме нетехнического характера (краткое изложение материалов ОВОС, содержащее результаты

ивыводы ОВОС), а также приложения (графические и текстовые), в том числе документы о полученных предварительных технических условиях, проведенных согласованиях и графические, картографические (топографические) материалы, схемы, чертежи (при необходимости демонстрационные материалы).

Материалы ОВОС в отношении отдельных видов хозяйственной

ииной деятельности, обосновывающая документация которых является объектом экологической экспертизы в соответствии с Законом «Об экологической экспертизе», подготавливаются с учетом особенностей, установленных в отношении:

—осуществления пастбищной аквакультуры на рыбоводном участке, расположенном во внутренних морских водах и в территориальном море РФ; материалов общего допустимого улова в районе добычи (вылова) водных биологических ресурсов и др.;

—проектов технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду (агрохимикаты, пестициды, иные вещества);

144

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

—проектов технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду;

—материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

—проектной документации, а также проектов рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства

ипотребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления, и ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;

—планирования и осуществления мероприятий по предупреждению

иликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде;

—технических проектов и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, в отношении месторождений углеводородного сырья;

—обосновывающей документации иных объектов, предусмотренных Законом «Об экологической экспертизе».

§ 3. Этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду

Процедура проведения ОВОС включает в себя несколько этапов. Первый этап представляет собой уведомление, предварительную

оценку и составление технического задания на проведение ОВОС.

На этом этапе заказчик совершает ряд действий: подготавливает и представляет в органы власти обосновывающую документацию, содержащую описание намечаемой деятельности, цели ее реализации, возможные альтернативы, описание условий ее реализации, другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами; информирует общественность; проводит предварительную оценку по основным положениям и документирует ее результаты; проводит предварительные консультации с целью определения участников процесса ОВОС, в том числе заинтересованной общественности.

В ходе предварительной оценки для формирования материалов ОВОС заказчиком (исполнителем) собирается и документируется информация:

а) о планируемой деятельности, включая цель и условия ее реализации, возможные альтернативы, сроки осуществления и предполагаемые требования к месту размещения, затрагиваемые муниципальные образования, возможность трансграничного воздействия, соответствие документам территориального и стратегического планирования;

145

Экологическое право

б) состоянии окружающей среды, которая может подвергнуться воздействию;

в) возможных воздействиях на окружающую среду, включая потребности в земельных и иных ресурсах, отходы, нагрузки на транспортную

ииные инфраструктуры, выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, и мерах по предотвращению и (или) уменьшению этих воздействий.

Вслучае принятия заказчиком решения о подготовке технического задания на проведение ОВОС:

—составляется проект технического задания, содержащий следующие сведения: наименование планируемой деятельности, сроки проведения ОВОС, основные методы ее проведения, в том числе план проведения общественных обсуждений, основные источники данных для проведения ОВОС и предполагаемый состав ее материалов;

—подготавливается и представляется в органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления уведомление о проведении общественных обсуждений проекта технического задания, в котором указывается информация о заказчике, планируемой деятельности, цель

ипредварительное место ее реализации, планируемые сроки проведения ОВОС, место и сроки доступности объекта общественного обсуждения, предполагаемая форма и срок его проведения, контактные данные, иная информация по желанию заказчика (исполнителя).

Проводятся общественные обсуждения проекта технического задания, анализ и учет замечаний, предложений и информации, поступивших от общественности, и утверждение технического задания (в случае принятия заказчиком решения о его подготовке).

Второй этап заключается в проведении исследований по ОВОС и подготовке предварительного варианта материалов по ОВОС.

Проведение исследования по ОВОС включает в себя:

а) определение характеристик планируемой деятельности и возможных альтернатив, в том числе отказа от деятельности;

б) анализ состояния территории, на которую может оказать влияние планируемая деятельность (в том числе состояние окружающей среды, имеющаяся антропогенная нагрузка и ее характер, наличие особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, центральной экологической зоны Байкальской природной территории, прибрежных защитных полос, водоохранных зон водных объектов или их частей; водно-болотных угодий международного значения, зон с особыми условиями использования территорий, иных территорий (акваторий) или зон с ограниченным режимом природопользования и иной хозяйственной деятельности, устанавливаемых в соответствии с законодательством РФ в целях охраны окружающей среды);

146

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

в) описание альтернативных вариантов реализации планируемой деятельности, включая планируемые варианты размещения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

г) выявление возможных воздействий планируемой деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив;

д) оценку воздействий на окружающую среду планируемой деятельности (степень, характер, масштаб, зона распространения воздействий, а также прогнозирование изменений состояния окружающей среды при реализации планируемой деятельности, экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий);

е) определение мероприятий, предотвращающих и (или) уменьшающих негативные воздействия на окружающую среду, оценку их эффективности и возможности реализации;

ж) оценку значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий;

з) сравнение по ожидаемым экологическим и связанным с ними со- циально-экономическим последствиям рассматриваемых альтернатив, а также варианта отказа от деятельности и обоснование варианта, предлагаемого для реализации;

и) разработку предложений по мероприятиям программы производственного экологического контроля и мониторинга окружающей среды с учетом этапов подготовки и реализации планируемой деятельности;

к) разработку по решению заказчика рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации планируемой деятельности.

По результатам исследований по ОВОС, проведенных с учетом альтернатив реализации, целей деятельности, способов их достижения, а также в соответствии с техническим заданием (в случае его подготовки), формируются предварительные материалы ОВОС.

На этом этапе заказчик также предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по ОВОС и представить свои замечания. Подготавливается и направляется в органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления уведомление о проведении общественных обсуждений предварительных материалов ОВОС или объекта экологической экспертизы, включая предварительные материалы ОВОС (далее — объект общественных обсуждений). Проводятся общественные обсуждения по объекту общественных обсуждений. Анализируются и учитываются замечания, предложения и информация, поступившие от общественности в ходе проведения общественных обсуждений.

На третьем этапе происходит подготовка окончательного варианта материалов по ОВОС. Они формируются на основании предварительных материалов ОВОС с учетом результатов анализа и замечаний, предложений, информации, поступивших от участников процесса ОВОС на стадии обсуждения.

147

Экологическое право

Окончательные материалы ОВОС содержат информацию: об организации и проведении общественных обсуждений, в том числе об информировании общественности, представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, о форме и сроках проведения общественных обсуждений, учете поступивших замечаний и предложений и (или) их мотивированном отклонении, а также о документах, оформляемых в ходе и по результатам проведения общественных обсуждений, включая уведомления, журналы учета замечаний и предложений, протоколы общественных слушаний, опросов (в случае их проведения).

Окончательные материалы ОВОС утверждаются заказчиком, используются при подготовке обосновывающей документации по планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе представляются в соответствии с Законом «Об экологической экспертизе» на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (в случае ее проведения).

§4. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду

Участие общественности в ОВОС является важным элементом реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», развивая конституционные нормы, предусматривает право граждан на защиту окружающей среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, которое реализуется, в частности, в процессе проведения ОВОС. Участие общественности в ОВОС имеет

идругую сторону. Оно позволяет преодолеть субъективный подход заказчика при подготовке обосновывающих материалов и способствует повышению качества проекта.

Участие общественности в ОВОС включает в себя информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения ОВОС, в том числе к обсуждению общественностью объекта экспертизы, включая материалы по ОВОС.

Участие общественности в подготовке и обсуждении материалов ОВОС является неотъемлемой частью процесса проведения ОВОС и имеет свои особенности на каждом этапе. Оно обеспечивается заказчиком

иорганизуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика в соответствии с российским законодательством.

Состав сведений о проведении общественных обсуждений определен требованиями к материалам ОВОС и включает в себя сведения:

148

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

—об органах государственной власти и (или) органах местного самоуправления, ответственных за информирование общественности, организацию и проведение общественных обсуждений;

—об уведомлении о проведении общественных обсуждений проекта технического задания (в случае принятия заказчиком решения о подготовке проекта технического задания) и (или) уведомлении о проведении общественных обсуждений предварительных материалов ОВОС (или объекта экологической экспертизы, включая предварительные материалы ОВОС) и его размещении не позднее чем за три календарных дня до начала планируемого общественного обсуждения, исчисляемого с даты обеспечения доступности объекта общественных обсуждений для ознакомления общественности;

—о дополнительном информировании общественности (в случае его осуществления) путем распространения информации, указанной в уведомлении, по радио, на телевидении, в периодической печати, на информационных стендах органов местного самоуправления, через информа- ционно-коммуникационную сеть Интернет, а также иными способами, обеспечивающими распространение информации;

—о форме проведения общественных обсуждений, определенной органами местного самоуправления или органами государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Пе- тербурга и Севастополя по согласованию с заказчиком (исполнителем): простое информирование; опрос (в форме опросных листов и оформлением протокола опроса); общественные слушания (с оформлением регистрационных листов и протокола общественных слушаний); иная форма общественных обсуждений (конференция, круглый стол, анкетирование, консультации с общественностью, а также совмещение указанных форм);

—о длительности проведения общественных обсуждений с даты обеспечения доступа общественности к объекту общественных обсуждений (размещения объекта общественных обсуждений), по адресу(ам), указанному(ым) в уведомлении;

—о сборе, анализе и учете замечаний, предложений и информации, поступивших от общественности.

В журнале(ах) учета замечаний и предложений общественности органом(ами) местного самоуправления совместно с заказчиком (исполнителем) фиксируются (начиная со дня размещения указанных материалов для общественности и в течение 10 календарных дней после окончания срока общественных обсуждений) все полученные замечания, предложения и комментарии общественности, в том числе в местах размещения объекта общественного обсуждения согласно уведомлению.

Информацию об организации и проведении общественных обсуждений содержат окончательные материалы ОВОС. Необходимость обеспе-

149

Экологическое право

чения учета общественного мнения на каждом этапе ОВОС имеет важное значение, поскольку влияет на законность экспертного заключения.

§ 5. Понятие, значение и правовые основы экологической экспертизы

В соответствии со ст. 1 Закона «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Согласно ст. 33 Закона «Об охране окружающей среды» экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов

и(или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную

ииную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Являясь самостоятельной функцией государственного управления

в области охраны окружающей среды и природопользования, экологическая экспертиза направлена на принятие экологически обоснованных управленческих решений в отношении объектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, способных оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды.

Экологическая экспертиза, так же как и ОВОС, носит превентивный характер. Она рассматривается в качестве формы предупредительного экологического контроля, инструмента поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, средства обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источника разнообразной экологически значимой информации, средства доказывания при разрешении споров.

Экологическая экспертиза и ОВОС, являясь взаимосвязанными элементами единого правового института, имеют общие черты, обе они рассматриваются в качестве механизмов государственного экологического контроля над хозяйственной деятельностью, составных частей единого механизма вынесения экологически значимых государственных решений.

Однако между ОВОС и экологической экспертизой имеются и различия. ОВОС проводится самим заказчиком на стадии разработки обосновывающей документации. Экологическая экспертиза проводится специальными экспертными комиссиями, образованными государственными органами в области экологической экспертизы, в отношении уже закон-

150

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

ченной документации, содержащей результаты ОВОС. Если ОВОС является основой подготовки экологически значимых хозяйственных и иных решений, то экологическая экспертиза создает правовые предпосылки для их принятия.

Впервые общие требования, касающиеся проведения экологической экспертизы, были предусмотрены еще в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.). Более детально процесс ее организации и проведения получил законодательное закрепление в Законе «Об экологической экспертизе». В развитие этого Закона были приняты подзаконные нормативные правовые акты. В их числе Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 6981 (документ утратил силу с 1 января 2021 г.). Требование о проведении экологической экспертизы получило преемственное закрепление в ст. 33 Закона «Об охране окружающей среды». Согласно данной статье порядок ее проведения устанавливается Законом «Об экологической экспертизе».

С 1 января 2007 г. законодательство об экологической экспертизе включает в себя наряду с законодательством РФ также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ2.

§ 6. Принципы и виды экологической экспертизы

Экологическая экспертиза основывается на принципах, которые должны соблюдаться в процессе ее проведения. Закон «Об охране окружающей среды» в числе основных принципов охраны окружающей среды называет принципы, относящиеся к экологической экспертизе. Это презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также обязательность проведения в соответствии с законодательством РФ проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регла-

1 СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648.

2См.: Федеральный закон от 31.12.2005 № 199 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

Аналогичная норма была предусмотрена в Законе «Об экологической экспертизе» и действовала с 1995 г. до 22 августа 2004 г. За этот период законы об экологической экспертизе приняли многие субъекты РФ, например Республика Башкортостан (1997 г.), Республика Калмыкия (1996 г.), Калининградская область (1996 г.), Кировская область (1997 г.), Томская область (1997 г.).

151

Экологическое право

ментов в области охраны окружающей среды. В Законе предусмотрен также принцип обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Более подробно принципы экологической экспертизы закреплены

вЗаконе «Об экологической экспертизе». В их числе:

—принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий, базирующийся на существовании объективной взаимосвязи всех компонентов окружающей среды, требующей учета в процессе реализации планируемой деятельности;

—принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы, который реализуется путем оценки возможных аварийных ситуаций, разработки на основе действующего законодательства мероприятий по их предупреждению, а также условий эксплуатации намечаемого объекта, которые в максимальной степени исключали бы вероятность возникновения аварий и катастроф, влекущих за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, а также окружающей среде;

—принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, влияющий на объективность и законность экспертного заключения и принимаемого на его основе управленческого решения. Реализация данного принципа лежит в первую очередь на заказчике, который обязан представить на экологическую экспертизу материалы всей необходимой обосновывающей документации, полностью соответствующей предъявляемым требованиям. В целях установления достоверности и полноты информации, содержащейся

впредставленной документации, орган, проводящий государственную экологическую экспертизу, вправе запрашивать у заказчика дополнительную информацию;

—принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы, также влияющий на объективность и законность подготовленного заключения. Он обеспечивается процедурой проведения государственной экологической экспертизы. Эксперт осуществляет свою работу

всоответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, заданием, выданным руководителем экспертной комиссии или экспертной группы, может выразить особое мнение при несогласии со сводным заключением экспертной комиссии. Оказание какого-либо влияния или давления на эксперта запрещается под угрозой привлечения таких лиц к юридической ответственности;

—принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. Экспертное заключение должно

152

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

быть научно обоснованным, т.е. основываться и соответствовать современному уровню научных знаний в соответствующей области. Выполнение этого требования во многом зависит от уровня квалификации

ипрофессионализма эксперта. Объективность предполагает отражение в экспертном заключении мнения о реально существующей ситуации (характере намечаемой деятельности и ее соответствии требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, достаточности природоохранных мер

ит.д.), лишенного субъективного, предвзятого представления. Законность требует полного соответствия экспертного заключения законодательству об экологической экспертизе и учета экологических требований, предъявляемых к хозяйственной и иной деятельности;

—принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения является проявлением демократизации экологических общественных отношений и средством реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, которое обеспечивается возможностью получать достоверную информацию о состоянии окружающей среды, принимать участие в принятии хозяйственных и иных решений, способных оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан. При проведении экологической экспертизы эти права граждан реализуются в процессе проведения общественной и государственной экологической экспертизы;

—принцип ответственности участников экологической экспертизы

изаинтересованности лиц в организации, проведении, качестве экологической экспертизы является гарантом учета интересов заказчика и общественных интересов при соблюдении требований законодательства в процессе проведения экологической экспертизы и составлении экспертного заключения.

Несоблюдение указанных принципов влечет за собой неправомерность проведения государственной экологической экспертизы и влияет на экспертное заключение.

В Российской Федерации осуществляются два вида экологической экспертизы: государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ.

На федеральном уровне организует и проводит государственную экологическую экспертизу Росприроднадзор3.

3ПоложениеоФедеральнойслужбепонадзорувсфереприродопользования,утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400.

153

Экологическое право

Наряду с государственной экологической экспертизой ГрК РФ предусматривает проведение экспертизы (государственной и негосударственной) проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий4, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий (ст. 49). Согласно п. 6 ст. 49 ГрК РФ не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением указанных видов экспертиз, а также государственной экологической экспертизы проектной документации, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V класса опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.

§ 7. Объекты государственной экологической экспертизы

Законом «Об экологической экспертизе» предусмотрены объекты государственной экологической экспертизы двух видов: объекты федерального и регионального уровня, экологическая экспертиза которых проводится соответственно федеральными органами исполнительной власти (Росприроднадзором) и органами государственной власти субъектов РФ. К таким объектам относятся: проекты нормативно-технических и инструк- тивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ или субъектов РФ; проекты федеральных целевых программ или целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

Основной перечень состоит из объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, он также включает в себя:

—проекты соглашений о разделе продукции;

—материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружаю-

4ПостановлениеПравительстваРФот05.03.2007№145«Опорядкеорганизациии проведениягосударственнойэкспертизыпроектнойдокументацииирезультатов инженерных изысканий» // СЗ РФ. 2007. № 11. Ст. 1336 ; постановление Правительства РФ от 31.03.2012 № 272 «Об утверждении Положения об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» // СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1960.

154

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

щую среду, в соответствии с законодательством РФ в области использования атомной энергии;

—проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, новые вещества, которые могут поступать в окружающую среду, пестициды и агрохимикаты;

—материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

—объекты государственной экологической экспертизы, указанные

вФедеральном законе от 30.11.1995 № 187 ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17.12.1998 № 191 ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»5, Федеральном законе от 31.07.1998 № 155 ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»6;

—проектная документация:

—объектов капитального строительства, используемых для утилизации твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), объектов капитального строительства, относящихся к объектам обезвреживания и (или) объектам размещения отходов, а также проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для этих целей;

—искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности РФ;

—автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов в установленных случаях;

—объектов капитального строительства, планируемых к строительству, реконструкции в Арктической зоне РФ, за исключением установленных случаев;

—ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;

—иных объектов, указанных в ст. 11 Закона.

Объекты федерального и регионального уровня, ранее получившие положительное экспертное заключение, также относятся к объектам государственной экологической экспертизы в случае:

155

Экологическое право

—доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

—реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы (за исключением установленных случаев), и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

—истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

—внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

§8. Порядок проведения государственной экологической экспертизы

Порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется Законом «Об экологической экспертизе» и состоит из следующих стадий:

1. Представление материалов на экспертизу по перечню и в соответствии с требованиями, установленными для разработки соответствующих видов документации. Представляемые на экспертизу материалы должны соответствовать установленным требованиям как по форме, так

ипо содержанию и включать в себя:

—документацию, подлежащую государственной экологической экспертизе, по объектам федерального и регионального уровня в объеме, определенном в установленном законом порядке, содержащую материалы ОВОС;

—положительные заключения и (или) документы согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством РФ порядке;

—заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключения общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

—материалы обсуждений объекта экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления;

—иные материалы и документацию, предусмотренные статьей 14 Закона.

2. Регистрация материалов в уполномоченном государственном органе и проверка полноты и достаточности представленных материалов его экспертным подразделением. При этом государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты

156

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме. Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через 15 дней (в установленных случаях не позднее трех дней) после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать двух месяцев и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика, если иное не предусмотрено федеральным законом.

3.Формирование экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. В состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними и в случаях, определенных нормативными правовыми актами уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов РФ. Уполномоченный государственный орган или органы государственной власти субъектов РФ осуществляют назначение руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, формирование экспертной комиссии при участии ее руководителя и утверждение ее персонального состава.

Экспертом государственной экологической экспертизы может быть специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный в установленном порядке к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии. В целях обеспечения независимости эксперта к нему предъявляются следующие требования. Экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанными заказчиком или разработчиком, или представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком в договорных отношениях.

На этом этапе определяются сроки проведения государственной экологической экспертизы, которые устанавливаются в зависимости от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей

еевоздействия на окружающую природную среду. Продолжительность проведения экспертизы не должна превышать двух месяцев.

4.Проведение экспертной комиссией государственной экологической экспертизы. Работу экспертной комиссии организуют руководитель

157

Экологическое право

и ответственный секретарь, которые обеспечивают качественное проведение государственной экологической экспертизы и подготовку сводного заключения экспертной комиссии.

В процессе работы экспертной комиссии проводится организационное заседание, на котором определяются основные направления работы экспертов и экспертных групп, выдаются задания экспертам, утверждается календарный план работы; подготавливаются индивидуальные и групповые экспертные заключения, на основании которых составляется проект сводного заключения. Заседания экспертной комиссии оформляются протоколами, подписываемыми руководителем и ответственным секретарем.

Основная роль в работе экспертных комиссий отводится экспертам, которые участвуют в проведении государственной экологической экспертизы в соответствии с выданным заданием. В случае необходимости создаются экспертные группы.

При проведении государственной экологической экспертизы эксперт имеет право: заявлять о необходимости представления заказчиком дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объекта экспертизы, а также формулировать особое мнение по объекту экспертизы, которое прилагается к заключению государственной экологической экспертизы.

Эксперт государственной экологической экспертизы обязан:

—осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам РФ и субъектов РФ в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и представлять заключения по таким материалам;

—соблюдать требования законодательства об экологической экспертизе, а также установленный порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;

—обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экспертизы;

—участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

—обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией, является документом, содержащим обоснованные выводы о соответствии документов

158

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

и(или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренным квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии и соответствующим заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

Кзаключению экспертной комиссии прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, подписывается ее руководителем, ответственным секретарем

ивсеми ее членами и не может быть изменено без их согласия. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, приобретает

статус заключения государственной экологической экспертизы со дня его утверждения уполномоченным государственным органом или органами государственной власти субъектов РФ, после чего государственная экспертиза считается завершенной. Утверждение заключения экспертной комиссии является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям законодательства РФ.

Заключение государственной экологической экспертизы по указанным в ст. 11 и 12 Закона объектам, за исключением проектов нормативных правовых актов РФ, может быть положительным или отрицательным.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного уполномоченным государственным органом или органами государственной власти субъектов РФ, проводящими конкретную государственную экологическую экспертизу.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении. Отрицательное заключение государственной экологической экспертизы влечет за собой запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным органам федерального органа исполнительной вла-

159

Экологическое право

сти, осуществляющего федеральный государственный экологический надзор (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, — кредитным организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

§ 9. Общественная экологическая экспертиза

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы,

икоторые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую

и(или) иную охраняемую законом тайну.

Общественная экологическая экспертиза проводится до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней, а также может проводиться независимо от нее.

Для проведения общественной экологической экспертизы установлено обязательное условие: государственная регистрация заявлений общественных организаций (объединений) о ее проведении. Если поданы заявления двумя и более общественными организациями (объединениями), допускается создание единой экспертной комиссии.

Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Основанием для отказа в проведении общественной экологической экспертизы являются случаи, когда такая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы либо проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную,

160

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

коммерческую и иную охраняемую законом тайну; общественная организация (объединение) не зарегистрировала в установленном порядке на день обращения за государственной регистрацией заявления о проведении общественной экологической экспертизы; устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует предъявляемым требованиям; не выполнены требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в установленный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право: получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в таком же объеме, который требуется для проведения государственной экологической экспертизы; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключения общественной экологической экспертизы.

Для проведения общественной экологической экспертизы привлекаются эксперты, на которых распространяются ограничения и основные обязанности экспертов государственной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется уполномоченному государственному органу или органу государственной власти субъекта РФ, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта РФ.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспер-

161

Экологическое право

тизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, другим заинтересованным лицам.

Результаты проведения общественной экологической экспертизы имеют значение не только при проведении государственной экологической экспертизы, но и при осуществлении общественного экологического контроля.

§10. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе

Такая ответственность установлена Законом «Об экологической экспертизе». В статье 30 предусмотрены конкретные виды правонарушений в области экологической экспертизы, разделенные на группы в зависимости от субъектов, совершивших правонарушения, которыми являются: заказчик, руководители специального уполномоченного органа в области экологической экспертизы, руководители экспертных комиссий, эксперты, должностные лица государственных органов исполнительной власти, надзора и контроля, органы местного самоуправления, банковские организации, их должностные лица, иные юридические лица и граждане.

В числе составов правонарушений указаны: непредставление документации на экологическую экспертизу, фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, принуждение эксперта экологической экспертизы к подготовке заведомо ложного заключения экологической экспертизы; создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы; нарушение установленных законом правил и порядка проведения государственной экологической экспертизы; необоснованность и фальсификация выводов заключения экологической экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы; финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы и др.

За эти и иные нарушения законодательства об экологической экспертизе предусмотрено наступление уголовной, административной, граж- данско-правовой и материальной ответственности. Вместе с тем не все из названных в Законе «Об экологической экспертизе» составы правонарушений в области экологической экспертизы нашли отражение в действующем уголовном и административном законодательстве.

Так, УК РФ не содержит напрямую составов преступлений в области экологической экспертизы. Уголовная ответственность лиц, виновных

162

Глава 10. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза

всовершении нарушения законодательства об экологической экспертизе, может наступать в соответствии со ст. 246 УК РФ, предусматривающей нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия. К числу таких правил охраны окружающей среды, нарушение которых может квалифицироваться в соответствии со ст. 246 УК РФ, относится требование об обязательном проведении государственной экологической экспертизы, предусмотренное Законом «Об экологической экспертизе» и другими законами.

Что касается административной ответственности, то в КоАП РФ содержится статья 8.4 «Нарушение законодательства об экологической экспертизе», предусматривающая применение административных наказаний за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализацию проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы; осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы; незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Внекоторых случаях могут быть применены общие нормы КоАП РФ: ст. 8.1 «Несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства, за исключением установленных случаев» и ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации». Административная ответственность в сфере экологической экспертизы устанавливается также законами субъектов РФ.

К материальной ответственности привлекаются должностные лица, эксперты экологической экспертизы, консультанты экологической экспертизы и иные работники, по вине которых органы экологической экспертизы и заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, понесли расходы в связи с возмещением вреда, причиненного неправомерными действиями в области экологической экспертизы,

впорядке, установленном трудовым законодательством.

163

Экологическое право

Гражданско-правовая ответственность заключается в праве граждан и юридических лиц, права которых нарушены органами экологической экспертизы, заказчиками документации, подлежащей экологической экспертизе, и иными заинтересованными лицами в результате неисполнения ими законодательства РФ об экологической экспертизе, требовать возмещения им убытков, а также морального вреда в порядке, предусмотренном гражданским законодательством РФ.

Контрольные вопросы

1.Дайте понятие оценки воздействия на окружающую среду и раскройте порядок ее проведения.

2.Раскройте порядок участия общественности при проведении ОВОС.

3.Дайте понятие экологической экспертизы и назовите ее правовые основы.

4.Перечислите и раскройте основные принципы проведения государственной экологической экспертизы.

5.Укажите виды экологической экспертизы.

6.Раскройте порядок проведения государственной экологической экспертизы.

7.Назовите объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня.

8.Каковы особенности процедуры проведения общественной экологической экспертизы?

9.Какие виды юридической ответственности предусмотрены за нарушение законодательства об экологической экспертизе?

Рекомендуемая литература

1.Ведышева Н. О., Майборода В. А., Бабич А. А., Кологерманская Е. М.

КомментарийкФедеральномузаконуот23.11.1995№174 ФЗ«Обэкологической экспертизе» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». — 2019.

2.Тихомирова Л. А. Экспертиза как особый вид деятельности по оценке соответствия (экологическая экспертиза, экспертиза проектной документации, экспертиза промышленной безопасности) // СПС «КонсультантПлюс». — 2016.

164

Глава 11

ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Экологическая информация.

§ 2. Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды).

§ 3. Государственный учет, отчетность, кадастры, реестры природных ресурсов и объектов.

§ 1. Правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Экологическая информация

В условиях возрастания роли и значения информации в современном информационном обществе, расширения информационно-технологиче- ских возможностей, совершенствования информационных технологий существует объективная потребность в информационном обеспечении охраны окружающей среды, экологической безопасности, рационального использования природных ресурсов.

Экологическая информация необходима для реализации экологических прав граждан, в том числе конституционного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, производится на основании сведений о загрязнении ее отдельных компонентов (земель, почв, водных объектов и т.д.).

Экологическая информация необходима для экологического образования и воспитания, проведения эколого-правовых и других научных исследований, реализации всех эколого-правовых мер, предусмотренных экологическим законодательством, научного обоснования, разработки

ипринятия нормативных правовых актов в области природопользования и охраны окружающей среды.

При осуществлении экологического управления органы государственной власти и органы местного самоуправления, реализуя возложенные на них управленческие функции, обязаны создать условия для обеспечения доступа к экологической информации пользователей — граждан, общественных организаций и объединений — в соответствии с порядком

иусловиями, предусмотренными экологическим и информационным законодательством.

165

Экологическое право

Информационного сопровождения требует реализация всех функций экологического управления и принятие эколого-правовых мер (прогнозирование и планирование мероприятий в области природопользования

иохраны окружающей среды, экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический надзор и контроль и др.)1.

При этом информационным содержанием обладают государственный экологический учет и отчетность, государственные кадастры природных ресурсов и природных объектов, экологический мониторинг. Они направлены на сбор, получение, обработку, анализ, совершение иных действий с экологической информацией, сведениями, входящими в ее состав. Эти функции и эколого-правовые меры наряду с правом граждан

идругих субъектов на экологическую информацию составляют основу информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Основы прав граждан на экологическую информацию, включая право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, заложены в нормах Конституции РФ (ст. 29, 42 и др.), федеральных законах от 27.07.2006 № 149 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», от 09.02.2009 № 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Государственная отчетность в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2007 № 282 ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»2.

Понятие экологической информации предусмотрено в Законе «Об охране окружающей среды». Согласно ст. 1 информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления об окружающей среде, в том числе о ретроспективном, текущем и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, происходящих в ней процессах

иявлениях, а также о воздействии на окружающую среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности, о проводимых

ипланируемых мероприятиях в области охраны окружающей среды3.

1Подробнее см.: Выпханова Г. В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. М. : Городец, 2009.

336 с.

2 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6043.

3Подробнее см.: Выпханова Г. В. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства / под ред. М. М. Бринчука. М. : Городец, 2009.

166

Глава 11. Информационное обеспечение природопользования…

Правовой режим экологической информации предусмотрен в ст. 4.3 Закона, согласно которой она является общедоступной информацией, к ней не может быть ограничен доступ, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к государственной тайне.

Экологическая информация, обладателями которой являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, предоставляется указанными органами в порядке, установленном Законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов

иорганов местного самоуправления», с учетом особенностей, предусмотренных Законом «Об охране окружающей среды».

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, которые обладают экологической информацией, или уполномоченные ими организации размещают на официальных сайтах в информационно-те- лекоммуникационной сети Интернет или с помощью государственных

имуниципальных информационных систем экологическую информацию в форме открытых данных, содержащую в том числе сведения (сообщения, данные):

1)о состоянии и загрязнении окружающей среды, включая состояние и загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв;

2)радиационной обстановке;

3)стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ;

4)об обращении с отходами производства и потребления;

5)о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Постановлением Правительства РФ от 16.12.2021 № 2314 утверждены Правила размещения и обновления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) на официальных сайтах в информационно-телекоммуни- кационной сети Интернет или с помощью государственных и муниципальных информационных систем, в том числе содержание информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) и формы ее размещения.

Экологическая информация предоставляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления гражданам, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям и некоммерческим организациям на безвозмездной основе, если

167

Экологическое право

иное не установлено Законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», законодательством РФ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

Состав сведений, относящимся к экологической информации, право доступа к ней, порядок предоставления и т.д. предусмотрены также

вфедеральных законах: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране атмосферного воздуха», «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О государственном регулировании

вобласти генно-инженерной деятельности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.

Государственный экологический мониторинг проводится в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), утвержденным постановлением Правительства РФ от 09.08.2013 № 681, Земельным, Водным и Лесным кодексами РФ, Законами «О недрах», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и другими законами, а также подзаконными нормативными правовыми актами, которыми утверждены положения об осуществлении отдельных видов государственного экологического мониторинга (земель, состоянии недр, водных объектов и т.д.). Ведение кадастров и реестров природных ресурсов и природных объектов, предусмотренных указанными кодексами и федеральными законами, осуществляется также в соответствии с Законом «О государственной регистрации недвижимости» в части государственного кадастрового учета земельных участков, положениями о порядке ведения государственного кадастра объектов животного мира, государственного водного реестра и т.д., утвержденными подзаконными нормативными правовыми актами.

§ 2. Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды)

Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) является одной из основных функций экологического управления и эколого-ин- формационных правовых мер.

Существуют различные виды экологического мониторинга. В зависимости от территории и масштабов выделяются федеральный, регио-

168

Глава 11. Информационное обеспечение природопользования…

нальный, территориальный (административно-территориальный) и локальный. Различаются также национальные (государственный экологический мониторинг), межгосударственные (межгосударственный экологический мониторинг) и глобальные (глобальный экологический мониторинг) системы экологического мониторинга.

Взависимости от уровня изменения человеком окружающей среды выделяется фоновый и импактный экологический мониторинг. Фоновый экологический мониторинг означает наблюдение за явлениями и процессами, происходящими в окружающей среде, минимально затронутой вмешательством человека, и осуществляется станциями, расположенными в биосферных заповедниках. Импактный экологический мониторинг — разновидность системы наблюдений за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду в специально выделенных зонах, где осуществляется деятельность, связанная с повышенными экологическими рисками.

Взависимости от объекта выделяется собственно экологический мониторинг, мониторинг атмосферного воздуха, водных объектов, земель, объектов животного мира и т.д. Санитарно-эпидемиологическим законодательством предусмотрено также проведение социально-гигиениче- ского мониторинга.

Составной частью экологического мониторинга в России является

государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды), который в ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» определяется как комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

Согласно ст. 63 этого Закона государственный экологический мониторинг осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством РФ, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

Статьей 63.1 Закона «Об охране окружающей среды» предусмотрена единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), которая создается в целях обеспечения охраны окружающей среды.

169

Экологическое право

Задачами единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) являются:

—регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;

—хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации

осостоянии окружающей среды;

—анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;

—обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

Единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) включает в себя подсистемы:

—государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды;

—государственного мониторинга атмосферного воздуха (ст. 23 Закона «Об охране атмосферного воздуха»);

—государственного мониторинга радиационной обстановки на территории РФ (ст. 21 Закона «Об использовании атомной энергии»1);

—государственного мониторинга земель (ст. 67 ЗК РФ, Порядок осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, утвержденный приказом Росреестра от 22.07.2021 № П/03152, Порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, утвержденный приказом Минсельхоза России от 24.12.2015 № 6643);

—государственного мониторинга объектов животного мира (ст. 15 Закона «О животном мире», Порядок ведения государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира, утвержденный приказом Минприроды России от 30.06.2021 № 4564);

—государственного лесопатологического мониторинга (ст. 56

ЛК РФ, Порядок осуществления государственного лесопатологиче-

3Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 18.

4Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 20.09.2021.

170

Глава 11. Информационное обеспечение природопользования…

ского мониторинга, утвержденный приказом Минприроды России от 05.04.2017 № 1565);

—государственного мониторинга воспроизводства лесов (ст. 61.1 ЛК РФ, Порядок осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов, утвержденный приказом Минприроды России от 19.02.2015 № 596);

—государственного мониторинга состояния недр (ст. 36.1 Закона «О недрах», Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды РФ от 21.05.2001 № 4337);

—государственного мониторинга водных объектов (ст. 30 ВК РФ, Положение об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 10.04.2007

№2198);

—государственного мониторинга водных биологических ресурсов (ст. 42 Закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Положение об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных, утвержденное постановлением Правительства РФ от 24.12.2008 № 9949);

—государственного мониторинга внутренних морских вод и территориального моря РФ (ст. 36 Закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ»);

—государственного мониторинга исключительной экономической зоны РФ (ст. 29 Закона «Об исключительной экономической зоне РФ»);

—государственного мониторинга континентального шельфа РФ (ст. 33 Закона «О континентальном шельфе РФ»);

—государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал (ст. 20 Закона «Об охране озера Байкал»);

—государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания (ст. 32, 36 Федерального закона от 24.07.2009 № 209 ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов…», Порядок осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обита-

171

Экологическое право

ния и применения его данных, утвержденный приказом Минприроды России от 27.06.2021 № 51210).

Организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают Минприроды России, Росгидромет, Росреестр, Минсельхоз России, Росводресурсы, Рослесхоз, Росрыболовство и др.

Составной частью государственного экологического мониторинга является государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), который согласно ст. 63.2 Закона «Об охране окружающей среды» является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных и включающей в себя:

—информацию, содержащуюся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга;

—данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Создание и эксплуатация государственного фонда данных осуществляются в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», законодательством РФ об информации, информационных технологиях

ио защите информации и иными нормативными правовыми актами РФ. Органы государственной исполнительной власти РФ и субъектов РФ,

уполномоченные на осуществление государственного экологического мониторинга, обязаны направлять получаемую в ходе осуществления соответствующего мониторинга информацию в государственный фонд данных.

На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, Минприроды России подготавливает ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24.09.2012 № 966 «О подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды»11.

Доклад о состоянии и об охране окружающей среды представляет собой документированный систематизированный свод аналитической информации о состоянии окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, о происходящих в них процессах, явлениях, результатах оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под влиянием природных и антропогенных факторов.

10Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 29.07.2021.

11СЗ РФ. 2012. № 40. Ст. 5448.

172

Глава 11. Информационное обеспечение природопользования…

§3. Государственный учет, отчетность, кадастры, реестры природных ресурсов и объектов

Государственный учет в области природопользования и охраны окружающей среды заключается в сборе, получении с использованием современных информационных технологий и по утвержденным формам сведений, относящихся к экологической информации, их обработке, систематизации, упорядочении, внесении в учетные документы, хранении с последующим распространением и предоставлением различным пользователям.

Сформированные в результате этих действий учетные документы являются источниками экологической информации. Наиболее распространенные из них — кадастры и реестры.

Внормативных правовых актах отмечается разнообразие подходов

крегулированию отношений учета и иной связанной с ним информационной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, определению состава и содержания форм ее осуществления (информационных документов, источников экологической информации).

Вряде федеральных законов учетная деятельность предусматривается наряду с кадастровой. Так, в статье 15.2 Закона «О животном мире» закреплено требование об осуществлении учета используемых объектов животного мира пользователями, а в ст. 15.1 — ведение государственного кадастра животного мира, который содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их использовании и другие необходимые данные.

Аналогично государственный кадастр особо охраняемых природных территорий согласно ст. 4 Федерального закона от 14.03.1995 № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» включает сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколо- го-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Вземельном законодательстве прослеживается взаимосвязь учет- но-кадастровых отношений. Статьей 70 ЗК РФ предусмотрен государственный кадастровый учет земельных участков, который осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 № 218 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Государственный кадастровый учет недвижимого имущества — внесение

вЕГРН сведений о земельных участках, иных объектах. Систематизированный характер имеют и сведения, содержащиеся

вреестровой форме документации. Так, согласно ст. 43 Федерального закона от 20.12.2004 № 166 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», государственный рыбохозяйственный реестр

173

Экологическое право

представляет собой систематизированный свод документированной информации о водных биоресурсах, об их использовании и сохранении.

В соответствии со ст. 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве,

олесничествах. В государственный лесной реестр в обязательном порядке на безвозмездной основе представляется документированная информация лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, в виде отчетов в соответствии со ст. 49, 60 и 66 ЛК РФ (отчеты об использовании лесов, охране лесов от пожаров, о воспроизводстве лесов и лесоразведении). Такие же сведения предусмотрены Порядком ведения государственного лесного реестра, утвержденным приказом Минприроды России от 27.07.2020 № 49112. Тем самым обеспечивается взаимосвязь реестровой и отчетной деятельности.

На информационное обеспечение управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов направлена и государственная инвентаризация лесов (ст. 90 ЛК РФ). Она представляет собой систему мероприятий по оценке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик, выявлению воздействия неблагоприятных факторов на леса, в том числе в результате нарушений законодательства, анализу качества проведения и результативности мероприятий по сохранению лесов, использованию лесов, а также по анализу, оценке и прогнозу изменения состояния лесов в целях стратегического планирования в области лесного хозяйства. Согласно ст. 92 ЛК РФ государственный кадастровый учет лесных участков и государственная регистрация прав на лесные участки осуществляются в соответствии с Законом «О государственной регистрации недвижимости».

Государственный водный реестр, согласно ст. 31 ВК РФ, также представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании,

оречных бассейнах, о бассейновых округах. Согласно п. 6 Положения

оведении государственного водного реестра, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 № 25313, в реестр включаются сведения: о договорах водопользования, решениях о предоставлении водных объектов в пользование, в том числе о государственной регистрации данных договоров и решений, переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, о прекращении указанных договоров;

12Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 08.12.2020.

13СЗ РФ. 2007. № 19. Ст. 2357.

174

Глава 11. Информационное обеспечение природопользования…

о прекращении права пользования водными объектами, предоставленными на основании указанных решений; об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

Законом «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов…» предусмотрено ведение государственного реестра разрешений на проведение акклиматизации, переселения или гибридизации охотничьих ресурсов

в порядке, предусмотренном приказом Минприроды РФ от 31.12.2010 № 57014.

Учетно-регистрационный механизм предусмотрен Законом «Об охране атмосферного воздуха». Статья 13 Закона содержит требование о государственной регистрации загрязняющих веществ и потенциально опасных веществ, которая осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ»15.

Согласно ст. 21 Закона, предусматривающей государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, государственный учет стационарных источников, состава, объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, видов и уровней вредных физических воздействий на него, установок очистки газа ведется в рамках государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.

Одной из основных форм учета является инвентаризация источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (ст. 22 Закона). Статьей 22.1 предусматривается проведение сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха для территории населенного пункта или его части, на которой расположены объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, и иные объекты, влияющие на качество атмосферного воздуха, в случаях превышения гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха в целях сокращения или исключения выбросов загрязняющих веществ, а также в иных случаях для предотвращения такого превышения.

Федеральным законом от 02.07.2021 № 296 ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» предусмотрены государственный учет выбросов парниковых газов (ст. 8), а также реестр углеродных единиц (ст. 10), содержащий информацию о климатических проектах, об углеродных

14Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 8.

15СЗ РФ. 2000. № 10. Ст. 1143.

175

Экологическое право

единицах, выпущенных в обращение в результате реализации этих проектов, о передаче углеродных единиц их владельцем иному лицу и зачете углеродных единиц.

Системный подход к информационному обеспечению заложен Федеральным законом от 30.12.2020 № 492 ФЗ «О биологической безопасности в РФ», который предусматривает формирование государственной информационной системы в области обеспечения биологической безопасности в целях управления биологическими рисками, обеспечения обмена информацией между федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления при осуществлении их взаимодействия в области обеспечения биологической безопасности.

Федеральным законом от 21.07.1997 № 116 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусмотрена регистрация опасных производственных объектов (п. 2 ст. 2), которая проводится посредством их включения в государственный реестр опасных производственных объектов в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.11.1998 № 137116.

Ведение федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 20.07.2007 № 60917.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 № 117 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» гидротехнические сооружения вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений, который формируется и ведется в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 20.11.2020 № 189318.

Федеральным законом от 11.07.2011 № 190 ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»19 в системе государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов предусмотрена регистрация радиоактивных отходов и пунктов хранения радиоактивных отходов, которая включает в себя ведение реестра радиоактивных отходов и кадастра пунктов хранения радиоактивных отходов, а также паспорт радиоактивных отходов в соответствии с Положением об организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.06.2016 № 54220.

16СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5938.

17СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4118.

18СЗ РФ. 2020. № 48. Ст. 7748.

19СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281.

20СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. II). Ст. 4050.

176

Глава 11. Информационное обеспечение природопользования…

Некоторые федеральные законы предусматривают сложный состав кадастровой документации. Так, в соответствии со ст. 20 Закона «Об отходах производства и потребления» ведется государственный кадастр отходов, который включает федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также

банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Всвою очередь, федеральный классификационный каталог отходов

включает перечень видов отходов, находящихся в обращении в РФ и систематизированных по совокупности классификационных признаков: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии), химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме. Порядок его ведения утвержден приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 79221.

Сочетание учетно-реестровых, учетно-регистрационных, кадастровых и иных эколого-информационных правовых мер предусматривает законодательство в области использования и охраны недр.

Закон РФ «О недрах» предусматривает государственный учет работ по геологическому изучению недр, ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых.

Формирование официальной статистической информации, в том числе в экологической сфере, происходит на основании Закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ», направленного на регулирование общественных отношений, возникающих при осуществлении официального статистического учета,

атакже в соответствии с подзаконными нормативными правовыми актами в этой сфере.

Под официальной статистической информацией понимается сводная агрегированная документированная информация о количественной стороне экологических и других процессов, формируемая субъектами официального статистического учета в соответствии с официальной статистической методологией.

Всистему информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды входит экологическая паспортизация, которая включает в себя экологический паспорт природопользователя (ГОСТ Р 17.0.0.06-200022) и радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий, ведение которых осуществляется в соответствии

сп. 2 ст. 13 Федерального закона от 09.01.1996 № 3 ФЗ «О радиационной

21Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 50.

22СПС «КонсультантПлюс».

177

Экологическое право

безопасности населения» и в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28.01.1997 № 93 «О порядке разработки радиаци- онно-гигиенических паспортов организаций и территорий»23.

Данные паспорта содержат сведения, относящиеся к экологической информации, и наряду с указанными выше государственными кадастрами, реестрами и регистрами, другими эколого-информационными источниками составляют основу информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и содержание информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

2.Дайте понятие, состав экологической информации, определите ее правовой режим.

3.Дайте определение экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и назовите его виды.

4.Раскройте порядок проведения государственного экологического мониторинга.

5.Назовите подсистемы единой системы государственного экологического мониторинга.

6.Назовите виды и формы государственного учета в области природопользования и охраны окружающей среды.

7.Раскройте порядок ведения государственных кадастров, реестров природных ресурсов и природных объектов.

Рекомендуемая литература

1.Выпханова Г. В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. — М. : Городец, 2009. — 336 с.

2.Выпханова Г. В. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства / под ред. М. М. Бринчука. — М. : Городец, 2009. — 239 с.

3.Сатаева Т. Ю. Правовая природа государственного экологического мониторинга // Журнал российского права. — 2021. — № 7. — С. 166–177.

4.Сатаева Т. Ю. Становление и развитие правового регулирования организации и осуществления государственного экологического мониторингавРоссии//Журналроссийскогоправа. —2020.—№6. —С. 162– 175.

23 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 688.

178

Глава 12

КОНТРОЛЬ(НАДЗОР)В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

§1. Понятие, задачи, виды экологического контроля (надзора) в области охраны окружающей среды.

§2. Порядок организации и осуществления государственного экологического контроля (надзора).

§3. Права и обязанности должностных лиц органов государственного экологического контроля (надзора).

§1. Понятие, задачи, виды экологического контроля (надзора)

вобласти охраны окружающей среды

Экологический контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) определяется в ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» как система мер, направленная на предотвращение, выявление

ипресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов

инормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды.

Всоответствии с Законом «Об охране окружающей среды» (гл. ХI), исходя из субъектного состава, выделяются такие виды экологического контроля, как государственный контроль (надзор), производственный контроль, общественный контроль.

Государственный экологический контроль (надзор) как правовой институт экологического права является одной из важнейших функций государственного управления, обеспечивающей рациональное природопользование, охрану окружающей среды в процессе производственной

ииной деятельности. Его реализация позволяет обеспечить исполнение разнообразных экологических требований соответствующими субъектами экологических правоотношений.

Общее понятие государственного контроля (надзора) закреплено в Федеральном законе от 31.07.2020 № 248 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»24.

Так, под государственным контролем (надзором) понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством

24 URL: www.pravo.gov.ru. 31.07.2020. № 0001202007310018.

179

Экологическое право

профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (ст. 1).

Государственный экологический контроль (надзор) в зависимости от уровня подразделяется на федеральный экологический контроль (надзор)ирегиональныйгосударственныйэкологическийконтроль(надзор).

Федеральный государственный экологический контроль (надзор) осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ее территориальные органы в соответствующих субъектах РФ), региональный государственный экологический контроль (надзор) — уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ (например, в г. Москве таким органом является Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы).

Предмет государственного экологического контроля (надзора) весьма обширен. В статье 65 Закона «Об охране окружающей среды» к предмету федерального экологического контроля (надзора) отнесено соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды, содержащихся в разрешительных документах и установленных в различных законах РФ.

К предмету регионального государственного экологического контроля (надзора) отнесено соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды в отношении объектов, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору).

При осуществлении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому контролю (надзору), в отношении всех таких объектов и такого юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществляется федеральный государственный экологический контроль (надзор).

Более подробно порядок организации и осуществления федерального государственного экологического контроля (надзора) определяется Положением о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденном постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 10961.

1 URL: www.pravo.gov.ru. 02.07.2021. № 0001202107020130.

180

Глава 12. Контроль (надзор) в области охраны окружающей среды

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды (ст. 67 Закона «Об охране окружающей среды»).

Отметим особенность данного вида экологического контроля: он обязывает юридические лица и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II

иIII категорий, разрабатывать и утверждать программу производственного экологического контроля, самим осуществлять производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документировать информацию и хранить данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Закон определяет содержание программы производственного экологического контроля, которая должна включать сведения: об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников; инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников; инвентаризации отходов производства

ипотребления и объектов их размещения; о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля, и некоторые другие.

Закон устанавливает обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчет об организации

ио результатах осуществления производственного экологического контроля. Юридические лица, подведомственные федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности, обязаны представлять в указанный федеральный орган исполнительной власти отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль), согласно ст. 68 Закона «Об охране окружающей среды», осуществляется общественными объединениями

ииными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

181

Экологическое право

Закон устанавливает обязательность рассмотрения результатов общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленных в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Закон предоставляет право гражданам, изъявившим желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности, на добровольной и безвозмездной основе осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. При этом общественные инспекторы по охране окружающей среды имеют право фиксировать, в том числе с помощью фото- и видеосъемки, правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и направлять соответствующие материалы, содержащие данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения, в органы государственного надзора; принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений; сообщать в устной форме физическим лицам информацию, касающуюся совершения физическим лицом правонарушения в области охраны окружающей среды; содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания; обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной, необходимой для осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) информации о состоянии окружающей среды, принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, и другие права.

Отметим действующий порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды, утвержденный приказом Минприроды России от 12.07.2017 № 403.

Общественные инспекторы по охране окружающей среды оказывают содействие Росприроднадзору, Рослесхозу, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющим в соответствии с установленной компетенцией государственный экологический надзор и федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану).

В соответствии с данным приказом гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, намеренный оказывать содействие в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе в качестве общественно-

182

Глава 12. Контроль (надзор) в области охраны окружающей среды

го инспектора по охране окружающей среды, подает в территориальные органы Росприроднадзора, и (или) Рослесхоза, и (или) в органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие в соответствии с установленной компетенцией государственный экологический надзор и федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), заявление в произвольной форме о присвоении статуса общественного инспектора по охране окружающей среды.

Комиссия, созданная в органах государственного надзора в целях организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды, принимает решения о присвоении либо отказе в присвоении гражданину статуса общественного инспектора по охране окружающей среды, продлении срока действия удостоверения общественного инспектора по охране окружающей среды.

§2. Порядок организации и осуществления государственного экологического контроля (надзора)

Порядок организации и осуществления государственного экологического контроля (надзора) (на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ) установлен, как было отмечено ранее, Положением о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1096.

Он включает, в первую очередь, определение предмета государственного экологического контроля, перечень разрешительных документов, содержащих требования, являющиеся предметом такого контроля. Кроме того, в Положении содержится перечень объектов государственного экологического контроля.

Контрольный орган, осуществляющий государственный экологический контроль, должен отнести объект контроля к одной из следующих категорий риска причинения вреда (ущерба):

а) чрезвычайно высокий риск, б) высокий риск, в) значительный риск, г) средний риск, д) умеренный риск, е) низкий риск.

Отнесение объектов контроля к определенной категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на основании сопоставления их характеристик с критериями отнесения объектов контроля к категориям риска согласно приложению 1 к данному Положению.

183

Экологическое право

Контрольный орган уполномочен проводить различные виды плановых контрольных (надзорных) мероприятий:

а) инспекционный визит, б) рейдовый осмотр, в) документарную проверку, г) выездную проверку.

Отнесение объекта контроля к одной из категорий риска причинения вреда непосредственно влияет на периодичность проведения контрольных (надзорных) мероприятий. В зависимости от присвоенной категории риска периодичность проведения одного из плановых контрольных (надзорных) мероприятий, указанных выше, составляет:

а) для категории чрезвычайно высокого риска — один раз в год; б) для категории высокого риска — один раз в два года; в) для категории значительного риска — один раз в три года; г) для категории среднего риска — один раз в четыре года; д) для категории умеренного риска — один раз в пять лет.

В дополнение к плановым мероприятиям контрольный орган может проводить следующие профилактические мероприятия:

а) информирование, б) обобщение правоприменительной практики,

в) объявление предостережения, г) профилактический визит, д) консультирование.

При осуществлении государственного экологического контроля проводятся:

а) плановые контрольные (надзорные) мероприятия, б) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия,

в) контрольные (надзорные) мероприятия на основании программы проверок.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, согласованного с органами прокуратуры.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся в отношении контролируемых лиц, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах контроля, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам IV категории, в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска, а также при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

Отбор проб (образцов) при проведении планового контрольного (надзорного) мероприятия осуществляется в присутствии контролируе-

184

Глава 12. Контроль (надзор) в области охраны окружающей среды

мого лица или его уполномоченного представителя и (или) с применением видеозаписи.

Отбор проб (образцов) при проведении контрольных (надзорных) мероприятий проводится должностными лицами, уполномоченными на проведение контрольного (надзорного) мероприятия, при необходимости с привлечением федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, экспертов, экспертных организаций, аккредитованных в соответствии с законодательством РФ об аккредитации в национальной системе аккредитации и указанных в решении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия.

При проведении контрольных (надзорных) мероприятий для фиксации доказательств нарушений обязательных требований могут использоваться фотосъемка, аудио- и видеозапись, иные способы фиксации доказательств.

Для фиксации доказательств нарушений обязательных требований могут быть использованы любые имеющиеся в распоряжении технические средства фотосъемки, аудио- и видеозаписи. Информация о проведении фотосъемки, аудио- и видеозаписи и об использованных для этих целей технических средствах отражается в акте контрольного (надзорного) мероприятия.

Проведение фотосъемки, аудио- и видеозаписи осуществляется с обязательным уведомлением контролируемого лица.

Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся по основаниям, предусмотренным Законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ».

Такими случаями являются:

1)наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров;

2)поручение Президента РФ, поручение Правительства РФ о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц;

3)требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

4)истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований — в случаях, установленных частью 1 ст. 95 указанного Закона;

185

Экологическое право

5) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок.

Программа проверок формируется контрольным органом на основании поступившего извещения о начале работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, направляемого застройщиком или техническим заказчиком в контрольный орган не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства, и утверждается приказом контрольного органа.

Программа проверок составляется с учетом количества контрольных (надзорных) мероприятий за каждый год периода строительства, реконструкции объекта капитального строительства, соответствующего критериям отнесения объектов согласно законодательству в области охраны окружающей среды к объектам:

а) I категории — не более шести контрольных (надзорных) мероприятий;

б) II категории — не более пяти контрольных (надзорных) мероприятий;

в) III категории — не более четырех контрольных (надзорных) мероприятий;

г) IV категории — не более трех контрольных (надзорных) мероприятий.

Государственный экологический контроль осуществляется посредством проведения следующих контрольных (надзорных) мероприятий:

а) инспекционный визит, б) рейдовый осмотр, в) документарная проверка, г) выездная проверка,

д) наблюдение за соблюдением обязательных требований, е) выездное обследование.

Инспекционный визит включает в себя следующие контрольные (надзорные) действия:

а) осмотр; б) опрос;

в) получение письменных объяснений; г) истребование документов, которые в соответствии с обязатель-

ными требованиями должны находиться в месте нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля;

д) инструментальное обследование.

186

Глава 12. Контроль (надзор) в области охраны окружающей среды

Рейдовый осмотр включает в себя контрольные (надзорные) действия, а именно:

а) осмотр, б) досмотр, в) опрос,

г) получение письменных объяснений, д) истребование документов, е) отбор проб (образцов),

ж) инструментальное обследование, з) испытание, и) экспертиза.

Рейдовый осмотр проводится при наличии оснований, указанных в Законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» и по общему правилу только по согласованию с органами прокуратуры (за исключением случаев его проведения в соответствии с п. 3–6 ч. 1 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 указанного Закона).

Другой вид мероприятий — документарная проверка — включает в себя следующие контрольные (надзорные) действия:

а) получение письменных объяснений, б) истребование документов, в) экспертиза.

Наблюдение за соблюдением обязательных требований проводится без взаимодействия с контролируемым лицом.

В ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований проводится анализ данных об объектах контроля, имеющихся у контрольного органа, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, предоставляются контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных требований, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах.

Выявленные в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям направляются уполномоченному должностному лицу контрольного органа для принятия решений в соответствии со ст. 60 Закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ».

Выездная проверка допускает совершение следующих контрольных (надзорных) действий:

а) осмотр, б) досмотр, в) опрос,

г) получение письменных объяснений,

187

Экологическое право

д) истребование документов, е) отбор проб (образцов),

ж) инструментальное обследование, з) испытание, и) экспертиза.

Входе выездного обследования проводится оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.

Выездное обследование может проводиться по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля, при этом не допускается взаимодействие с контролируемым лицом.

Входе выездного обследования на общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектах могут осуществляться:

а) осмотр, б) отбор проб (образцов),

в) инструментальное обследование (с применением видеозаписи), г) испытание, д) экспертиза.

§3. Права и обязанности должностных лиц органов государственного экологического контроля (надзора)

Должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль (надзор), являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, наделены определенными правами и обязанностями, установленными Законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ».

Так, инспектор обязан, среди прочих, своевременно и в полной мере осуществлять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований, принимать меры по обеспечению исполнения решений контрольных (надзорных) органов вплоть до подготовки предложений об обращении в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

Инспектор обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля; при

188

Глава 12. Контроль (надзор) в области охраны окружающей среды

выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Он обязан также проводить контрольные (надзорные) мероприятия

исовершать контрольные (надзорные) действия на законном основании и в соответствии с их назначением только во время исполнения служебных обязанностей и при наличии соответствующей информации в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, а в случае взаимодействия с контролируемыми лицами проводить такие мероприятия и совершать такие действия только при предъявлении служебного удостоверения, иных документов, предусмотренных федеральными законами.

Отметим обязанность инспектора не препятствовать присутствию контролируемых лиц, их представителей, а с согласия контролируемых лиц, их представителей — присутствию Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей или его общественных представителей, уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ при проведении контрольных (надзорных) мероприятий (за исключением контрольных (надзорных) мероприятий, при проведении которых не требуется взаимодействие контрольных (надзорных) органов с контролируемыми лицами) и в случаях, предусмотренных Законом, осуществлять консультирование.

Инспектор обязан предоставлять контролируемым лицам, их представителям, присутствующим при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, информацию и документы, относящиеся к предмету государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе сведения о согласовании проведения контрольного (надзорного) мероприятия органами прокуратуры в случае, если такое согласование предусмотрено Законом.

Уинспекторов есть обязанность знакомить контролируемых лиц, их представителей с результатами контрольных (надзорных) мероприятий

иконтрольных (надзорных) действий, относящихся к предмету контрольного (надзорного) мероприятия.

Отметим требование соблюдать установленные законодательством РФ сроки проведения контрольных (надзорных) мероприятий и совершения контрольных (надзорных) действий.

Наряду с обязанностями инспектор при проведении контрольного (надзорного) мероприятия в пределах своих полномочий и в объеме проводимых контрольных (надзорных) действий имеет права, такие как беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и в со-

189

Экологическое право

ответствии с полномочиями, установленными решением контрольного (надзорного) органа о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, посещать (осматривать) производственные объекты; знакомиться со всеми документами, касающимися соблюдения обязательных требований, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну; требовать от контролируемых лиц, в том числе руководителей и других работников контролируемых организаций, представления письменных объяснений по фактам нарушений обязательных требований, выявленных при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, а также представления документов для копирования, фото- и видеосъемки; знакомиться с технической документацией, электронными базами данных, информационными системами контролируемых лиц в части, относящейся к предмету и объему контрольного (надзорного) мероприятия; выдавать контролируемым лицам рекомендации по обеспечению безопасности и предотвращению нарушений обязательных требований, принимать решения об устранении контролируемыми лицами выявленных нарушений обязательных требований и о восстановлении нарушенного положения и некоторые другие.

Дополнительно укажем такие права инспекторов, как право предъявлять в установленном законодательством РФ порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований, а также право выдачи рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведении иных мероприятий, направленных на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) окружающей среде.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие, виды, предмет и объекты государственного экологического контроля (надзора).

2.Определите порядок организации и осуществления государственного экологического контроля (надзора).

3.Перечислите права и обязанности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Рекомендуемая литература

1.БлажеевЯ.А.Правовыепроблемыобеспечениягосударственногонадзора в нефтегазовом комплексе Российской Федерации // Юридический мир. — 2016. — № 5. — С. 36–43.

2.Данилова Н. В. Экологический надзор и реформа экологического законодательства // Lex russica. — 2016. — № 10. — С. 88–96.

190

Глава 12. Контроль (надзор) в области охраны окружающей среды

3.Заславская Н. М. Дифференциация и интеграция в правовом регулировании государственного экологического управления // Экологическое право. — 2023. — № 2. — С. 5–12.

4.Исакова А. В. Правовое обеспечение производственного экологического контроля от инвестиционного проекта до эксплуатации // Актуальные проблемы российского права. — 2020. — № 7. — С. 207–217. — DOI: 10.17803/1994-1471.2020.116.7.207-217.

5.Правовое обеспечение экологической безопасности населения и территорий : учебное пособие / отв. ред. Ю. Г. Шпаковский, Н. О. Ведышева, О. А. Зиновьева. — М. : Проспект, 2022. — 168 с.

191

Глава 13.

ТРЕБОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ И ИНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§1. Общая характеристика требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

§2. Требования в области охраны окружающей среды на стадиях хозяйственной и иной деятельности.

§3. Специальные требования в области охраны окружающей среды

котдельным объектам и видам хозяйственной и иной деятельности.

§1. Общая характеристика требований

в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности

Необходимость правового регулирования хозяйственной и иной деятельности обусловлена ее негативным воздействием на окружающую среду, жизнь и здоровье человека.

Правовое регулирование такой деятельности с учетом экологических требований имеет свои особенности. Во-первых, предметом регулирования является хозяйственное и иное экономическое отношение, имеющее свой субъект (физическое и (или) юридическое лицо, осуществляющее хозяйственную и иную деятельность), объект (предприятие, сооружение, установка и т.д., оказывающее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека или представляющее для них потенциальную опасность), а также саму деятельность, осуществляемую субъектом в процессе использования либо эксплуатации объекта.

Во-вторых, правовое регулирование антропогенной деятельности осуществляется по отношению к отраслям экономики (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.). Особенности отраслей учитываются в процессе установления экологических требований к тому или иному виду и объекту хозяйственной и иной деятельности.

В-третьих, экологические требования дифференцируются в зависимости от стадий хозяйственного процесса: доэксплуатационной (размещение объекта, проектирование, строительство, приемка в эксплуатацию), эксплуатационной (паспортизация, разрешение на выброс, установление нормативов выбросов, контроль за их выполнением) и послеэксплуатационной (выпуск продукции и размещение отходов)1.

1 См.: Петров В. В. Экологическое право России : учебник. М., 1995. С. 392.

192

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

В-четвертых, комплексный характер негативного воздействия на окружающую среду, здоровье человека опасных производственных объектов, осуществления хозяйственной и иной деятельности обусловливает установление требований охраны окружающей среды для территорий и населенных пунктов.

В-пятых, требования охраны окружающей среды при осуществлении такой деятельности устанавливаются нормами экологического законодательства, природоресурсных отраслей законодательства (земельного, водного, лесного и др.), градостроительного и иного законодательства.

Основные требования в области охраны окружающей среды для хозяйственной и иной деятельности предусмотрены в гл. VII Закона «Об охране окружающей среды». Они включают в себя общие и специальные требования для отдельных видов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в том числе в отдельных отраслях экономики, а также для территорий и населенных пунктов.

Общие требования предусмотрены статьей 34 Закона: хозяйственная

ииная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды (п. 1). При ее осуществлении согласно п. 2 данной статьи проводятся мероприятия по охране окружающей среды, в том числе сохранению

ивосстановлению природной среды, рациональному использованию

ивоспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду и ликвидации последствий такой деятельности. В случаях, предусмотренных законодательством РФ, должна проводиться рекультивация или консервация земель.

Эти требования конкретизируются в нормах Закона, а также других федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. Так, согласно п. 1 ст. 60 ВК РФ при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, должны соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные объекты, технологические нормативы, установленные в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды».

Статьей 16 Закона «Об охране атмосферного воздуха» установлены требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности.

Для обеспечения требований охраны окружающей среды при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности в ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды» закреплен принцип обязательности

193

Экологическое право

проведения в соответствии с законодательством РФ проверки проектов

ииной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды.

При проведении государственного экологического контроля (надзора) проверяется соблюдение требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184 ФЗ «О техническом регулировании», которым в числе целей принятия технических регламентов выделена охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений (п. 1 ст. 6). Это обусловлено необходимостью обеспечения безопасности продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации — состояния, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений (ст. 2).

Вслучае, если в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов, нарушений требований технических регламентов при осуществлении связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации

иутилизации причинен вред жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных

ирастений или возникла угроза причинения такого вреда, изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей среде в соответствии с законодательством РФ.

При нарушении юридическими и физическими лицами законодательства в области охраны окружающей среды и природоохранных требований их деятельность может быть ограничена, приостановлена или прекращена в судебном порядке (судом или арбитражным судом) (ст. 56, 80 Закона «Об охране окружающей среды»). Тем самым невыполнение законодательно установленных требований в области охраны окружающей среды приводит к серьезным последствиям для субъектов хозяйственной и иной деятельности.

194

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

§2. Требования в области охраны окружающей среды на стадиях хозяйственной и иной деятельности

На доэксплуатационной стадии размещения и проектирования объекта хозяйственной и иной деятельности до начала его строительства и эксплуатации должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды. В связи с этим для планируемой хозяйственной и иной деятельности обязательными являются требования, предусмотренные статьей 35 Закона «Об охране окружающей среды», относящиеся к территориальному планированию, градостроительному зонированию

и планировке территории, которые должны проводиться в соответствии

стребованиями в области охраны окружающей среды, в том числе по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду с учетом ближайших и отдаленных экологических последствий эксплуатации планируемых к строительству объектов капитального строительства и соблюдению приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия.

Указанные требования, согласно ст. 36 Закона, должны соблюдаться при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, осуществляемых в том числе в соответствии с нормативами допустимого воздействия на окружающую среду. На этих этапах должны предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, охране окружающей среды. В отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения НДТ, в процессе их архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции должны учитываться технологические показатели НДТ при обеспечении приемлемого риска для здоровья населения, а также с учетом необходимости создания системы автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ.

Расходы на проведение мероприятий по охране окружающей среды должны учитываться при ценообразовании и сметном нормировании в области градостроительной деятельности.

Требования в области охраны окружающей среды конкретизируются в федеральных законах экологического законодательства. Так, согласно п. 2 ст. 16 Закона «Об охране атмосферного воздуха», при проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности,

195

Экологическое право

оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха,

впределах городских и иных поселений, а также при застройке и реконструкции городских и иных поселений должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха, в том числе полученный по результатам проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности.

Основные требования в области охраны окружающей среды при вводе

вэксплуатацию объектов капитального строительства предусмотрены статьей 38 Закона «Об охране окружающей среды»: он осуществляется при условии проведения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды, в том числе по восстановлению природной среды, рекультивации или консервации земель в соответствии с законодательством РФ.

Запрещается ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, не оснащенных техническими средствами и технологиями, направленными на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, в том числе автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и о концентрации загрязняющих веществ.

Не допускается выдача разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, который является объектом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, и относится к областям применения НДТ, в случае если на указанном объекте применяются технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели НДТ.

Согласно п. 6 ст. 16 Закона «Об охране атмосферного воздуха» при вводе в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, должно обеспечиваться непревышение технических нормативов выбросов и (или) предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух.

На эксплуатационной и послеэксплуатационной стадиях хозяйственной и иной деятельности требования в области охраны окружающей среды устанавливаются к эксплуатации и выводу из эксплуатации хозяйственных и иных объектов. Они направлены на обеспечение экологически безопасного их функционирования, предотвращение или миними-

196

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

зацию вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду и здоровье человека.

Согласно ст. 39 Закона «Об охране окружающей среды» эксплуатация объектов капитального строительства осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды (в том числе проводятся мероприятия по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, по рекультивации земель) и с учетом соблюдения нормативов качества окружающей среды.

При выводе из эксплуатации и сносе объектов капитального строительства должны быть разработаны и реализованы мероприятия по охране окружающей среды, в том числе мероприятия по восстановлению природной среды, мероприятия по рекультивации или консервации земель в соответствии с законодательством РФ.

Федеральным законом от 30.12.2021 № 446 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 Закон дополнен главой VII.1 «Особенности охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации (консервации или ликвидации) отдельных производственных объектов» (начало действия редакции — 15 сентября 2023 г.). В числе требований в области охраны окружающей среды, установленных статьей 56.1 Закона, требования относительно опасных производственных объектов I и II классов опасности, подлежащих включению в реестр отдельных производственных объектов на основании критериев, установленных Правительством РФ, а также для объектов размещения отходов I и II классов опасности (п. 1 применяется с 1 марта 2035 г.). Данной статьей предусмотрены требования разработки и реализации плана мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации отдельного производственного объекта и принятие других мер.

Соблюдение экологических требований в процессе эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, как и на стадиях их создания, обеспечивается посредством государственного экологического мониторинга, государственного экологического контроля (надзора), а также производственного экологического контроля, обязанность проведения которого возложена на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Согласно ст. 67 Закона «Об охране окружающей среды» такой контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рационального использования и восстановления природных

1 СЗ РФ. 2022. № 1 (ч. I). Ст. 15.

197

Экологическое право

ресурсов, а также в целях соблюдения установленных законодательством требований в области охраны окружающей среды, в том числе посредством разработки и утверждения программ производственного экологического контроля для объектов I, II и III категорий. Кроме того, в случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов разрабатываются и утверждаются на период поэтапного достижения нормативов план мероприятий по охране окружающей среды для объектов II и III категорий, программа повышения экологической эффективности для объектов I категории (ст. 67.1 Закона).

Результатом осуществления хозяйственной, производственной и иной деятельности, в том числе с эксплуатацией объектов капитального строительства, являются требования по охране окружающей среды к выпускаемой продукции (товарам), созданной в результате производственной и иной деятельности предприятий, в том числе в процессе эксплуатации объектов капитального строительства, а также выполняемым ими работам и оказываемым услугам, которые устанавливаются наряду с другими требованиями не только экологическим, но и гражданским законодательством. Так, Закон РФ от 07.02.1992 № 2300 1 «О защите прав потребителей»2 предусматривает требования, обеспечивающие безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги). В частности, Закон устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья потребителей

иокружающей среды. Пунктом 4 ст. 7 указанного Закона предусмотрена необходимость обязательного подтверждения в установленном порядке соответствия товаров (работ, услуг) требованиям, обеспечивающим их безопасность для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды, предотвращение причинения вреда имуществу потребителя в случае установления таких обязательных требований.

Федеральным законом от 02.01.2000 № 29 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»3 предусмотрено осуществление контроля за утилизацией или уничтожением некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий в связи с опасностью возникновения и распространения заболеваний или отравлений людей и животных, а также опасностью загрязнения окружающей среды.

Эксплуатационная и послеэксплуатационная стадии хозяйственной

ииной деятельности сопровождаются не только производством продукции и товаров, но и образованием отходов, в отношении которых так-

198

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

же устанавливаются экологические требования. Статьей 51 Закона «Об охране окружающей среды» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ. Данной статьей запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов,

вповерхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву. Установлены запреты на размещение отходов I– IV классов опасности и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека, а также на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов. Запрещается ввоз отходов I–IV классов опасности в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания, а также радиоактивных отходов (за исключением установленных случаев) в целях их хранения, переработки или захоронения. Под запрет подпадает захоронение в объектах размещения отходов производства и потребления продукции, утратившей свои потребительские свойства и содержащей озоноразрушающие вещества, без рекуперации данных веществ из указанной продукции в целях их восстановления для дальнейшей рециркуляции (рециклирования) или уничтожения.

Требования в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека устанавливаются также при регулировании отношений

вобласти обращения с отходами производства и потребления, отходами I–IV классов опасности и радиоактивными отходами соответствующими федеральными законами4.

Важной новеллой для регулирования хозяйственной и иной деятельности является установление экологических требований при обращении с побочными продуктами производства. Согласно ст. 51.1 Закона «Об охране окружающей среды» юридические лица, индивидуальные предприниматели, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются не являющиеся продукцией производства вещества и (или) предметы, самостоятельно осуществляют их отнесение к отходам либо побочным продуктам производства вне зависимости от факта

4Федеральные законы от 24.06.1998 № 89 ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 11.07.2011 № 190 ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами…», от 21.11.1995 № 170 ФЗ «Об использовании атомной энергии».

199

Экологическое право

включения таких веществ и (или) предметов в федеральный классификационный каталог отходов, за исключением перечня, установленного Правительством РФ. В отношении побочных продуктов ведется отдельный учет, осуществляется производственный экологический контроль. При обращении с ними (складировании (хранении), транспортировке, обработке (переработке), в том числе обезвреживании, использовании) не допускается загрязнение окружающей среды и ее компонентов, в том числе почв, водных объектов и лесов.

Экологические требования к хозяйственной и иной деятельности предусматриваются и другими федеральными законами, природоресурсным и иным законодательством. Так, пунктом 1 ст. 60 ВК РФ установлено, что при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, должны соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные объекты, технологические нормативы, установленные в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», за исключением случаев, установленных федеральными законами.

§3. Специальные требования в области охраны окружающей среды к отдельным объектам и видам хозяйственной и иной деятельности

Требования в области охраны окружающей среды конкретизируются

вэкологическом законодательстве в зависимости от видов хозяйственной и иной деятельности, объектов и территорий: промышленных предприятий, в том числе нефтедобывающих и нефтегазовых производств, транспортных средств, военных и оборонных объектов, объектов энергетики, объектов сельскохозяйственного назначения, городских и сельских поселений и иных объектов.

Специальные экологические требования к промышленным предприятиям предусмотрены в различных федеральных законах. Например,

всоответствии с п. 3 ст. 16 Закона «Об охране атмосферного воздуха»

вцелях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций, размеры которых определяются на основе расчетов рассеивания выбросов загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций, предусмотренных санитарно-эпидемио- логическими правилами и нормативами5.

5Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических

200

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

Санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защит- ных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории сани- тарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных

ит.п.). Размеры санитарно-защитной зоны определяются в зависимости от ряда условий: мощности, условий эксплуатации объектов, характера

иколичества выделяемых вредных веществ и вредных физических факторов, с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния на среду обитания и здоровье человека при обеспечении соблюдения требований гигиенических нормативов.

Сложный характер воздействия различных отраслей промышленности вызывает необходимость его учета при установлении для таких объектов экологических требований. Так, воздействие нефтедобывающей промышленности на окружающую среду осуществляется посредством загрязнения атмосферы выбросами вредных веществ; сброса загрязняющих веществ в поверхностные и подземные воды, на рельеф местности; изменения ландшафта в процессе строительства объектов нефтедобычи; вырубки лесов, загрязнения нефтепродуктами почвы, пластов недр; захоронения отходов; аварийных разливов нефти.

Эти и другие особенности учтены при установлении специальных экологических требований в целом для углеводородной отрасли экономики, в том числе нефтегазодобывающих и перерабатывающих производств. Статьей 46 Закона «Об охране окружающей среды» предусмотрены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции.

правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 “Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”» // Российская газета. 2008. № 28.

Требования санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и других, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

201

Экологическое право

При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов капитального строительства, используемых на всех перечисленных этапах, проведение которых допускается при наличии проектов рекультивационных и иных восстановительных работ, принимаются меры по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства, осуществляются сбор нефтяного попутного газа, рекультивация земель, другие мероприятия по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду.

В целях предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и иного негативного воздействия на окружающую среду указаннойстатьейтакжеустановленрядобязательныхтребованийпопринятию определенных мер. В их числе наличие плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, разработанного и утвержденного эксплуатирующей организаций в установленном порядке, а также необходимость соблюдения Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ6. Установлены и другие обязанности эксплуатирующей организации при осуществлении мероприятий по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов.

Экологическое законодательство содержит экологические требования при создании и эксплуатации опасных промышленных объектов. Так, Закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» устанавливает требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию и эксплуатации опасного производственного объекта, которые должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным законодательством РФ о техническом регулировании (п. 2 ст. 3).

Транспортный комплекс является одним из самых крупных загрязнителей окружающей среды среди других отраслей экономики. Основные требования в области охраны окружающей среды для транспортных средств установлены статьей 45 Закона «Об охране окружающей среды».

6См.: постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2451 «Об утверждении Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 3. Ст. 583.

202

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

В соответствии с ними должны осуществляться производство и эксплуатация автомобильных и иных транспортных средств. Юридические

ифизические лица, осуществляющие эксплуатацию автомобильных

ииных оказывающих негативное воздействие на окружающую среду транспортных средств, обязаны соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их нейтрализации, снижению уровня шума и иного негативного воздействия на окружающую среду. Отношения в области производства и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств регулируются законодательством.

Всоответствии со ст. 17 Закона «Об охране атмосферного воздуха» запрещены производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание загрязняющих веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов. Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ обязаны осуществлять меры по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств. Транспортные и иные передвижные средства, выбросы которых оказывают вредное воздействие на атмосферный воздух, подлежат регулярной проверке на соответствие таких выбросов техническим нормативам выбросов в установленном порядке.

Действующее законодательство устанавливает специальные экологические требования и к отдельным видам транспорта с учетом его особенностей. Так, обеспечение экологической безопасности на железнодорожном транспорте предусмотрено Федеральным законом от 10.01.2003 № 17 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»7. Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 № 24 ФЗ8 устанавливает обязанности судовладельца по охране окружающей среды при эксплуатации судов (ст. 39). Они заключаются в предотвращении загрязнения окружающей среды. Судовладелец для предотвращения загрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения обязан разработать в отношении судна план чрезвычайных мер по предотвращению такого загрязнения и обеспечить выполнение этого плана в установленном порядке9.

9См.:приказМинтрансаРоссииот18.03.2014№72«ОбутвержденииПорядкаразработкивотношениисуднапланачрезвычайныхмерпопредотвращениюзагрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения и порядка выполнения этого плана» // Российская газета. 2014. № 155.

203

Экологическое право

Объекты военной и оборонной деятельности (космодромы, полигоны, аэродромы, производственные и ремонтные предприятия, базы и склады боеприпасов, ракетного топлива и горюче-смазочных материалов, тепло- и энергоснабжения и т.д.) наряду с гражданскими объектами являются источниками загрязнения окружающей среды. Согласно ст. 41 Закона «Об охране окружающей среды» требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в полной мере распространяются на военные и оборонные объекты, вооружение и военную технику, за исключением чрезвычайных ситуаций, препятствующих соблюдению требований в области охраны окружающей среды, перечень которых определяется законодательством РФ.

Требования охраны окружающей среды к созданию и эксплуатации объектов энергетики установлены статьей 40 Закона «Об охране окружающей среды». Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию, эксплуатация и вывод из эксплуатации объектов энергетики осуществляются в соответствии с общими требованиями в области охраны окружающей среды, установленными Законом. Кроме того, при архитектурно-стро- ительном проектировании и строительстве объектов энергетики такие объекты должны оснащаться техническими средствами и технологиями, направленными на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, а также должно планироваться размещение отходов производства в соответствии с Законом «Об отходах производства и потребления».

Для тепловых электростанций (ТЭС), являющихся главным источником вырабатываемой энергии и дающих самый большой уровень загрязнения окружающей среды, основным требованием является необходимость предусматривать при их проектировании и строительстве оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства.

При размещении гидроэлектростанций (ГЭС) должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению нега-

204

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

тивных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Общие экологические требования по использованию водных объектов для целей производства электрической энергии установлены статьей 46 ВК РФ, в соответствии с которой такое использование осуществляется с учетом других водопользователей и соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов.

Важные экологические требования для гидротехнических сооружений установлены Федеральным законом от 21.07.1997 № 117 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»: обязанности собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации по соблюдению норм и правил безопасности гидротехнических сооружений, позволяющих обеспечить в том числе охрану окружающей среды; составлять декларацию безопасности гидротехнического сооружения; осуществлять контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и др.

Ядерные установки, в том числе атомные станции (АЭС), относятся к источникам повышенной опасности, и их деятельность представляет угрозу жизни, здоровью населения и окружающей среде. Это проявляется в том, что в выбросах в атмосферный воздух и сбросах сточных вод в водные объекты содержатся вредные вещества от I до IV класса опасности. Результатом деятельности таких объектов является образование токсичных отходов. Существует проблема рекультивации нарушенных земель. Исходя из этого, пунктом 4 ст. 40 Закона «Об охране окружающей среды» предусматриваются требования по обеспечению при архитектур- но-строительном проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию

иэксплуатации ядерных установок (в том числе атомных станций), радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения, хранилищ радиоактивных отходов охраны окружающей среды от радиационного воздействия таких объектов использования атомной энергии, соблюдению установленного порядка и нормативов осуществления технологического процесса, требования федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности. Кроме того, должны осуществляться государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения в соответствии с законодательством РФ

иобщепринятыми принципами и нормами международного права, обеспечиваться подготовка и поддержание квалификации работников объ-

205

Экологическое право

ектов использования атомной энергии в соответствии с законодательством РФ.

Федеральный закон от 09.01.1996 № 3 ФЗ «О радиационной безопасности населения» выделяет в составе показателей оценки радиационной безопасности характеристику радиоактивного загрязнения окружающей среды; обязывает организацию, осуществляющую деятельность

сиспользованием источников ионизирующего излучения, в случае радиационной аварии локализовать очаг радиоактивного загрязнения и предотвратить распространение радиоактивных веществ в окружающей среде.

Размещение ядерных установок (в том числе атомных станций), радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения, хранилищ радиоактивных отходов осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством РФ и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность объектов использования атомной энергии в соответствии

сзаконодательством РФ. Проекты размещения таких объектов должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации или закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов.

Кроме того, согласно ст. 30 Закона «Об использовании атомной энергии», размещение и сооружение ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения должны осуществляться на основании норм и правил в области использования атомной энергии и норм и правил в области охраны окружающей среды с учетом требований законодательства о градостроительной деятельности.

Статьей 48 Закона «Об охране окружающей среды» установлены требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивныхвеществиядерныхматериалов.Юридическиеифизические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.

Вэкологическом законодательстве содержатся требования в области охраны окружающей среды в отношении потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов. Согласно п. 1 ст. 47 Закона «Об охране окружающей среды»

206

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

их производство, обращение и обезвреживание допускается на территории РФ после проведения необходимых токсиколого-гигиенических

итоксикологических исследований этих веществ, установления порядка обращения с ними, природоохранных нормативов и государственной регистрации этих веществ в соответствии с законодательством РФ. Обезвреживание потенциально опасных химических и биологических веществ осуществляется при наличии согласованной в установленном порядке проектной и технологической документации в соответствии с законодательством.

Охрана окружающей среды от негативного биологического воздействия предусмотрена в ст. 50 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которой запрещаются производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологической экспертизы, разрешения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством РФ.

Правовые основы государственного регулирования в области обеспечения биологической безопасности в РФ, включая комплекс мер, направленных на защиту населения и охрану окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, на предотвращение биологических угроз (опасностей), создание и развитие системы мониторинга биологических рисков предусмотрены Федеральным законом от 30.12.2020 № 492 ФЗ «О биологической безопасности в РФ».

Требования обеспечения экологической безопасности распространяются на генно-инженерную деятельность, регулирование которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 05.07.1996 № 86 ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженер- ной деятельности»10.

Статьей 50 Закона «Об охране окружающей среды» установлен запрет выращивания и разведения растений и животных, генетическая программа которых изменена с использованием методов генной инженерии

икоторые содержат генно-инженерный материал, внесение которого не может являться результатом природных (естественных) процессов, за исключением выращивания и разведения таких растений и животных при проведении экспертиз и научно-исследовательских работ.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации опас-

10 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348.

207

Экологическое право

ных производственных объектов, применении технологий, связанных с негативным воздействием микроорганизмов на окружающую среду, должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, природоохранные нормативы, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с возможностью негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду, обязаны обеспечивать экологически безопасное производство, транспортировку, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов, разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду.

Специальные экологические требования к созданию и размещению сельскохозяйственных объектов с учетом особенностей воздействия сельскохозяйственной деятельности на окружающую среду (загрязнение сельскохозяйственных угодий, вод средствами химизации и защиты растений, загрязнение земель отходами животноводства) обусловливают установление в законодательстве экологических требований, предъявляемых при создании и эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения.

Согласно ст. 42 Закона «Об охране окружающей среды» при осуществлении деятельности в сфере сельского хозяйства должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, а также должно осуществляться нормирование в области охраны окружающей среды.

Статьей 13 ЗК РФ установлены требования по охране земель, включая обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия: по сохранению почв и их плодородия; защите земель от негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями; ликвидации последствий загрязнения и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот и др.

Статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101 ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяй-

208

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

ственного назначения»1 предусмотрены обязанности указанных лиц по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Требования, связанные с применением пестицидов и агрохимикатов, установлены статьей 22 Федерального закона от 19.07.1997 № 109 ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»2, которая предусматривает, что безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду.

Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь санитар- но-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха.

Особое значение для сельскохозяйственного производства имеет мелиорация земель, направленная на коренное улучшение земель посредством проведения мелиоративных мероприятий. Согласно ст. 43 Закона «Об охране окружающей среды» осуществление мелиорации, а также эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений не должно приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем. При осуществлении мелиорации должны проводиться мероприятия в области охраны окружающей среды, в том числе по сохранению и восстановлению природной среды, охране водных объектов, земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду.

Экологические требования к таким объектам предусмотрены Федеральным законом от 10.01.1996 № 4 ФЗ «О мелиорации земель»3. В частности, мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями

иучитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила (ст. 25).

Требования в области охраны окружающей среды при использовании

химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве установлены статьей 49 Закона «Об охране окружающей среды». Юридические

ифизические лица обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском и лесном хозяйстве, требования в области охраны окружающей среды, а также принимать меры по предупреждению негативного

209

Экологическое право

воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации вредных последствий для обеспечения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ландшафтов в соответствии с законодательством РФ. Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду.

Экологические требования, предъявляемые к новым населенным пунктам, предусмотрены статьей 44 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которой их размещение и развитие осуществляются

всоответствии с требованиями в области охраны окружающей среды,

втом числе проводятся мероприятия по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, обеспечению экологической безопасности и благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем, а также в случаях, предусмотренных законодательством РФ, проводится рекультивация или консервация земель, принимаются меры по обеспечению безопасного обращения с отходами производства и потребления. При размещении новых населенных пунктов создаются лесопарковые зеленые пояса, проводятся озеленение территорий и иные мероприятия в области охраны окружающей среды, предусмотренные законодательством РФ.

Дополнительно экологические требования предусмотрены, например, пунктом 1 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»4, устанавливающим санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, которые включают в себя,

вчастности, необходимость предусматривать создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека фактора среды обитания.

Экологические требования к городским и сельским поселениям предусмотрены ГрК РФ. Так, согласно пп. 8 п. 8 ст. 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий. В соответствии с п. 3 ст. 35 ГрК РФ в жилых зонах, определяемых в результате градостроительного зонирования, допускается размещение объектов социального и иного назначения, объектов, связанных с проживанием

4 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

210

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В ГрК РФ предусмотрены нормы, содержащие экологические требования к градостроительной документации, правилам землепользования и застройки и т.д.

Необходимым условием для осуществления хозяйственной и иной деятельности, в том числе с использованием объектов капитального строительства, является водоснабжение и водоотведение, которые должны соответствовать требованиям охраны окружающей среды. Согласно ст. 43.1 Закона «Об охране окружающей среды» при эксплуатации централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и системы водоотведения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды. Мероприятия по охране окружающей среды осуществляются в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 07.12.2011 № 416 ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»5 и другими федеральными законами.

Безопасность хозяйственной и иной деятельности, предотвращение негативного воздействия ее видов и объектов обеспечивается различными правовыми мерами, среди которых зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). В их границах устанавливаются ограничения использования земельных участков, ограничиваются или запрещаются размещение и (или) использование расположенных на них объектов недвижимого имущества, а также осуществление видов деятельности, которые несовместимы с целями установления ЗОУИТ.

Такие зоны устанавливаются и в целях охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Согласно ст. 52 Закона «Об охране окружающей среды» требования в области охраны окружающей среды при установлении, изменении, прекращении ЗОУИТ, создаваемых в целях охраны окружающей среды, осуществляются в соответствии с данным Законом, ЗК РФ и другими федеральными законами.

Проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда должно обеспечиваться при приватизации и национализации имущества, что следует из ст. 53 Закона «Об охране окружающей среды». Данное требование особенно актуально для опасных объектов и предприятий.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, хозяйственная и иная деятельность которых сопровождается выбросами парниковых газов, также должны соблюдать законодательно установленные тре-

5 СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7358.

211

Экологическое право

бования. Федеральный закон от 02.07.2021 № 296 ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» предусматривает комплекс мер по ограничению выбросов парниковых газов, включая их государственный учет, установление целевых показателей сокращения выбросов парниковых газов, поддержку в деятельности по их сокращению и увеличению поглощения парниковых газов.

В соответствии со ст. 54 Закона «Об охране окружающей среды» в целях охраны озонового слоя атмосферы от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются перечень озоноразрушающих веществ, обращение которых в РФ подлежит государственному регулированию6, допустимый объем производства и потребления таких веществ в РФ, требования к обращению озоноразрушающих веществ, вводятся запреты на проектирование и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих производство озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в РФ.

Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны соблюдать требования к охране озонового слоя атмосферы, а также принимать согласно ст. 55 Закона «Об охране окружающей среды» необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного воздействия на окружающую среду в населенных пунктах, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты. Запрещается превышение нормативов допустимых физических воздействий.

Контрольные вопросы

1.Чтовключаютвсебятребованиявобластиохраныокружающейсреды?

2.Перечислите общие требования в области охраны окружающей среды на стадиях хозяйственной или иной деятельности.

3.Перечислите специальные требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые к отдельным объектам и видам хозяйственной и иной деятельности.

6См.: постановление Правительства РФ от 18.02.2022 № 206 «О мерах государственного регулирования потребления и обращения веществ, разрушающих озоновый слой» // СЗ РФ. 2022. № 9 (ч. I). Ст. 1323.

212

Глава 13. Требования в области охраны окружающей среды…

Рекомендуемая литература

1.Абанина Е. Н., Сухова Е. А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития : монография. — М. : Юстицинформ, 2022. — 222 с.

2.Круглов В. В. Об организационно-правовом обеспечении охраны окружающей среды в хозяйственной деятельности предприятий // Российский юридический журнал. — 2016. — № 6. — С. 185–188.

3.Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Л. П. Берназ, И. Н. Жочкина, Н. В. Кичигин [и др.] ; отв. ред. Н. И. Хлуденева. — М. : ИЗиСП, Контракт, 2018. — 528 с.

213

Глава 14.

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

§1. Цель, задачи и принципы правового обеспечения экологической безопасности.

§2. Правовое обеспечение экологической безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

§3. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: задачи и правовые основы функционирования.

§4. Правовой режим экологически неблагополучных территорий.

§5. Эколого-правовое обеспечение иных видов безопасности.

§1. Цель, задачи и принципы правового обеспечения экологической безопасности

Проблемы обеспечения экологической безопасности, важные для любой страны, стали особенно актуальными в России в связи с ростом количества техногенных и природных аварий и катастроф, увеличением масштабов их последствий, возрастанием негативного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, недостаточностью финансирования природоохранительной деятельности, ослаблением государственного управления охраной окружающей среды и по причине других факторов.

Под экологической безопасностью в Законе «Об охране окружающей среды» понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Стратегия национальной безопасности РФ7 в состав национальных интересов и стратегических национальных приоритетов включила экологическую безопасность и рациональное природопользование. При этом целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования обозначены: обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека, сохранение и восстановление природной среды, сбалансированное природопользование, смягчение негативных последствий изменения климата.

Достижение целей обеспечения экологической безопасности осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение следующих основных задач:

7 Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400.

214

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

—обеспечение экологически ориентированного роста экономики, стимулирование внедрения инновационных технологий, развитие экологически безопасных производств;

—обеспечение рационального и эффективного использования природных ресурсов, развитие минерально-сырьевой базы;

—уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах;

—формирование системы государственного регулирования выбросов парниковых газов, обеспечение реализации проектов по сокращению выбросов парниковых газов и увеличению их поглощения;

—предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем;

—повышение технического потенциала и оснащенности сил, уча-

ствующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Одним из важнейших документов в сфере экологической безопасности является Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 года1. Она является основным документом стратегического планирования в рассматриваемой сфере, в котором изложены основные вызовы, угрозы, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.

Стратегия экологической безопасности обозначила следующие негативные тенденции. Во-первых, на территории РФ сохраняются угрозы экологической безопасности, несмотря на принимаемые меры по снижению уровней воздействия на окружающую среду химических, физических, биологических и иных факторов, по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая аварийные ситуации на опасных производственных объектах, по адаптации отраслей экономики к неблагоприятным изменениям климата.

Во-вторых, состояние окружающей среды на территории, где сосредоточены бо́льшая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья (15 % территории страны), оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам. Окружающая среда в городах и на прилегающих к ним территориях, где проживает 74 % населения страны, подвергается существенному негативному воздействию в результате деятельности объектов промышленности, энергетики и транспорта.

В-третьих, ситуация с качеством воды в водных объектах продолжает оставаться неблагоприятной, в первую очередь вследствие сбросов про-

1 Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176.

215

Экологическое право

мышленных и бытовых сточных вод, поверхностных стоков вод с сельскохозяйственных угодий. Практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв.

По экспертным оценкам, ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ним экономическими факторами, без учета ущерба здоровью людей, составляют 4–6 % ВВП.

Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности основывается на Конституции РФ и включает в себя совокупность федеральных законов, нормативных правовых актов высших органов власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области безопасности, охраны окружающей среды, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Среди них центральное место занимают федеральные законы: от 21.12.1994 № 68 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; от 21.07.1997 № 116 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; от 21.07.1997 № 217 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»2; от 22.08.1995 № 151 ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»3; от 21.12.1994 № 69 ФЗ «О пожарной безопасности»4 и др.

Следует заметить, что Конституция РФ создала базу для дальнейшего правового регулирования обеспечения экологической безопасности путем:

—установления институциональных прав и свобод человека и гражданина;

—установления системы их гарантий и защиты, а также исчерпывающего перечня условий их ограничения;

—определения режима чрезвычайного положения и порядка его введения;

—установления и разграничения предметов ве́дения и полномочий между различными уровнями государственной власти.

Целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

216

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

Для достижения данных целей с учетом вызовов и угроз экологической безопасности должны быть решены следующие основные задачи:

а) предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем;

б) предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах;

в) эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления;

г) ликвидация накопленного вреда окружающей среде; д) предотвращение деградации земель и почв;

е) сохранение биологического разнообразия, экосистем суши и моря; ж) смягчение негативных последствий воздействия изменений кли-

мата на компоненты природной среды.

Принципы экологической безопасности впервые были закреплены 29 декабря 1992 г. в постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «О принципах экологической безопасности

вгосударствах Содружества» и определены как «общие принципы формирования национальной политики в области экологической безопасности»5.

Внастоящее время принципы экологической безопасности населения и территорий представлены в различных законодательных актах. Так, например, основные принципы охраны окружающей среды сформулированы в Законе «Об охране окружающей среды»; принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций сформулированы

вЗаконе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.

Сучетом действующих нормативных правовых актов основные принципы экологической безопасности могут быть сформулированы следующим образом:

— соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

— научно обоснованное сочетание экологических, экономических

исоциальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и обеспечения экологиче-

ской безопасности;

—ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение экологической безопасности на соответствующих территориях;

5 Ведомости ФС РФ. 1994. № 4. Ст. 206.

217

Экологическое право

—организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

—международное сотрудничество РФ в области обеспечения эколо-

гической безопасности.

Главный принцип, на котором строится экологическая безопасность, — соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду. Это означает, что никакие обстоятельства не могут принудить человека находиться в опасных для его здоровья и жизни условиях.

§2. Правовое обеспечение экологической безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

Проблемы обеспечения экологической безопасности при чрезвычайных ситуациях на сегодняшний день весьма актуальны. В этой связи вполне естественно стремление человека и общества организовать эффективную деятельность в области прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций. Построение оптимальной основы экологической безопасности предполагает наличие в стране эффективной системы государственного регулирования.

Первое, с чем сталкиваемся при исследовании проблем обеспечения экологической безопасности при чрезвычайных ситуациях, — необходимость уяснить, что вкладывается в само понятие «чрезвычайная ситуация». Как выделить эти ситуации среди огромного разнообразия происходящих в мире процессов и явлений? Какие признаки, характерные для чрезвычайных ситуаций, позволяют говорить о них как об особом явлении, затрагивающем интересы всего общества?

Понятие «чрезвычайная ситуация» отражает в собирательном смысле состояние кризиса на определенной территории, где уже реализовались различные по характеру, продолжительности и масштабам угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства. Именно обстановка, сложившаяся в результате техногенной аварии, опасного природного явления или иного бедствия является чрезвычайной ситуацией, а не собственно авария или природная катастрофа.

Вполне очевидно, что ураганный ветер, смерч в пустыне или степных безлюдных районах страны не несет сколько-нибудь значимого ущерба, как в районах с развитой инфраструктурой. Землетрясение само по себе не является сверхопасным природным явлением, ежегодно на нашей планете происходят десятки землетрясений различной силы. Землетрясение становится чрезвычайной ситуацией, когда его эпицентр располагается вблизи городов и населенных пунктов, ибо люди гибнут не от толчков земной поверхности, а в результате разрушения зданий и сооружений.

218

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определил понятийный аппарат

ипринципы организации деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций — это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций — это аварийно-спасательные

идругие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Важное значение имеет классификация чрезвычайных ситуаций. В основе классификации чрезвычайных ситуаций по масштабу лежат величина территории, на которой распространяется чрезвычайная ситуация, число пострадавших и размер ущерба6. По масштабу чрезвычайные ситуации подразделяются на ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального, федерального характера. Так, характер чрезвычайной ситуации по масштабу считается федеральным, если количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 1,2 млрд руб.

Данная классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не распространяется на чрезвычайные ситуации в лесах, возникшие вследствие лесных пожаров.

6Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2640.

219

Экологическое право

§ 3. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций:

задачи и правовые основы функционирования

Для организации и осуществления мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций законодательно определено наличие в стране единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)7, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:

—разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах;

—осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;

—обеспечение готовности к действиям органов управления, сил

исредств, предназначенных и выделяемых для предупреждения

иликвидации чрезвычайных ситуаций;

—сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

—подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, в том числе организация разъяснительной и профилактической работы среди населения в целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций на водных объектах;

—организация своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях в местах массового пребывания людей;

—прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;

—создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

7ПостановлениеПравительстваРФот30.12.2003№794//СЗРФ.2004.№2.Ст.121; 2005. № 23. Ст. 2269.

220

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

—осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

—ликвидация чрезвычайных ситуаций;

—осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;

—реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

—международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспече-

ния безопасности людей на водных объектах.

Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определены в Положении о системе1.

Мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба

ипотерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно. Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил

исредств в установленном законодательством РФ порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти2.

Согласно законодательству, режим функционирования РСЧС — это порядок организации деятельности органов управления и сил системы. Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, на тер-

221

Экологическое право

ритории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:

а) режим повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

б) режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Решения о введении того или иного режима функционирования РСЧС принимают соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям

сучетом конкретной обстановки.

В2020 г. пандемия коронавируса COVID 19 потребовала значительно скорректировать сферу ответственности и порядок функционирования РСЧС.

Главная особенность ликвидации чрезвычайной ситуации, связанной с пандемией COVID 19, заключалась в том, что введение любого режима — повышенной готовности или чрезвычайной ситуации — было направлено прежде всего на регламентацию всей жизнедеятельности страны: от особого ограничения для населения до ограничения деятельности всех структур экономики, транспорта. Всё это не вписывалось в существующие рамки деятельности РСЧС. В ускоренном порядке были приняты изменения в ряд законодательных и иных нормативных правовых актов.

Во-первых, расширили зону ответственности системы. К чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера добавили «ситуации, связанные с распространением заболеваний, представляющих опасность для окружающих».

Во-вторых, при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций Правительству РФ предоставлено право принять решение об осуществлении им полномочий координационного органа РСЧС и устанавливать режимы функционирования системы.

В-третьих, расширены полномочия Правительства РФ в части предоставления права при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории РФ либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения.

В-четвертых, расширены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Им предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной

222

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта РФ устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила. Такие правила были определены Правительством РФ в апреле 2020 г.

В-пятых, в обязанности граждан включены требования выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Характерной особенностью организационно-правовых мер противодействию распространения коронавирусной инфекции в России являлась цифровизация управления и контроля режима деятельности населения: электронные пропуска на передвижение как общественным транспортом, так и личным транспортом; контроль перемещения инфицированных граждан, находящихся на самоизоляции, и др.

В арсенале мер противодействия и ликвидации чрезвычайной ситуации имеется возможность отслеживать передвижения людей через мобильный телефон и сообщать о контактах с зараженными коронавирусом. Первой такую систему внедрил Китай. Уже в первые недели каждый человек мог узнать, ехал ли он в одном автобусе с зараженным, обедал ли в кафе, где в это время находился инфицированный соотечественник. Даже сейчас у каждого жителя этой страны есть специальная метка в приложении WeChat, которая сигнализирует о том, был ли у владельца контакт с больными. Там же можно посмотреть и всю историю перемещения.

§ 4. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил о признании участка территории экологически неблагоприятным, придании ему специального администра- тивно-правового режима, формировании эффективного механизма управления, системы мер экономического и материально-технического характера, способствующих его стабилизации, и процедуры снятия с него особого статуса3.

В России необходимость правового регулирования режима экологически неблагоприятных территорий возникла в результате катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции (1986 г.), когда радиоактивному загрязнению подверглось более 145 тыс. кв. км.

На радиоактивно загрязненных радионуклидами территориях в настоящее время проживает 7 млн человек, а на территориях так назы-

3 Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2005.

223

Экологическое право

ваемой зоны отселения продолжает проживать более 150 тыс. человек, многие из проживавших ранее в этой зоне были вынуждены покинуть свои дома.

Вдальнейшем вследствие техногенных аварий и катастроф, произошедших на различных территориях (Семипалатинский регион, регион вокруг Производственного объединения «Маяк» и реки Теча и др.), сформировалась целая система законодательных и нормативных правовых актов в данной сфере правоотношений.

Выделение ряда пострадавших территорий в категорию экологически неблагоприятных обуславливается невозможностью их использования

иобеспечения максимальной безопасности и защищенности населения

врамках общего действующего правового регулирования. Важнейшими проблемами, стоящими перед формирующейся систе-

мой правового регулирования в данной области, являются: определение статуса пострадавших кризисных зон (территорий), их классификация

иформирование адекватного организационно-правового механизма защиты населения, возмещения материального и морального ущерба пострадавшим гражданам. Выделение целого ряда территорий в категорию пострадавших (в дальнейшем — кризисных зон) обуславливается невозможностью их использования в хозяйственной деятельности

инеобходимостью обеспечения максимально возможной безопасности

изащищенности населения в рамках специального правового регулирования.

Вправовой доктрине под экологически неблагополучной территорией принято понимать участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды4.

Экологически неблагополучные территории могут возникнуть как

врезультате антропогенной деятельности человека, так и в результате стихийных бедствий. Следует согласиться с мнением М. М. Бринчука, что при анализе антропогенного фактора создания экологически неблагополучных территорий важно учитывать, являются ли они следствием регулярной, но экологически необоснованной хозяйственной деятельности человека или чрезвычайных ситуаций техногенного характера5.

На территории России было выделено более 200 ареалов с неблагоприятными экологическими ситуациями. Общая их площадь составляет приблизительно 3,7 млн кв. км, или 16 % от территории РФ. По оценкам экологов, площадь отдельных ареалов измеряется от 0,6 до 420 тыс. кв. км. Наибольшее количество ареалов с неблагоприятной эко-

224

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

логической ситуацией отмечается в Сибири — 33, в том числе в Восточной Сибири — 28. На севере европейской территории РФ таких ареалов насчитывается 22. Около 20 % населения страны проживает в условиях неблагоприятной экологической обстановки6.

По оценкам специалистов, около 15 % территории РФ находится в критическом или околокритическом состоянии. Так, к настоящему времени в ряде областей: Иркутской (г. Ангарск, г. Братск), Свердловской (г. Каменск-Уральский), Кемеровской (Кузбасс), Оренбургской (г. Орел), Челябинской (г. Карабаш, г. Магнитогорск) и др. — сложилась критическая экологическая ситуация.

Учитывая основные тенденции развития правового регулирования на современном этапе, можно говорить о четырех основных категориях экологически неблагополучных территорий:

—во-первых, зоны экологического бедствия, правовое регулирование которых осуществляется в рамках экологического законодательства;

—во-вторых, зоны чрезвычайной ситуации, образуемые в результате различных техногенных и природных аварий и катастроф, являющихся объектом регулирования законодательства в области обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

—в-третьих, отдельные категории территорий, подвергшихся радиоактивному или иному антропогенному воздействию, правовой режим которых, а также меры социальной поддержки населения регулируются отдельными законами, как правило социальной направленности. Например, к таким законам можно отнести Закон РФ от 15.05.1991 № 1244 1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»7;

—в-четвертых, территории или их отдельные зоны, предусмотренные градостроительным, водным, земельным или иным законо-

дательством.

Закон «Об охране окружающей среды» (ст. 57) предусматривает два вида экологически неблагоприятных территорий:

—зона экологического бедствия,

—зона чрезвычайной ситуации.

Закон не дает определения таких территорий, а лишь устанавливает, что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического

225

Экологическое право

бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Впункте 1 ст. 57 Закона «Об охране окружающей среды» речь идет

озаконодательстве о зонах экологического бедствия, однако указанного законодательства, а следовательно и правовой основы для придания территориям статуса зон экологического бедствия, в настоящее время нет.

Закон установил также, что объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ, координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды

взонах экологического бедствия относится к полномочиям органов государственной власти РФ. К полномочиям государственных органов субъектов РФ относится осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территории РФ. В то же время сегодня нет ни единого доктринального подхода к экологически неблагополучным территориям, ни их соотношения друг с другом, нет и единой политики по их финансированию и выводу из кризисного режима8.

Порядок объявления территории зоной чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, ее правовой режим установлен Законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Законом «Об аварийно-спаса- тельных службах и статусе спасателей». В них под зоной чрезвычайной ситуации понимается территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

Термин «зона чрезвычайной ситуации» как юридическая категория фигурирует также в ст. 57 Закона «Об охране окружающей среды». Частными случаями юридического толкования зоны чрезвычайной ситуации, связанными с радиоактивным загрязнением территории, являются зоны отчуждения, зоны отселения, зоны проживания с правом на отселение, зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом (ст. 7–11 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).

Одной из основных характеристик зоны чрезвычайной ситуации является ее граница — линия, определяющая пределы территории, на которой юридически признается сложившаяся ситуация как чрезвычайная (критическая). Граница зоны чрезвычайной ситуации в соответствии со

8Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера : монография. М. : Юриспруденция, 2007.

226

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

ст. 5 Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяется назначенным в законодательном порядке руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация.

Согласно ст. 14 Закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» руководство всеми силами и средствами, привлеченными к ликвидации чрезвычайных ситуаций, и организацию их взаимодействия осуществляют руководители ликвидации чрезвычайных ситуаций, решения которых являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Руководители ликвидации чрезвычайных ситуаций вправе самостоятельно принимать решения: о проведении эвакуационных мероприятий; об остановке деятельности организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; о проведении аварийно-спасательных работ на объектах и территориях организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; об ограничении доступа людей в зоны чрезвычайных ситуаций; о разбронировании резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; об использовании в порядке, установленном законодательством РФ, средств связи, транспортных средств и иного имущества организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; о привлечении к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций нештатных и общественных аварийно-спасательных формирований и т.д.

Что касается территорий, подвергшихся радиоактивному или иному антропогенному воздействию, в настоящее время реабилитация экологически неблагополучных территорий, пострадавших в результате крупных радиационных аварий, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2001 № 92 ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»9.

Под радиационно загрязненным участком территории понимается участок, представляющий опасность для здоровья населения и для окружающей природной среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на данном участке территории снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов.

9 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.

227

Экологическое право

Разработка специальных экологических программ осуществляется в соответствии с законодательством РФ в области использования атомной энергии, законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды, программами социально-экономического развития РФ

ис учетом:

—необходимости реабилитации радиационно загрязненных участков территории и охраны окружающей природной среды;

—направлений социально-экономического развития субъектов РФ, на территориях которых находятся радиационно загрязненные участки;

—радиационной безопасности населения, уровней радиационного загрязнения участков территории, задач их реабилитации;

—включения в специальные экологические программы мер по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, в том числе мер по охране здоровья таких граждан и их переселению из населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

—объема финансирования специальных экологических программ за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

В соответствии с Положением о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территорий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22.09.2003 № 58810, социальные экологические программы таких территорий финансируются в составе единых проектов.

Основными критериями для включения специальных экологических программ в единый проект являются:

—уровень снижения риска воздействия радиации и степень улучшения экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории в результате реализации этих специальных экологических программ;

—эффективность мероприятий специальных экологических программ;

—согласованность мероприятий специальных экологических программ с мероприятиями федеральных, региональных и отраслевых программ, осуществляемых на радиационно загрязненных участках территории.

Финансовое обеспечение экологических программ регионов является одним из приоритетов национальной экологической политики России. От того, какие средства будут выделены региону на экологическую деятельность, зависит экологическая ситуация в данном регионе в будущем.

10 СПС «КонсультантПлюс».

228

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

В настоящее время в стране реализуется национальный проект «Экология»11. Он был сформирован в 2018 г. в соответствии с указом Президента РФ. Тогда основной задачей стало объединение ключевых направлений реализации государственной политики в природоохранной сфере

иобеспечение комплексного организационного подхода, который включил бы в себя методологический и управленческий подходы, бюджетирование и контроль. Всё это было сведено в единый принцип проектного управления, поэтому в число нескольких национальных проектов вошел

инациональный проект «Экология».

По своей структуре проект достаточно динамичный: его внутренние федеральные проекты естественным образом трансформируются, их количество меняется. На данный момент нацпроект включает несколько магистральных тем: отходы, вода, воздух и биоразнообразие. По этим направлениям реализуется девять федеральных проектов: «Чистый воздух», «Чистая страна», «Сохранение озера Байкал», «Оздоровление Волги», «Формирование комплексной системы обращения с ТКО», «Организация обращения с отходами I и II класса опасности», «Сохранение уникальных водных объектов», «Сохранение лесов», «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма».

Расширит нацпроект дополнительный новый федеральный проект «Экомониторинг», который предполагает запуск глобальной, всероссийской информационной системы, которая будет собирать и консолидировать данные из государственных информационных ресурсов, многочисленных систем автоматического контроля вредных выбросов и сбросов, наборы открытых данных, что в комплексе позволит сформировать объективную картину состояния окружающей среды в нашей стране.

§ 5. Эколого-правовое обеспечение иных видов безопасности

Промышленная безопасность опасных производственных объектов. Основным нормативным правовым актом в сфере промышленной безопасности является Закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который в ст. 1 определяет промышленную безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Для определения критериев обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в Законе используется два специальных термина: «авария» и «инцидент». Под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на

11 URL: https://www.mnr.gov.ru/activity/np_ecology/.

229

Экологическое право

опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ; инцидент — это отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от установленного режима технологического процесса.

Опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к Закону. В зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества подразделяются в соответствии с критериями, указанными в приложении 2 к Закону, на четыре класса опасности:

—I класс опасности — опасные производственные объекты чрезвычайно высокой опасности;

—II класс — опасные производственные объекты высокой опасности;

—III класс — опасные производственные объекты средней опасности;

—IV класс — опасные производственные объекты низкой опас-

ности.

К видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности.

Специально уполномоченным Правительством РФ органом государственного регулирования промышленной безопасности является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору12, которая осуществляет функции:

—по выработке и реализации государственной политики в области промышленной безопасности;

—нормативно-правовому регулированию в области промышленной безопасности;

—разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности.

Помимо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, отдельные специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности осуществляют федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, государственной охраны, внешней

12 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401.

230

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, исполнения наказаний.

Требования промышленной безопасности — это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в федеральных законах, нормативных правовых актах Президента РФ, нормативных правовых актах Правительства РФ, а также в специальных федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности. Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании.

Среди основных требований в области обеспечения промышленной безопасности следует в первую очередь выделить требование государственной регистрации опасных производственных объектов

вгосударственном реестре13. В государственном реестре накапливается, анализируется и хранится систематизированная информация о зарегистрированных опасных производственных объектах и об организациях и индивидуальных предпринимателях, эксплуатирующих эти объекты.

Отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательством РФ о лицензировании отдельных видов деятельности. Лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Установлены обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте. Формы оценки их соответствия указанным обязательным требованиям устанавливаются

всоответствии с законодательством РФ о техническом регулировании. По каждому факту возникновения аварии на опасном производствен-

ном объекте проводится техническое расследование ее причин. Техническое расследование причин аварии проводится специальной комиссией, возглавляемой представителем федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориального органа.

Одной из самых важных мер в сфере обеспечения промышленной безопасности является организация и проведение специальной экспертизы промышленной безопасности.

Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

13 Постановление Правительства РФ от 24.11.1998 № 1371.

231

Экологическое право

—документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта;

—документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в случае, если указанная документация не входит

всостав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;

—технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте;

—здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий;

— декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности), консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, или вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности;

— обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта.

Законом также предусмотрены: обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте в соответствии с Федеральным законом от 27.06.2010 № 225 ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»; федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, который осуществляется уполномоченным Правительством РФ органом государственного регулирования промышленной безопасности (Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также в ряде случаев иными федеральными органами исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, исполнения наказаний на объектах (в организациях), подведомственных данным федеральным органам исполнительной власти).

Радиационная безопасность. Правовое обеспечение радиационной безопасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 09.01.1996 № 3 ФЗ «О радиационной безопасности населения». Под радиационной безопасностью понимается состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ио-

232

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

низирующего излучения (т.е. излучения, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков).

Радиационная безопасность обеспечивается:

—проведением комплекса мер правового, организационного, инже- нерно-технического, санитарно-гигиенического, медико-профилактиче- ского, воспитательного и образовательного характера;

—осуществлением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими юридическими лицами и гражданами мероприятий по соблюдению правил, норм

инормативов в области радиационной безопасности;

—информированием населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению радиационной безопасности;

—обучением населения в области обеспечения радиационной безопасности.

Среди основных мер правового обеспечения радиационной безопасности следует в первую очередь выделить государственное нормирование в области обеспечения радиационной безопасности, которое обеспечивается путем установления специальных санитарных правил, норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, сводов правил, правил охраны труда и иных нормативных документов по радиационной безопасности (как правило, они утверждены постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ).

Установлены требования к лицензированию деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения (лицензирование деятельности и федеральный государственный лицензионный контроль (надзор) за деятельностью осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы).

При планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, принятии решений в области обеспечения радиационной безопасности, анализе эффективности указанных мероприятий органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, проводится обязательная оценка радиационной безопасности.

Оценка радиационной безопасности осуществляется по следующим основным показателям:

—характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды;

—анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности

ивыполнения норм, правил и гигиенических нормативов в области радиационной безопасности;

233

Экологическое право

—вероятность радиационных аварий и их масштаб;

—степень готовности к эффективной ликвидации радиационных аварий и их последствий;

—анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников ионизирующего излучения;

—число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов доз облучения.

Результаты оценки ежегодно заносятся в радиационно-гигиениче- ские паспорта организаций, территорий14. Радиационно-гигиеническая паспортизация организаций и территорий является государственной системой оценки влияния основных источников ионизирующего излучения (техногенных и естественных) и направлена на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности, сопряженной с другими системами наблюдения за ионизирующим излучением. Ведение радиацион- но-гигиенических паспортов организаций, использующих источники ионизирующего излучения, осуществляется в установленном порядке органами управления этих организаций. Ведение радиационно-гигие- нических паспортов территорий осуществляется в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов РФ.

Для каждого источника ионизирующего излучения устанавливаются

санитарно-защитная зона и зона наблюдения. Данные зоны различаются тем, что санитарно-защитная зона — это территория вокруг источника ионизирующего излучения, на который уровень облучения людей в условиях нормальной эксплуатации данного источника может превысить установленный предел дозы облучения для населения. В санитарно-за- щитной зоне запрещается постоянное и временное проживание людей, вводится режим ограничения хозяйственной деятельности и проводится радиационный контроль. В свою очередь, зона наблюдения — территория за пределами санитарно-защитной зоны, на которой проводится радиационный контроль.

Химическая и биологическая безопасность. Согласно Основам государственной политики РФ в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденным Указом Президента РФ от 11.03.2019 № 97, состояние химической и биологической безопасности определяется состоянием защищенности населения и окружающей среды от негативного воздействия опасных химических и биологических факторов, при котором химический и биологический риск остается на допустимом уровне.

14Постановление Правительства РФ от 28.01.1997 № 93 «О порядке разработки ра- диационно-гигиенических паспортов организаций и территорий».

234

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

Наличие опасных химических и биологических факторов, формирующих недопустимый риск и способных привести к возникновению эпидемий, эпизоотий, эпифитотий и массовых отравлений, ухудшению ситуации в области химической и биологической безопасности и (или) перерастанию ее в чрезвычайную ситуацию химического или биологического характера, представляет собой химическую или биологическую угрозу.

Специальный федеральный закон о химической безопасности в РФ пока не принят15, в связи с чем правовое обеспечение химической безопасности осуществляется отдельными нормами федерального экологического законодательства, а также законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Так, согласно ст. 47 Закона «Об охране окружающей среды», производство и обращение потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов допускаются на территории РФ после проведения необходимых токсиколого-гигиениче- ских и токсикологических исследований этих веществ, установления порядка обращения с ними, природоохранных нормативов и государственной регистрации этих веществ в соответствии с законодательством РФ.

Санитарно-эпидемиологические требования к потенциально опасным для человека химическим, биологическим веществам и отдельным видам продукции установлены статьями 14, 43 Федерального закона от 30.03.1999 № 52 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Государственной регистрации подлежат:

—впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты (далее — вещества), потенциально опасные для человека;

—отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека;

—отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию РФ.

Правовое обеспечение биологической безопасности осуществляется

всоответствии с Федеральным законом от 30.12.2020 № 492 ФЗ «О биологической безопасности в РФ». Закон в ст. 1 дает понятие биологической безопасности, под которой понимается состояние защищенности населения и окружающей среды от воздействия опасных биологических факто-

15Проект федерального закона (доработанный текст) «О химической безопасности в Российской Федерации» (подготовлен Минздравом России, ID проекта

02/04/03-22/00125347) (не внесен в ГД ФС РФ) // URL: https://regulation.gov.ru/.

Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте по состоянию на 5 декабря 2022 г.

235

Экологическое право

ров, при котором обеспечивается допустимый уровень биологического риска (вероятности причинения вреда (с учетом его тяжести) здоровью человека, животным, растениям и (или) окружающей среде в результате воздействия опасных биологических факторов — событий, условий, свойств, эпидемических, эпизоотических, эпифитотических процессов или их комбинаций, являющихся причиной возможного воздействия патогенных биологических агентов (патогенов), паразитических организмов и содержащих их объектов, которые способны нанести вред здоровью человека, животным и (или) растениям, продукции животного и (или) растительного происхождения и (или) окружающей среде).

Для защиты населения и охраны окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов и для предотвращения биологических угроз (опасностей) осуществляется комплекс мер:

1) борьба с распространением инфекционных болезней, в том числе: а) снижение уровня распространения инфекционных болезней, которые являются основной причиной смертности от инфекционных болезней, а также уровня распространения отдельных инфекций животных и растений, причиняющих ущерб сельскому хозяйству и вред окружаю-

щей среде; б) предупреждение возникновения и распространения новых, воз-

вращающихся инфекционных болезней, а также заноса и (или) распространения редких и (или) ранее не встречавшихся на территории РФ инфекционных болезней;

в) снижение уровня распространения инфекций (инфекционных болезней), связанных с оказанием медицинской помощи, и инфекций (инфекционных болезней), связанных с осуществлением ветеринарной деятельности;

г) предупреждение и преодоление резистентности; д) сохранение и восстановление нормальной микробиоты человека,

сельскохозяйственных животных, а также редких и исчезающих видов животных и растений;

е) снижение уровня распространения иммунодефицитных состояний организма человека, сельскохозяйственного животного и связанных с этим инфекционных болезней;

ж) профилактика болезней, общих для человека и животных, в том числе переустройство существующих и строительство новых скотомогильников в соответствии с требованиями ветеринарного законодательства РФ;

2)формирование, сохранение и развитие коллекций патогенных микроорганизмов и вирусов;

3)предотвращение, в том числе на потенциально опасных биологических объектах, аварий, террористических актов и (или) диверсий, осуществляемых с применением патогенов;

236

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

4)предупреждение и предотвращение опасной техногенной деятельности, в том числе возможного бесконтрольного использования генетических материалов и технологии синтетической биологии;

5)создание, развитие и функционирование единой сети мониторинга биологических рисков;

6)проведение фундаментальных и прикладных научных исследований в области биологической безопасности;

7)планирование создания производственных мощностей и резервов,

втом числе государственного материального резерва продукции (товаров), необходимых для обеспечения безопасности населения и оказания медицинской помощи населению.

Безопасность при осуществлении генно-инженерной деятельности. Основным нормативным правовым актом в данной сфере является Федеральный закон от 05.07.1996 № 86 ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», регулирующий отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья человека, возникающие при осуществлении генно-инженерной деятельности, под которой понимается деятельность, осуществляемая с использованием методов генной инженерии в целях создания генно-инженерно-модифи- цированных организмов.

В зависимости от степени потенциальной опасности, возникающей при осуществлении генно-инженерной деятельности, для замкнутых систем устанавливается четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека:

— I уровень риска соответствует работам, которые не представляют опасности для здоровья человека, и сопоставим с риском при работе с непатогенными микроорганизмами;

— II уровень риска соответствует работам, которые представляют незначительную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с условно-патогенными микроорганизмами;

— III уровень риска соответствует работам, которые представляют умеренную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с микроорганизмами, потенциально способными к передаче инфекции;

— IV уровень риска соответствует работам, которые представляют опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с возбудителями особо опасных инфекций.

Генно-инженерно-модифицированные организмы, предназначенные для выпуска в окружающую среду, а также продукция, полученная с применением таких организмов или содержащая такие организмы, включая

237

Экологическое право

указанную продукцию, ввозимую на территорию РФ, подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Правительством РФ16.

Юридические лица и граждане (физические лица), которые осуществляют генно-инженерную деятельность и действия или бездействие которых причинили вред работникам организации, осуществляющей генно-инженерную деятельность, населению, окружающей среде, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Климатическая безопасность. Климатическая безопасность в настоящее время активно развивается в качестве потенциально возможного самостоятельного стратегического направления национальной безопасности, вместе с тем научно обоснованного определения климатической безопасности не сложилось. Отсутствие нормативно закрепленного понятия «климатическая безопасность» в действующем законодательстве затрудняет формирование доктринальных научных взглядов на сущность и принципы ее обеспечения. В научных работах либо климатическая безопасность рассматривается как составная часть экологической безопасности17, либо предлагается климатическую политику России выделить в самостоятельный блок, отделив ее от экологической политики, а климатическую безопасность рассматривать более широко, в качестве элемента устойчивости развития национального хозяйства (устойчивости соци- ально-эколого-экономических систем к климатическим изменениям)18.

Контрольные вопросы

1.Дайтепонятиеэкологическойбезопасности.Раскройтезначениеохраны окружающейсредыкакмерыобеспеченияэкологическойбезопасности.

16Постановление Правительства РФ от 23.09.2013 № 839 «О государственной реги- страциигенно-инженерно-модифицированныхорганизмов,предназначенныхдля выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением такихорганизмовилисодержащейтакиеорганизмы,включаяуказаннуюпродукцию, ввозимуюнатерриториюРоссийскойФедерации»//СЗРФ.2013.№39.Ст.4991.

17Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Эколого-правовое обеспечение климатической безопасности Российской Федерации : монография. М. : Проспект, 2022. 160 с. ; Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Тенденции и перспективы развития законодательства в сфере обеспечения климатической безопасности Российской Федерации // Юрист. 2022. № 9. С. 24–27.

18Яковлева Е. Н. Управление климатической безопасностью экономики: теоретические и прикладные аспекты // Вестник университета. 2021. № 11. С. 14–23.

238

Глава 14. Правовое обеспечение экологической безопасности

4.Раскройте цель и задачи единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

5.Раскройтеправовойрежимэкологическинеблагополучныхтерриторий.

6.Выделите особенности эколого-правового обеспечения промышленной, радиационной, химической, биологической, климатической безопасности, а также безопасности при осуществлении генно-инженерной деятельности.

Рекомендуемая литература

1.Абанина Е. Н., Сухова Е. А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития : монография. — М. : Юстицинформ, 2022. — 222 с.

2.Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. — М. : Монография. Юриспруденция, 2007. — 168 с.

3.Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Теоретико-методологические проблемы правового обеспечения экологической, биосферной и генетической безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации // Lex russica. — 2019. — № 9. — С. 96–108.

4.Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Правовые проблемы повышения эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в современных условиях // Журнал российского права. — 2021. — № 1. — С. 111–126.

5.ЖаворонковаН.Г.,ШпаковскийЮ.Г.Правовоеобеспечениеэкологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации : монография. — М. : Проспект, 2017. — 160 с.

6.Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты // Юрист. — 2019. — № 4. — С. 14–19.

7.Право в условиях глобального изменения климата : монография / под общ.ред.В.В.Блажеева,М.А.Егоровой.—М.:Проспект,2022.—240с.

8.Харьков В. Н. Обеспечение экологической безопасности и устойчивое развитиекакконституционныепринципыэкологическойполитикиРоссийской Федерации // Экологическое право. — 2019. — № 4. — С. 3–6.

239

Глава 15.

ПРАВОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ И РАДИОАКТИВНЫМИ ОТХОДАМИ

§ 1. Понятие и виды отходов производства и потребления.

§ 2. Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления.

§ 3. Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления.

§ 4. Правовые требования в области обращения с радиоактивными отходами.

§ 1. Понятие и виды отходов производства и потребления

Увеличение объема образования отходов производства и потребления при низком уровне разработки и внедрении экологически чистых технологий Стратегией экологической безопасности РФ19 выделяются среди основных внутренних вызовов экологической безопасности. А одним из приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности названо развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения таких отходов.

Всвязи с неуклонным ежегодным ростом объемов образующихся

вРоссии отходов обращение с ними стало одной из самых острых на- учно-технических и социально-экономических проблем. Сложившаяся

впоследнее время ситуация в сфере обращения с отходами ведет к возникновению необратимых процессов деградации окружающей среды и представляет реальную угрозу для здоровья населения. Так, согласно данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, за 2021 г. на территории нашей страны было образовано около 8 млрд т отходов20, это больше, чем в 2019 г., когда число достигло 7 млрд т, и в 2020 г., когда было образовано 6 млрд т отходов. Расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов является одним из направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития мирового сообщества.

19Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».

20Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, размещении отходов производства и потребления по форме 2-ТП (отходы) за 2021 г., систематизированные по видам отходов ФККО // URL: https://rpn.gov.ru/open- service/analytic-data/statistic-reports/production-consumption-waste.

240

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления

вцелях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека

иокружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон от 24.06.1998 № 89 ФЗ «Об отходах производства

ипотребления» (далее — Закон об отходах). В этом Законе отходы производства и потребления определяются как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с Законом об отходах. К отходам не относится донный грунт, используемый в порядке, определенном законодательством РФ.

Исходя из названия Закона, отходы подразделяются на отходы производства (промышленные) и потребления (коммунальные). Твердые коммунальные отходы — отходы, образующиеся в жилых помещениях

впроцессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных

ибытовых нужд. К ТКО относятся также отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях

впроцессе потребления физическими лицами (ст. 1 Закона об отходах). Кроме ТКО, существуют и жидкие бытовые отходы, отнесение ко-

торых к сточным водам или к отходам зависит от способа их удаления. В письме Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 23.08.2018 № 12-50/07137 ОГ «Об обращении с жидкими бытовыми отходами»1 дано разъяснение по их разграничению. В случае если жидкие фракции удаляются путем отведения в водные объекты после соответствующей очистки, их следует считать сточными водами и обращение с ними будет регулироваться нормами водного законодательства. В случае если такие фракции удаляются иным способом, исключающим их сброс в водные объекты после соответствующей очистки, такие стоки не подпадают под определение сточных вод в терминологии Водного кодекса РФ и их следует считать жидкими отходами, дальнейшее обращение с которыми должно осуществляться в соответствии с законодательством об отходах производства и потребления.

Закон об отходах не регулирует отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты — они регулируются соответствующим законодательством РФ.

1 URL: https://docs.cntd.ru/document/551016244.

241

Экологическое право

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством.

Согласно ст. 4.1 Закона об отходах, отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование

вобласти охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

—I класс — чрезвычайно опасные отходы,

—II класс — высокоопасные отходы,

—III класс — умеренно опасные отходы,

—IV класс — малоопасные отходы,

—V класс — практически неопасные отходы.

В зависимости от классов опасности отходов законодательством устанавливаются требования и особенности обращения с ними (ст. 14–14.5), а также требования к лицам, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (ст. 15).

Деятельность в области обращения с ТКО регулируется гл. 5.1 (ст. 24.6– 24.14) Закона об отходах. Так, согласно ст. 24.6 сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта РФ обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Вид отходов — совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов. В РФ ведется государственный кадастр отходов, включающий в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания различных видов отходов2.

Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО)3 включает перечень видов отходов, находящихся в обращении в РФ и систематизированных по совокупности классификационных признаков: происхождению, условиям образования, химическому и компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме.

2Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов» (данный документ включенвпереченьНПА,накоторыенераспространяетсятребованиеоботмене

с1января2021г.,установленноеФедеральнымзакономот31.07.2020№247 ФЗ).

3Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 13.06.2017.

242

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

Государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО)

включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством РФ.

Банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов содержит детальные сведения о видах отходов, включенных в ФККО, и их характеристиках, а также сведения о технологиях, применяемых для использования и обезвреживания отходов. Банк данных размещается на официальном сайте Росприроднадзора в сети Интернет для свободного и бесплатного доступа.

§2. Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления

Государственная политика в области обращения с отходами основывается на следующих принципах: охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование новейших научно-тех- нических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов

вцелях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами

вцелях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; доступ в соответствии с законодательством РФ к информации в области обращения с отходами; участие в международном сотрудничестве РФ в области обращения с отходами.

Направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности: максимальное использование исходных сырья и материалов; предотвращение образования отходов; сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования; обработка отходов; утилизация отходов; обезвреживание отходов.

Законодательным актом, устанавливающим правовые основы общественных отношений при обращении с отходами, является Закон «Об охране окружающей среды». Им определены: обязательность установления нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение (ст. 24); требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51); права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды (ст. 66).

243

Экологическое право

Специальные нормы, регулирующие отношения в области обращения с отходами, содержит Закон об отходах. В нем определены понятия: обращение с отходами — деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; размещение отходов — хранение и захоронение отходов; хранение отходов — складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем 11 месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; утилизация отходов — использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация), а также использование твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) после извлечения из них полезных компонентов на объектах обработки, соответствующих требованиям, предусмотренным пунктом 3 ст. 10 Закона об отходах (энергетическая утилизация).

Деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности, в соответствии с законодательством РФ, подлежит лицензированию (ст. 9 Закона об отходах, Закон от 04.05.2011 № 99 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, утв. постановлением Правительства РФ от 26.12.2020 № 22904).

Основными требованиями, предъявляемыми к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, являются: соблюдение установленных требований в области охраны окружающей среды; разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; внедрение малоотходных технологий; проведение инвентаризации отходов и объектов их размещения; проведение мониторинга состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов; предоставление в установленном порядке необходимой информации в области обращения с отходами; соблюдение требований предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, принятие неотложных мер по их ликвидации.

4 СЗ РФ. 2021. № 1 (ч. II). Ст. 149.

244

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

В целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются на основании комплексного экологического разрешения (КЭР), предусмотренного законодательством в области охраны окружающей среды.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, включают информацию об объеме или о массе образовавшихся и размещенных отходов в декларацию о воздействии на окружающую среду в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах III категории, представляют в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в составе отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и сроки, которые определены законодательством в области охраны окружающей среды.

При осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах IV категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, разработка нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов

не требуются.

Требования к объектам размещения отходов установлены в ст. 12 Закона об отходах, согласно которой определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством РФ.

Запрещается захоронение отходов на территориях городских и сельских поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питье-

245

Экологическое право

вого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается также захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ. Все объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. На объектах, не внесенных в вышеуказанный реестр, размещение отходов запрещается.

Основными принципами экономического регулирования в области обращения с отходами являются: уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот; платность размещения отходов; экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами. В Законе об отходах предусмотрена плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов (ст. 23); утилизационный сбор (ст. 24.1); экологический сбор (ст. 24.5).

За деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления предусмотрен федеральный государственный экологический, производственный и общественный контроль (надзор). Государственный экологический контроль (надзор), в том числе и в области обращения с отходами, осуществляют в пределах своей компетенции Росприроднадзор и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Среди источников международного права, регулирующих отношения, возникающие при обращении с отходами, можно назвать Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (London Convention, 29 декабря 1972 г.)5 и Конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базельская конвенция, 22 марта 1989 г.)6.

Всоответствии со ст. 2 Закона об отходах правовое регулирование

вобласти обращения с отходами осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами. В статье 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52 ФЗ «О са- нитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлены санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению, захоронению и утили-

5Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII. М., 1978. С. 540–549. См.: Указ Президиума ВС СССР от 15.12.1975 № 2659 IX «О ратификации Конвенции по предотвращениюзагрязненияморясбросамиотходовидругихматериалов»//Ведомо-

сти ВС СССР. 1975. № 52. Ст. 823.

6СЗРФ.1996.№18.Ст.2066.См.:Федеральныйзаконот25.11.1994№49 ФЗ«Оратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3200.

246

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

зации отходов производства и потребления. Отношения при обращении

сотходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств регулируются Законом РФ «О недрах», где рассматриваются вопросы пользования недрами, в том числе для захоронения отходов (ст. 9, 10, 16, 23). Правовое регулирование предупреждения негативного воздействия отходов на окружающую среду осуществляется также в соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 № 174 ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 11, 12). Отношения при размещении и захоронении отходов в водных объектах регулируются водным законодательством. Водным кодексом РФ запрещены сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов (ст. 96), а также засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами (ст. 101). Федеральным законом от 31.07.1998 № 155 ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» запрещаются захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море (ст. 37). Федеральным законом от 30.11.1995 № 187 ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» установлено, что перечень отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, публикуется в «Извещениях мореплавателям», а также что захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе допускается только на основании разрешения, выдаче которого должна предшествовать государственная экологическая экспертиза, и при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов (ст. 34).

Правовые нормы, регулирующие деятельность по обращению с отходами производства и потребления в РФ, содержатся, помимо федеральных законов, в подзаконных актах и в законодательстве субъектов РФ. В целях регулирования в регионах деятельности по обращению с отходами в некоторых субъектах РФ приняты законы об отходах производства и потребления7.

Внастоящее время в Российской Федерации действует большое количество подзаконных нормативных правовых актов в области обращения

сотходами. Министерство природных ресурсов и экологии РФ принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных ему федеральных служб и агентств. Деятельность по обращению с отходами регулируется также различными нормативами, правилами, экологическими и санитарными стандартами.

7См.: Закон г. Москвы от 30.11.2005 № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве» ; постановление Правительства Москвы от 23.03.2004 № 164 ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 21.

247

Экологическое право

§3. Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации

иобезвреживанию отходов производства и потребления

Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»8 предусматривает: формирование комплексной системы обращения

ствердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления; создание и эффективное функционирование во всех субъектах РФ системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок; создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение

сотходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда.

Врамках реализации стратегических документов в 2018 г. был разработан национальный проект «Экология». В паспорте к данному документу обозначаются цели и целевые показатели, на достижение которых влияет национальный проект. В частности, сюда относятся ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде, создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей их сортировку и снижение объема отходов, направляемых на полигоны. К объектам накопленного экологического вреда относятся свалки, полигоны, пруды-отстойники, отвалы горных пород и другие «горячие точки» отходов. Несанкционированные свалки также служат источником загрязнения воздуха, водоемов, почвы и ухудшения здоровья жителей.

Стратегическая задача нацпроекта «Экология» — восстановить земли, занятые незаконными полигонами, чтобы улучшить качество жизни более 28 млн россиян. Задача масштабной «мусорной реформы» — создать новую отрасль переработки отходов. И первым шагом на пути

кэтой цели в том числе стал федеральный проект «Чистая страна».

Врезультате его реализации к концу 2024 г. площадь восстановленных земель, ранее подверженных негативному воздействию, увеличится на 3,7 тыс. га. Цели федерального проекта «Чистая страна»: сформировать эффективную систему обращения с отходами; снизить экологическую нагрузку, связанную с несанкционированными мусорными полигонами; создать систему информирования о незаконных свалках. Сроки реализации проекта: с 1 октября 2018 г. по 31 декабря 2024 г.

Распоряжением Правительства РФ от 25.01.2018 № 84 р была утверждена Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации

8 СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.

248

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

иобезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г.9 (далее — Стратегия), направленная на формирование и перспективное развитие новой отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, объединяющей в своей инфраструктуре: экотехнопарки, многофункциональные комплексы по промышленному обезвреживанию отходов, многофункциональные сортировочные комплексы, мусоросортировочные комплексы, производственно-техниче- ские комплексы по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов. В Стратегии показана ресурсная ценность основных групп отходов: обрабатывающих производств промышленности; сельского и лесного хозяйства, животноводства, растениеводства, пищевых отходов; производства

ираспределения электроэнергии, газа и воды; твердых коммунальных отходов.

Основными целями Стратегии определены:

—формирование и перспективное развитие отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, обеспечивающей максимальное вовлечение отходов в производство и планомерную минимизацию количества отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, с применением мирового принципа 3R (предотвращение образования отходов, повторное использование, переработка во вторичные ресурсы);

—формирование и перспективное развитие российской технологической и машиностроительной базы, обеспечивающей отрасль промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов современным высокотехнологичным оборудованием, обладающим также высоким экспортным потенциалом.

В настоящее время из-за принятия управленческих решений по утвержденным территориальным схемам и региональным программам по обращению с отходами в ряде субъектов РФ при отсутствии мусороперерабатывающих, а также обезвреживающих отходы предприятий и одновременном закрытии исчерпавших свои мощности и завершивших сроки эксплуатации морально и физически устаревших полигонов твердых коммунальных отходов возник значительный дефицит объектов захоронения отходов. Сложившаяся ситуация в свою очередь привела к существенному увеличению расстояний транспортирования отходов на действующие полигоны, росту тарифов для населения и хозяйствующих субъектов на вывоз мусора и, как следствие, резкому увеличению числа несанкционированных свалок. Всё это способствует росту социальной напряженности и дальнейшему ухудшению санитарно-гигиенического состояния населенных пунктов и экологической ситуации в регионах.

В Стратегии исполнительным органам субъектов РФ в пределах своей компетенции рекомендовано: принять участие в реализации меропри-

9 URL: http://government.ru/docs/31184/.

249

Экологическое право

ятий, предусмотренных Стратегией; руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации территориальных схем и региональных программ в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, программ социально-экономического развития субъектов РФ, нормативных правовых актов и иных документов в области обращения с такими отходами, а также при планировании, регулировании и организации деятельности по обращению с ними.

Органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и осуществляют ведение реестра мест накопления ТКО в соответствии с правилами, утвержденными Правительством РФ10.

Ситуация с отходами в каждом из субъектов РФ на старте реформы была неоднородной, в части субъектов не имелось даже минимальной инфраструктуры. С 2018 г. регионам было разрешено использовать до 1 января 2023 г. для размещения ТКО свалки и полигоны, не имеющие предусмотренной законодательством документации и введенные в эксплуатацию до 2019 г. Разрешение на работу старых полигонов истекло, но в 25 % регионов не создана современная инфраструктура по обработке отходов. По предложению Минприроды норма о возможности использовать для размещения твердых коммунальных отходов полигоны

исвалки была пролонгирована Правительством на три года, до 1 января 2026 г.

Реформа в сфере обращения с ТКО стартовала в 2019 г. Национальной целью до 2030 г. является снижение в два раза захоронения отходов

исортировка 100 % ТКО. Для этого развивается отрасль по обращению с твердыми коммунальными отходами. Лидеры субъектов по доле направленных на обработку ТКО 2021 г.: Московская область, Орловская, Калужская области, Республика Калмыкия, Костромская область, Республика Адыгея, Ставропольский край, Астраханская, Рязанская, Саратовская области.

Наибольшие проблемы наблюдаются в Омской, Новосибирской областях, на Ямале, в отдельных регионах Дальнего Востока, на Сахалине, в Приморском крае, Краснодарском крае, Республике Крым.

Указом Президента РФ от 14.01.2019 № 811 в целях обеспечения реализации норм законодательства РФ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, стимулирования инвестиционной активности в этой области, а также в целях реализации национального проекта «Экология»

10ПостановлениеПравительстваРФот31.08.2018№1039«ОбутвержденииПравил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра» // СЗ РФ. 2018. № 37. Ст. 5746.

11URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43940.

250

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

создана публично-правовая компания по формированию комплексной системы обращения с ТКО «Российский экологический оператор» (РЭО). Российский экологический оператор предоставляет меры государственной поддержки, за которыми могут обратиться региональные операторы, инвесторы для развития инфраструктуры по обращению с ТКО. Кроме того, регионы должны активизировать работу с инвесторами.

К 2024 г. в рамках нацпроекта «Экология» в России планируется построить 220 заводов по переработке мусора. Всего в рамках федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» будет построено восемь экотехнопарков в Приморском, Краснодарском, Ставропольском краях, Нижегородской, Новосибирской, Челябинской, Ленинградской, Московской областях. Благодаря им станет возможным возвращать в хозяйственный оборот до 1,1 млн вторичных ресурсов. Первый этап реализации программы строительства экотехнопарков должен завершиться к 2030 г.

Согласно Стратегии под экотехнопарком понимается объединенный энергетическими и взаимозависимыми материально-сырьевыми потоками и связями комплекс объектов, включающий в себя здания и сооружения, технологическое и лабораторное оборудование, используемые в деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, обеспечивающий их непрерывную переработку и производство на их основе промышленной продукции, а также осуществление научной, исследовательской и (или) образовательной деятельности.

Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. предопределяет необходимые условия для обеспечения экологической безопасности территорий регионов, ресурсосбережения и уменьшения объемов образования отходов, изменения структуры и системы обращения с отходами в пользу утилизации и обезвреживания (вместо захоронения отходов), предотвращения вреда окружающей среде в результате ее загрязнения отходами, повышения уровня экологической, технической и санитарно-гигиенической безопасности технологий обработки, утилизации и обезвреживания отходов.

§4. Правовые требования в области обращения

срадиоактивными отходами

Государственная политика в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ представляет собой совокупность скоординированных и объединенных общим замыслом политических, экономических, ин- женерно-технических, социальных, правовых, информационных и иных мер в области использования атомной энергии в мирных и оборонных

251

Экологическое право

целях, принимаемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», организациями и направленных на обеспечение национальных интересов, реализацию стратегических национальных приоритетов РФ, защиту жизни и здоровья граждан, собственности, а также на охрану окружающей среды12.

Отношения в области обращения с радиоактивными отходами регулируются федеральными законами от 11.07.2011 № 190 ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об обращении с радиоактивными отходами), от 21.11.1995 № 170 ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 09.01.1996 № 3 ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 30.03.1999 № 52 ФЗ «О санитарно-эпиде- миологическом благополучии населения», от 10.01.2002 № 7 ФЗ «Об охране окружающей среды», от 01.12.2007 № 317 ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», Законом РФ от 21.02.1992 № 2395 1 «О недрах», Водным кодексом РФ и другими федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Закон об обращении с радиоактивными отходами регулирует отношения в области обращения с радиоактивными отходами, но его положения не применяются к отношениям в области обращения с отработавшим ядерным топливом. Необходимо различать понятия «радиоактивные отходы» (далее — РАО) и «отработавшее ядерное топливо, содержащееся в облученных в ядерном реакторе и извлеченных из него тепловыделяющих сборках» (ст. 3 Закона «Об использовании атомной энергии»).

В отечественной науке высказывается мнение, что с началом развития отечественной мирной атомной промышленности она, так же как и ядерный оружейный комплекс, развивалась в режиме незавершенных циклов по РАО и отработавшему ядерному топливу. В условиях плановой экономики решения по заключительной стадии ядерных технологий базировались на принципе откладывания проблем. Отсутствовала и законодательная база в области использования атомной энергии. На начальных этапах развития атомной науки и техники проблема РАО рассматривалась как частный случай общей проблемы загрязнения окружающей среды отходами человеческой деятельности, т.е. в качестве второстепенной13.

12Указ Президента РФ от 13.10.2018 № 585 «Об утверждении Основ государственнойполитикивобластиобеспеченияядернойирадиационнойбезопасностиРоссийскойФедерациинапериоддо2025годаидальнейшуюперспективу»//СЗРФ. 2018. № 42 (ч. II). Ст. 6447.

13Радиоэкологические аспекты обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом в условиях инновационного развития ядерной энер-

252

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

Радиоактивные отходы — не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, определенные в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ. Радиоактивными отходами также могут признаваться материалы с повышенным содержанием природных радионуклидов, образовавшиеся при осуществлении не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья

сповышенным содержанием природных радионуклидов, в случае если эти материалы не подлежат дальнейшему использованию.

Понятие «радиоактивные отходы» используется в значении, предусмотренном статьей 3 Закона «Об использовании атомной энергии». В целях Закона об обращении с радиоактивными отходами могут также признаваться радиоактивными отходами материалы с повышенным содержанием природных радионуклидов, образовавшиеся при осуществлении не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья

сповышенным содержанием природных радионуклидов, в случае если эти материалы не подлежат дальнейшему использованию.

Обращение с радиоактивными отходами — это деятельность по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, перевозке, хранению и захоронению радиоактивных отходов. Под захоронением РАО понимается безопасное их размещение в пункте захоронения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения. Пункт захоронения радиоактивных отходов предназначен для размещения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения и обеспечивает радиационную безопасность работников такого пункта, населения и окружающей среды в течение периода потенциальной опасности радиоактивных отходов.

Согласно ст. 4 Закона об обращении с радиоактивными отходами радиоактивные отходы подразделяются на удаляемые РАО и особые РАО. Удаляемые радиоактивные отходы для целей их захоронения классифицируются по следующим признакам:

1)по периоду полураспада содержащихся в РАО радионуклидов — долгоживущие и короткоживущие радиоактивные отходы;

2)по удельной активности — высокоактивные, среднеактивные, низкоактивные, очень низкоактивные радиоактивные отходы;

3)по агрегатному состоянию — жидкие, твердые, газообразные РАО;

4)по содержанию ядерных материалов — радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы и не содержащие ядерных материалов;

гетики / В. А. Лебедев, О. Э. Муратов, В. М. Пискунов [и др.] // Экология промышленного производства. 2011. № 3. С. 84–96.

253

Экологическое право

5)отработавшие закрытые источники ионизирующего излучения;

6)радиоактивные отходы, образовавшиеся при добыче и переработке урановых руд;

7)радиоактивные отходы, образовавшиеся при осуществлении не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов.

Критерии отнесения твердых, жидких и газообразных отходов к радиоактивным отходам, радиоактивных отходов к особым радиоактивным отходам и к удаляемым радиоактивным отходам и критерии классификации удаляемых радиоактивных отходов утверждены постановлением Правительства РФ от 19.10.2012 № 106914. Порядок и сроки создания единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами и порядок государственного регулирования тарифов на захоронение радиоактивных отходов также регулируются постановлениями Правительства РФ15.

Закон об обращении с радиоактивными отходами устанавливает федеральные нормы и правила, регулирующие обращение с РАО и требования к обеспечению безопасности при обращении с ними: лицензирование деятельности по обращению с РАО; государственный учет

иконтроль радиоактивных отходов; регистрацию радиоактивных отходов и пунктов хранения радиоактивных отходов; ответственность за нарушение требований в области обращения с РАО.

Отношения в области обращения с радиоактивными веществами

ирадиоактивными отходами регулируются также Законом «Об охране окружающей среды», которым установлены общие требования по обращению с радиоактивными веществами и ядерными материалами, порядок их ввоза в РФ из иностранных государств (ст. 48). Юридические

ифизические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных

14СЗ РФ. 2012. № 44. С. 6017.

15См.: постановление Правительства РФ от 19.11.2012 № 1185 «Об определении порядка и сроков создания единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами» // URL: https://base.garant.ru/70262390/ ; постановление Правительства РФ от 03.12.2012 № 1249 «О порядке государственного регулированиятарифовназахоронениерадиоактивныхотходов»//URL:https://base. garant.ru/70274786/.

254

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.

Ввоз в РФ радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в космическое пространство запрещаются, кроме установленных Законом «Об охране окружающей среды» и Законом об обращении с радиоактивными отходами случаев ввоза в РФ радиоактивных отходов в целях их хранения, переработки или захоронения. Ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта. Ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров РФ.

Под временным технологическим хранением понимается временное хранение облученных сборок и продуктов переработки в специально приспособленных хранилищах в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними. Переработка облученных сборок — технологический процесс, направленный на извлечение из облученных сборок ценных компонентов и получение продуктов переработки, пригодных для дальнейшего использования, транспортирования, хранения и захоронения.

Порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ. Положение о ввозе в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11.07.2003 № 41816, устанавливает, что контроль за своевременным возвратом облученных сборок

ипродуктов переработки в государство их поставщика, с которым РФ заключила международный договор, предусматривающий ввоз в Россию облученных сборок с целью временного технологического хранения

ипереработки на условиях возврата продуктов переработки, осуществляется Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в соответствии с их компетенцией.

Закон «Об использовании атомной энергии» определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при ис-

16 СЗ РФ. 2003. № 29. Ст. 2996.

255

Экологическое право

пользовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

Закон распространяется, в частности, на следующие виды деятельности в области использования атомной энергии: размещение, проектирование, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов, проведение экспертизы безопасности объектов использования атомной энергии.

Взаконодательстве используются различные понятия, обозначающие вещества, обладающие радиоактивным эффектом: ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактивные отходы, облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора и др. К ядерным материалам относятся материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. Под радиоактивными веществами понимаются вещества, не относящиеся к ядерным материалам и испускающие ионизирующее излучение.

Всоответствии со ст. 22 Закона «Об использовании атомной энергии» ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактивные отходы независимо от формы собственности подлежат государственному учету

иконтролю в системе государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов для определения наличного количества этих материалов, веществ и отходов в местах их нахождения, предотвращения потерь, несанкционированного использования и хищений, предоставления органам государственной власти, органам управления использованием атомной энергии и органам государственного регулирования безопасности информации о наличии

иперемещении ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также об их экспорте и импорте.

Порядок организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов регулирует постановление Правительства РФ от 15.06.2016 № 542.

Большое значение для охраны окружающей среды имеет установленная законодательством необходимость лицензирования деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ и физическая защита ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Согласно ст. 49 Закона «Об использовании атомной энергии» физическая защита ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ предусматривает единую систему планирования, координации, контроля

256

Глава 15. Правовые требования обращения с отходами производства…

иреализации комплекса технических и организационных мер в целях: а) предотвращения несанкционированного проникновения на территорию ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, доступа к ядерным материалам и радиоактивным веществам, а также их хищения или порчи; б) своевременного обнаружения и пресечения любых посягательств на целостность и сохранность ядерных материалов

ирадиоактивных веществ, диверсионных и террористических актов, угрожающих безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения; в) обнаружения и возвращения пропавших или похищенных ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Требования к организации физической защиты ядерных объектов закреплены в постановлении Правительства РФ от 04.12.2009 № 992 «Об усилении контроля за экспортом отдельных видов ядерных установок, оборудования и технологий»17 и приказе Госкорпорации «Росатом» от 27.09.2017 № 1/27-НПА «Об утверждении Порядка осуществления ведомственного контроля за обеспечением физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов»18.

Кроме этого, приказами Ростехнадзора утверждены нормы и правила

вобласти использования атомной энергии19.

Контрольные вопросы

1.Какоепонятиеикакуюклассификациюпредусматриваетзаконодательство в отношении отходов производства и потребления?

2.Раскройте понятие «обращение с отходами».

3.Как реализуется Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления в субъектах РФ?

17СЗ РФ. 2009. № 50. Ст. 6100.

18Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru. 19.12.2017.

19Приказ Ростехнадзора от 25.06.2015 № 243 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии “Сбор, переработка, хранение и кондиционирование твердых радиоактивных отходов. Требования безопасности”» (вместе с «НП-020-15. Федеральные нормы и правила…») ; приказ Ростехнадзора от 25.06.2015 № 242 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии “Сбор, переработка, хранение и кондиционирование жидких радиоактивных отходов. Требования безопасности”» (вместе с «НП-019-15. Федеральные нормы и правила…») // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

257

Экологическое право

4.Какоепонятиеикакуюклассификациюпредусматриваетзаконодательство в отношении радиоактивных отходов?

5.Каков порядок ввоза в РФ радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств?

Рекомендуемая литература

1.Белхароев Х. У. Проблемы финансового и технологического обеспечения отрасли по обращению с отходами производства и потребления: состояние и перспективы функционирования // Экологическое право. — 2022. — № 1. — С. 26–30.

2.Дубовик О. Л., Редникова Т. В. Квалификация преступлений в сфере использования энергии, обращения с радиоактивными отходами и обеспечения радиационной безопасности // Российский следователь. — 2019. — № 2. — С. 45–50.

3.Зиновьева О. А. Реализация Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2023. — № 3. — С. 139–148.

4.Игнатьева И. А. Особенности правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне РоссийскойФедерации//Российскийюридическийжурнал.—2018.— № 2. — С. 159–172.

5.Рагимов Р. А. Ответственность за нарушения в области обращения с от- ходамипроизводстваипотребления//Законность.—2022.—№11.— С. 23–24.

258

Глава 16

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

§1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения.

§2. Понятие, состав и классификация экологических правонарушений.

§3. Административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования.

§4. Уголовная ответственность за экологические преступления. Проблемы разграничения уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения.

§5. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения.

§1. Понятие и виды юридической ответственности

за экологические правонарушения

Юридическая ответственность является одним из видов социальной ответственности. В общесоциологическом смысле различают ответственность позитивную (проспективную) и негативную (ретроспективную). При этом позитивная ответственность, характеризующая положительное отношение лица к совершаемым им поступкам, стремление выполнить их как можно лучше, — ответственность за будущее поведение, а негативная — за уже совершенное. Возникновение ретроспективной юридической ответственности всегда связано с правонарушением, являющимся юридическим фактом и порождающим правоотношение между государством в лице его компетентных органов и правонарушителем в целях принудительной реализации обязанности правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия содеянного им, его воспитания и предупреждения правонарушений в дальнейшем.

Таким образом, юридическая ответственность выполняет несколько функций: карательную — наказание правонарушителя; превентивную — предупреждение новых правонарушений; воспитательную — неотвратимость наказания виновных, которая создает представление о незыблемости существующего порядка; компенсационную, например в случае возмещения убытков; организующую (регулятивную).

Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для правонарушителя. Юридическая ответственность выражается в применении к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера. В данном случае понятие санкции не отождествляется с понятием юридической ответственности, а указы-

259

Экологическое право

вает на то, что именно в санкции правовой нормы установлены характер и объем лишений, которые должен претерпеть правонарушитель.

Юридическая ответственность отличается от других видов ответственности, во-первых, конкретной процессуальной формой, посредством которой реализуются материальные права и обязанности субъектов, а во-вторых, ее наступление гарантировано государством. Государство, закрепляя в нормах права обязательные правила поведения, предусматривает возможность применения за их нарушение государственного принуждения. Именно общественная опасность правонарушения обусловливает ответственность за его совершение. Отсутствие данного признака свидетельствует и об отсутствии правонарушения.

Лицо может быть привлечено к ответственности только при наличии в его действиях всех элементов состава правонарушения, ибо само по себе правонарушение не порождает автоматически возникновения ответственности, а является лишь основанием для ее применения.

Подводя итог вышесказанному, можно дать следующее определение.

Юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства — установленная государством и предусмотренная санкцией юридической нормы мера принуждения, применяемая к лицу, совершившему правонарушение в области природопользования и охраны окружающей среды.

Юридической ответственности посвящено немало работ, рассматривающих различные ее аспекты: понятие, содержание, основания, субъекты, виды, проблема вины как субъективного основания ответственности и обоснование так называемой объективной (безвиновной) ответственности, момент возникновения и т.д. По некоторым из этих аспектов нет единого мнения в отечественной науке, хотя все ученые, занимающиеся данной проблематикой, согласны с тем, что сам термин «ответственность» достаточно многообразен, и множество работ, посвященных юридической ответственности, говорит о наличии дискуссионных вопросов.

Весьма актуальным является вопрос классификации правонарушений и его соотношение с классификацией видов ответственности. Видовая классификация ответственности, как и правонарушений, является условной и зависит в первую очередь от тех критериев, которые взяты за основу данной классификации.

В науке классификация видов юридической ответственности проводится по самым различным основаниям: по органам, реализующим ответственность; по характеру применяемых санкций; по выполняемым функциям и т.д. Наиболее распространенной в общей теории права, законодательстве и юридической практике представляется классификация по отраслям права. По этому основанию различают: уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую, дисциплинарную

260

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

и материальную ответственность. Каждый из видов ответственности имеет особый порядок реализации и специфические меры принуждения, в основании каждого лежит правонарушение.

Согласно ст. 75 Закона «Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

§ 2. Понятие,составиклассификацияэкологическихправонарушений

Экологическое правонарушение — это противоправное деяние, результатом которого является причинение или угроза причинения вреда окружающей среде либо нарушение прав субъектов экологического права.

Состав экологического правонарушения включает в себя четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объект экологического правонарушения представляет собой совокупность общественных отношений по поводу охраны окружающей среды в целом и отдельных ее компонентов, т.е. тех общественных отношений, которые являются предметом экологического права: отношений собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Окружающая среда и ее компоненты (земля, вода, недра, атмосферный воздух и т.д.) выступают в качестве предмета экологического правонарушения.

Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие следующих признаков: противоправность деяния; причинение экологического вреда либо создание реальной угрозы причинения такого вреда; наличие причинной связи между экологически опасным деянием и причиненным вредом.

В объективную сторону в предусмотренных законом случаях может быть включено место, время, орудия и способы совершения правонарушения. Данные положения служат критериями разграничения уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения.

Субъектами экологического правонарушения могут быть физические и юридические лица, в том числе иностранные организации и граждане.

Субъектный состав экологического правонарушения зависит от вида правонарушения. Субъектами уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности по действующему законодательству могут быть только физические лица, а субъектами административной и граждан- ско-правовой ответственности — как физические, так и юридические

261

Экологическое право

лица. Уголовная и административная ответственность физических лиц наступает по достижении определенного возраста. Субъектами дисциплинарной и материальной ответственности являются должностные лица и работники предприятий, находящиеся в трудовых отношениях с работодателем и совершившие экологическое правонарушение.

Субъективной стороной экологического правонарушения является вина правонарушителя. Под виной понимается психическое, субъективное отношение нарушителя к совершенному им деянию, его мотивы, цели, интересы, которые он преследовал, совершая правонарушение. Законодательство, в том числе и экологическое, предусматривает две формы вины: умышленную и неосторожную. При умышленном нарушении законов об охране окружающей среды виновный сознает, что причиняет экологический вред и желает этого (прямой умысел) или сознательно допускает его наступление (косвенный умысел). Основная масса умышленных правонарушений в области охраны природы совершается с косвенным умыслом: виновные не ставят своей целью причинение экологического вреда, но сознательно допускают это, совершая противоправные деяния.

Неосторожная форма вины проявляется как самонадеянность и небрежность. Самонадеянность имеет место тогда, когда лицо, нарушающее экологические требования, предвидит вредные последствия своей деятельности, но легкомысленно рассчитывает на возможность избежать их. Небрежность заключается в том, что лицо не предвидит наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. В статье 1083 Гражданского кодекса РФ вводится понятие грубой неосторожности, и хотя речь идет о грубой неосторожности самого потерпевшего, это учитывается при определении размера возмещения вреда нарушителем.

Вина является обязательным условием наступления ответственности за экологические правонарушения, исключая ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. В соответствии со ст. 1079 ГК РФ вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован независимо от вины владельца такого источника.

Все правонарушения по степени их общественной опасности можно разделить на две группы: преступления и проступки. Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ, под угрозой наказания. Проступками же являются все остальные правонарушения, посягающие на общественные отношения, охраняемые нормами административного, трудового, гражданского, а также других отраслей права.

Данную классификацию правонарушений можно считать отраслевой, и тогда каждому виду правонарушения должен соответствовать одно-

262

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

именный вид ответственности. Основанием уголовной ответственности всегда является преступление, проступки могут служить основанием административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-право- вой ответственности. Вышеперечисленные виды ответственности могут наступить как за правонарушения, совершенные как в сфере, регулируемой нормами уголовного, административного, гражданского, трудового права, так и за правонарушения, совершенные в сфере, регулируемой нормами других отраслей права, например земельного, водного, лесного, экологического и др.

§3. Административная ответственность за правонарушения

вобласти охраны окружающей среды и природопользования

Под административной ответственностью за экологические правонарушения следует понимать способность лица в связи с совершением данного правонарушения претерпевать неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, предусмотренное администра- тивно-правовой нормой и выраженное в виде административного взыскания.

От других видов ответственности ее отличает порядок установления, применение широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц, совокупность материальных и процессуальных правоотношений, а также то, что наложение административного взыскания не влечет для нарушителя судимости. Упрощенный по сравнению с гражданским и уголовным процессом порядок применения мер административного воздействия позволяет более оперативно реагировать на нарушения природоохранительного законодательства, что делает административную ответственность наиболее часто применяемым и важным средством правового обеспечения охраны природы.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ1 установлена административная ответственность.

Глава 8 КоАП РФ объединяет административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Любое из этих правонарушений может нанести вред окружающей среде в целом или отдельным ее компонентам. Основываясь на этом, их можно классифицировать по объекту и предмету посягательства. Первую группу со-

1Например: Закон г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 69.

263

Экологическое право

ставляют правонарушения, объектом посягательства которых являются общественные отношения по охране окружающей среды в целом, следующие — по охране отдельных ее компонентов: земли, недр, континентального шельфа, воды, атмосферного воздуха, леса, животного мира, особо охраняемых природных территорий, Антарктики.

1.Окружающая среда (ст. 8.1–8.5.2, 8.40–8.41.1, 8.46–8.47, 8.50–8.51). Например: ст. 8.1 «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов»; ст. 8.40 «Нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды и активных воздействий на метеорологические и другие геофизические процессы»; ст. 8.47 «Осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности без комплексного экологического разрешения»; ст. 8.50 «Нарушение требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов».

2.Земля (ст. 8.6–8.8): ст. 8.6 «Порча земли»; ст. 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв»; ст. 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению».

3.Недра (ст. 8.9–8.11): ст. 8.9 «Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов»; ст. 8.10 «Нарушение требований по рациональному использованию недр»; ст. 8.11 «Нарушение правил

итребований проведения работ по геологическому изучению недр».

4.Водные объекты (ст. 8.12–8.16, 8.42, 8.44–8.45, 8.49). Например: ст. 8.12 «Нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах»; ст. 8.12.1 «Несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования

иего береговой полосе»; ст. 8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов»; ст. 8.14 «Нарушение правил водопользования»; ст. 8.45 «Невыполнение требований по оборудованию хозяйственных и иных объектов, расположенных в границах водоохранных зон, сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод».

5.Морские воды, континентальный шельф РФ и исключительная экономическая зона РФ (ст. 8.17–8.20). Например: ст. 8.17 «Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии»; ст. 8.20 «Незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации».

264

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

6.Атмосферный воздух (ст. 8.21–8.23): ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха»; ст. 8.22 «Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума»; ст. 8.23 «Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума».

7.Лес (ст. 8.24–8.32.3, 8.45.1). Например: ст. 8.24 «Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования»; ст. 8.28 «Незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан»; ст. 8.31 «Нарушение правил санитарной безопасности в лесах»; ст. 8.32 «Нарушение правил пожарной безопасности в лесах»; ст. 8.45.1 «Нарушение режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в лесопарковом зеленом поясе».

8.Животный мир (ст. 8.33–8.38, 8.48): ст. 8.33 «Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции объектов животного мира

иводных биологических ресурсов»; ст. 8.34 «Нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций»; ст. 8.35 «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений»; ст. 8.37 «Нарушение правил охоты, правил, регламентирующих рыболовство и другие виды пользования объектами животного мира»; ст. 8.38 «Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов»; ст. 8.48 «Несоблюдение требований к сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания».

9.Особо охраняемые природные территории (ст. 8.39 «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях»).

10.Антарктика (ст. 8.43 «Нарушение требований к осуществлению деятельности в Антарктике и условий ее осуществления»).

Кроме специальных составов, сосредоточенных в гл. 8 КоАП РФ, правонарушениями в области охраны окружающей среды и природопользования можно считать некоторые составы, предусмотренные в других главах КоАП РФ, при условии, что их последствиями будет загрязнение окружающей среды и (или) нарушение правил природопользования. Например, в гл. 7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за административные правонарушения в области охраны собственности, к таким правонарушениям относятся предусмотренные статьями 7.1–7.11 самовольное занятие земельного участка, водного объекта, участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, уничтожение специальных знаков, а также пользование недрами, водными объектами

иобъектами животного мира без разрешения (лицензии).

265

Экологическое право

Экологическими, при вышеуказанных условиях, могут быть составы правонарушений, предусмотренные и в других главах КоАП РФ: нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст. 9.1); нарушение правил использования атомной энергии и учета ядерных материалов и радиоактивных веществ (ст. 9.6); нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (ст. 10.1); сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных (ст. 10.7); нарушение правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов (ст. 11.14); нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов (ст. 19.9) и др.

В случае совершения правонарушений в области охраны окружающей среды КоАП РФ предусматривает следующие виды ответственности: предупреждение, административный штраф, административное приостановление деятельности, конфискация орудий совершения административного правонарушения, лишение права заниматься определенной деятельностью.

За административные правонарушения в области природопользования и охраны окружающей среды наиболее часто применяемым видом наказания является административный штраф, но возможны и другие виды наказаний, например конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Так, самовольное либо с нарушением правил захоронение с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 15 тыс. до 20 тыс. руб. с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц — от 200 тыс. до 300 тыс. руб. с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.19 КоАП РФ).

Следует отметить, что в 2021 г. в КоАП РФ была введена статья 8.51, предусматривающая ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды2. В примечании к ней установле-

2Федеральный закон от 21.12.2021 № 427 ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // URL: http:// www.kremlin.ru/acts/bank/47367.

266

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

но, что за административное правонарушение, предусмотренное этой статьей, лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несет административную ответственность как юридическое лицо.

Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, а также исполнение постановлений по таким делам регулируются главами 28–29, 31–32 КоАП РФ.

§4. Уголовная ответственность за экологические преступления. Проблемы разграничения уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения

Уголовная ответственность предусмотрена Уголовным кодексом РФ, одновременно устанавливающим основания и принципы уголовной ответственности. Именно УК РФ определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями, и устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений.

Уголовная ответственность — государственно-принудительное воздействие, предусмотренное уголовно-правовой нормой и примененное к лицу, совершившему преступление, на основании обвинительного приговора суда, вступившего в законную силу. Сущность ее заключается в обязанности виновного понести наказание за совершенное преступление. Уголовную ответственность отличают от других видов ответственности следующие специфические черты: основание применения (деяние, содержащее состав преступления); субъект применения (только суд); возлагается от имени государства; возлагается только обвинительным приговором суда; процедура возложения (только в порядке, установленном Уголовно-процессуальным кодексом РФ); субъект, на которого возлагается (только на физическое лицо). Уголовная ответственность включает в себя судимость (за исключением уголовной ответственности без наказания, являющейся исключительным видом уголовной ответственности). Таким образом, уголовная ответственность по своему содержанию — наиболее суровый вид правовой ответственности.

Основанием уголовной ответственности за экологические правонарушения является экологическое преступление. Среди задач УК РФ наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, обеспечения мира и безопасности человечества называется охрана окружающей среды (ст. 2).

Преступления, объектом которых является экологический правопорядок либо порядок использования и охраны отдельных природ-

267

Экологическое право

ных ресурсов или объектов, сосредоточены в гл. 26 УК РФ, которая так

иназывается «Экологические преступления». Включенные в нее составы можно классифицировать по объекту и предмету посягательства. Первую группу составляют преступления, объектом посягательства которых являются общественные отношения по охране окружающей среды, следующие — по охране отдельных ее компонентов: земли; недр; континентального шельфа; вод; атмосферного воздуха; лесов; животного мира; особо охраняемых природных территорий; животных, растений и грибов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами РФ.

Кпервой группе можно отнести составы, предусмотренные ст. 246 «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст. 247 «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов», ст. 248 «Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами», ст. 249 «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений».

Ответственность за преступления в области использования и охраны отдельных компонентов окружающей среды регулируется: ст. 250 «Загрязнение вод», ст. 251 «Загрязнение атмосферы», ст. 252 «Загрязнение морской среды», ст. 253 «Нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ», ст. 254 «Порча земли», ст. 255 «Нарушение правил охраны и использования недр», ст. 256 «Незаконная добыча водных животных и растений», ст. 257 «Нарушение правил охраны рыбных запасов», ст. 258 «Незаконная охота», ст. 260 «Незаконная порубка деревьев и кустарников», ст. 261 «Уничтожение или повреждение лесов», ст. 262 «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов».

Особого внимания заслуживают преступления, касающиеся редких

иисчезающих видов животных и растений, к таким составам относятся: ст. 258.1 «Незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных

иводных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами РФ» (введена Федеральным законом от 02.07.2013 № 150 ФЗ); ст. 259 «Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ»; ст. 260.1 «Умышленные уничтожение или повреждение, а равно незаконные добыча, сбор и оборот особо ценных растений и грибов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами РФ» (введена Федеральным законом от 14.04.2023 № 113 ФЗ).

Кэкологическим преступлениям можно отнести и некоторые составы, не входящие в гл. 26 УК РФ. К таким, безусловно, относится экоцид — массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление

268

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу (ст. 358 УК РФ).

Если предметом посягательства является находящееся в состоянии свободы дикое животное, то и состав, предусмотренный статьей 245 УК РФ, можно считать экологическим, однако практика показывает, что жестокое обращение с животными чаще касается домашних животных или диких, но находящихся в неволе.

Внаучных работах предлагается называть смежными или дополнительными составы, которые при определенных условиях, связанных с загрязнением окружающей среды и нарушением законных прав и интересов физических и юридических лиц, можно считать экологическими: нарушение правил безопасности при проведении горных, строительных или иных работ (ст. 216); незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст. 220); нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236); халатность (ст. 293); самоуправство (ст. 330) и др.

Вкачестве наказания за совершение преступлений в области охраны окружающей среды применяются: штраф, обязательные работы, исправительные работы, принудительные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничение свободы, лишение свободы, арест.

Вряде случаев разграничение преступления и административного проступка является достаточно сложной задачей. Учитывая важность проблемы, разъяснение данного вопроса дается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

Основным критерием разграничения уголовно наказуемой незаконной рубки лесных насаждений (ч. 1 ст. 260 УК РФ) и незаконной рубки лесных насаждений, административная ответственность за которую предусмотрена частями 1 и 2 ст. 8.28 КоАП РФ, является значительный размер ущерба, причиненного посягательством, который должен превышать 5 тыс. руб. (примечание к ст. 260 УК РФ).

Рубка лесных насаждений арендаторами лесных участков, имеющими проект освоения лесов, получивший положительное заключение государственной или муниципальной экспертизы, с нарушением технологии заготовки древесины, в том числе рубка без подачи отчета об использовании лесов, подлежит квалификации по ст. 8.25 КоАП РФ.

Вслучаях нарушения правил пожарной безопасности в лесах следует разграничивать преступления, предусмотренные статьей 261 УК РФ,

иадминистративные правонарушения, ответственность за совершение которых установлена статьей 8.32 КоАП РФ.

Если нарушение правил пожарной безопасности в лесах, расположенных вне лесопарковых зеленых поясов, не повлекло возникновения

269

Экологическое право

лесного пожара, уничтожения или повреждения лесных и иных насаждений, а также не было совершено в условиях особого противопожарного режима, такое действие (бездействие) образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.32 КоАП РФ.

Выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов с нарушением требований правил пожарной безопасности на расположенных вне лесопарковых зеленых поясов земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м, не повлекшее уничтожения или повреждения лесных насаждений, подлежит квалификации по ч. 2 ст. 8.32 КоАП РФ. Действия (бездействие), указанные в абзацах втором и третьем данного пункта, в случае их совершения в лесопарковых зеленых поясах подлежат квалификации по ч. 2.1 ст. 8.32 КоАП РФ.

Если нарушение правил пожарной безопасности в лесах повлекло возникновение лесного пожара, но при этом последствия в виде уничтожения или повреждения лесных и иных насаждений не наступили, содеянное не образует состав преступления, предусмотренный статьей 261 УК РФ, и подлежит квалификации по ч. 4 ст. 8.32 КоАП РФ (при условии, что совершенные действия (бездействие) не повлекли причинения тяжкого вреда здоровью человека).

Разграничение незаконной охоты (ст. 258 УК РФ) и нарушений правил охоты (ч. 1–1.3 ст. 8.37 КоАП РФ) осуществляется по таким признакам, как причинение крупного ущерба, применение механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей, совершение деяния в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена, либо на особо охраняемой природной территории, в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

Основными критериями разграничения административного правонарушения и преступления являются: степень их общественной опасности, наличие или отсутствие тяжких последствий, размер имущественного ущерба. Когда речь идет об экологических правонарушениях, существенное значение имеют такие обстоятельства, как место и способ совершения правонарушения.

Изучая практику применения уголовной ответственности за нарушение экологического и природоресурсного законодательства, можно сделать вывод о том, что количество возбуждаемых уголовных дел не соответствует числу реально совершаемых экологических преступлений. По мнению работников Генеральной прокуратуры, которыми проводятся проверки соблюдения законодательства в области охраны окружающей

270

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

среды, органы следствия и дознания рассматривают экологические преступления как второстепенные, социально малозначимые, допускается хроническая волокита при рассмотрении таких дел. Проблема состоит также в том, что многие из обнаруженных преступлений совершаются невыявленными нарушителями.

Взарегистрированной экологической преступности более 90 % составляют три преступления: незаконная рубка лесных насаждений, незаконная добыча водных биологических ресурсов, незаконная охота. За период с января 2019 г. по декабрь 2021 г. 49,2 % от всех осужденных за экологические преступления составили лица (8 580), признанные виновными в незаконной рубке лесных насаждений (ст. 260 УК РФ), в том числе в 2019 г. — 3 295 лиц, 2020 г. — 2 493 лица, 2021 г. — 2 792 лица.

За незаконную добычу (вылов) водных биологических ресурсов по ст. 256 УК РФ осуждено 6 868 лиц, или 39,4 % (2019 г. — 2 237 лиц, 2020 г. — 2 228 лиц, 2021 г. — 2 403 лица).

За незаконную охоту по ст. 258 УК РФ осуждено 906 лиц, или 5,2 % (2019 г. — 338 лиц, 2020 г. — 255 лиц, 2021 г. — 313 лиц).

За незаконные добычу и оборот особо ценных диких животных

иводных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами РФ, по ст. 258.1 УК РФ осуждено 849 лиц, или 4,9 % (2019 г. — 243 лица, 2020 г. — 240 лиц, 2021 г. — 366 лиц). Доля судимости по иным статьям гл. 26 УК РФ незначительна3.

Таким образом, сохраняется смещение приоритетов в область борьбы

снезаконной добычей природных ресурсов в ущерб охране окружающей среды от загрязнения, что объясняется не только недостатком внимания к экологическим проблемам, но и слабой судебной перспективой уголовных дел о преступном загрязнении природной среды. Это связано с недостатком специального профессионализма следователей; трудностями проведения дорогостоящих экспертиз, закрепления доказательств; плохим качеством материалов, поступающих из контролирующих органов; малочисленностью природоохранных прокуратур в регионах (за исключением трех бассейновых прокуратур). В результате уголовные дела

опреступном загрязнении на стадии следствия гораздо чаще прекращались, чем доходили до суда.

Внастоящее время, по данным Генеральной прокуратуры, чаще всего прокуроры обнаруживали факты экологической преступности в сферах лесных ресурсов и обращения с промышленными и бытовыми отходами, а также в связи с загрязнением почвы. В 2022 г. по результатам проверок возбудили более 2 тыс. уголовных дел, из которых 1,3 тыс. были связаны

3Обзорпрактикиприменениясудамиположенийглавы26УКРФобэкологических преступлениях (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24 июня 2022 г.).

271

Экологическое право

с лесопользованием, но какой процент обвинительных приговоров в результате — не указывается.

В одном из регионов Сибири пресекли группы «черных лесорубов», которые добыли и вывезли за рубеж 12,5 тыс. куб. м лесоматериалов. В Амурской области на Дальнем Востоке прокуратура обнаружила незаконные вырубки леса в нескольких районах региона, общий ущерб от которых составил около 19 млн руб.

Кроме того, Генпрокуратура обратила внимание на случаи нарушения правил обращения с чрезвычайно опасными и очень опасными отходами. Например, в Ростовской области возбудили уголовное дело по факту проникновения тяжелых металлов в почвы земель сельскохозяйственного назначения из-за неправильного размещения высокоопасных отходов. Другое уголовное дело возбудили в Иркутской области из-за свалки с 10 т отходов на охраняемой природной территории.

Количество экологических преступлений в России снижается три года подряд. Согласно представленным данным, в 2020 г. в стране зарегистрировали 22,6 тыс. нарушений экологического законодательства, в 2021 г. — 20,2 тыс., в 2022 г. — 19 тыс.4

§5. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения

Дисциплинарная ответственность представляет собой обязанность работника понести наказание, предусмотренное нормами трудового права, за виновное, противоправное невыполнение своих трудовых обязанностей. Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок. Субъектом может быть только гражданин, состоящий в трудовых правоотношениях с конкретным предприятием и нарушающий трудовую дисциплину.

Дисциплинарная ответственность за экологический проступок предусмотрена статьей 75 Закона «Об охране окружающей среды» и Трудовым кодексом РФ5. Данный вид ответственности наступает за невыполнение мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей среды и требований экологического законодательства, вытекающих из трудовых функций или должностного положения.

Согласно ст. 192 ТК РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей работодатель имеет право применить следующие дисциплинар-

272

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

ные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Перечень взысканий не является исчерпывающим, так как федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания. Например, в рамках Федерального закона от 27.07.2004 № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»6 (ст. 57) предусмотрена дополнительная мера дисциплинарного взыскания — предупреждение о неполном должностном соответствии.

Такие меры применяются к работнику за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Например, в связи с несоблюдением требований природоохранного законодательства, приведшим к выбросу загрязняющих веществ и загрязнению атмосферного воздуха, почвы ввиду ненадлежащего исполнения сотрудниками своих должностных обязанностей, прокуратурой вынесено представление с требованием о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности7.

До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников) и не позднее шести месяцев со дня его совершения, а по результатам ревизии или аудиторской проверки — не позднее двух лет со дня совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Приказ о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ст. 193 ТК РФ).

6 URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/21210.

7Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2020

№17АП-17490/19 по делу № А50-23524/2019 (постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 15.09.2020 № Ф09-4897/20 данное постановление оставлено без изменения; определением Верховного Суда РФ от 15.01.2021

№309-ЭС20-21088 отказано в передаче дела для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления).

273

Экологическое право

Если в течение года со дня применения административного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим такого взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников (ст. 194 ТК РФ).

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание, но его наложение не исключает возможности применения других видов ответственности при наличии соответствующих оснований.

Таким образом, для наступления дисциплинарной ответственности за нарушение экологического законодательства правонарушение в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды должно быть одновременно нарушением работником своих трудовых, служебных обязанностей.

В отличие от дисциплинарной, материальную ответственность в перечне видов ответственности, возможных к применению за экологические правонарушения, Закон «Об охране окружающей среды» не называет. Материальная ответственность за причиненный ущерб признается самостоятельным видом ответственности и предусматривается трудовым законодательством. В соответствии со ст. 238 ТК РФ работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы взысканию с работника не подлежат.

Дисциплинарная ответственность, установленная Законом «Об охране окружающей среды», является обязанностью работодателя, применение материальной ответственности является его правом. Работник несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам. Таким образом, должностные лица и иные работники, по вине которых предприятия, организации, учреждения понесли расходы, могут понести материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством.

Иногда под имущественной понимают и гражданско-правовую, и материальную ответственность. Возможно, это связано с тем, что в ст. 75 Закона «Об охране окружающей среды» за нарушение экологического законодательства устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством. Однако гражданско-правовая (имущественная) ответственность отличается от материальной ответственности работника за ущерб, причиненный им работодателю, по ряду признаков.

274

Глава 16. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

1.Гражданско-правовая (имущественная) ответственность предусмотрена Гражданским кодексом РФ, материальная ответственность установлена Трудовым кодексом РФ.

2.Субъектом материальной ответственности может быть только физическое лицо (работник), тогда как субъектом гражданско-правовой ответственности могут быть как физические, так и юридические лица.

3.Работник отвечает, как указывалось, только за прямой ущерб,

анеполученные доходы с него не взыскиваются, как это предусмотрено

вгражданском праве.

4.Как правило, размер материальной ответственности работника по трудовому праву ограничивается по отношению к среднему месячному заработку и не должен его превышать (кроме случаев, предусмотренных для наступления полной материальной ответственности ст. 243 ТК РФ), ГК РФ провозглашает принцип полного возмещения вреда.

5.Правила удержания ущерба в трудовом праве допускают его удержание властью работодателя в определенные сроки в ограниченном размере, гражданское законодательство предусматривает возмещение вреда в добровольном или судебном порядке, а согласно ч. 3 ст. 78 Закона «Об охране окружающей среды» иски о компенсации вреда окружающей среде могут быть предъявлены в течение 20 лет.

6.Администрация обязана создать для работника условия, необходимые для нормальной работы и обеспечения полной сохранности вверенного ему имущества. В гражданском праве этого условия при возмещении вреда нет: сам ответственный за вред обеспечивает такие условия.

Чтобы не создавать трудностей в классификации видов ответственности, в том числе в смысле ст. 75 Закона «Об охране окружающей среды», более правильным будет называть имущественной гражданско-право- вую ответственность, выраженную в возмещении вреда, а термин «материальная ответственность» применять для обозначения возмещения ущерба, предусмотренного в рамках трудового права, поскольку именно этот термин употребляется законодателем в ТК РФ.

Контрольные вопросы

1.Какие виды юридической ответственности предусмотрены в законодательстве за экологические правонарушения?

2.Назовите состав и классификацию экологических правонарушений.

3.Что является критериями разграничения уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения?

4.Каковы условия наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования?

275

Экологическое право

Рекомендуемая литература

1.Селезнев В. А. Административная ответственность за нарушение требований в области обращения с отходами // Журнал российского права. — 2019. — № 12. — С. 113—128.

2.Филиппова Е. О. Предупреждение экологических преступлений на со- временномэтаперазвитияобщества//Российскаяюстиция.—2018.— № 11. — С. 16–19.

3.Хаустов Д. В. Обзор нового законодательства и судебной практики // Экологическое право. — 2022. — № 6. — С. 40–43.

4.Шагапова Р. А. Юридическая ответственность как элемент правового режимагеопарков//Экологическоеправо.—2022.—№6.—С.29–35.

276

Глава 17

ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ

§1. Понятие вреда, причиненного окружающей среде (экологического вреда).

§2. Порядок возмещения экологического вреда.

§3. Оценка экологического вреда и способы возмещения.

§4. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде.

§1. Понятие вреда, причиненного окружающей среде

(экологического вреда)

В современных условиях возрастания антропогенной нагрузки на окружающую среду, включая ее загрязнение, становятся всё более актуальными правовые проблемы возмещения экологического вреда8. По данным Росприроднадзора, увеличивается количество случаев причинения субъектами, относящимися к поднадзорной сфере, вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде; в 2021 г. платежи по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, составили 146,75 млрд руб.9

В соответствии со ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды», вред окружающей среде — это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Понятие экологического вреда в законодательстве отсутствует. Некоторые ученые считают, что «экологическим вредом должно считаться любое загрязнение окружающей среды, которое привело к негативному изменению ее состояния, нарушило функционирование природных или природно-антропогенных объектов; деградация экологической системы или истощение природных ресурсов не единственные, а лишь самые тяжкие проявления такого вреда»10. Законодатель же разграничивает вред

8См.: Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде и отдельным природным ресурсам : монография / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, В. Б. Агафонов, Г. В. Выпханова. М. : Проспект, 2020 ; Правовые основы бизнесавсфереприродопользования:учебноепособиедлябакалавров/Н.Г.Жаво-

ронкова, С. А. Боголюбов, Г. В. Выпханова [и др.]. М. : Проспект, 2017.

9ГосударственныйдокладосостояниииобохранеокружающейсредыРоссийской Федерации в 2021 году. М. : Минприроды России ; МГУ имени М.В.Ломоносова,

2022. С. 597.

10См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону РФ «Об охране окружающей среды» (постатейный) // под ред. А. П. Анисимова. М. : Деловой двор, 2010.

277

Экологическое право

окружающей среде и негативное воздействие на нее. В нормативных правовых актах, научной литературе используются такие понятия, как «экологический ущерб», «ущерб окружающей среде», «экологический вред», «вред окружающей среде». Например, в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225 р1, одним из принципов государственной политики в области экологии является возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды. Статья 42 Конституции РФ предусматривает право граждан на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Если обратиться к Директиве № 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета ЕС об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий, то там можно найти понятие экологического ущерба, его виды, меры и издержки по его предотвращению. В Федеральном законе от 04.05.1999 № 96 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» статья 32 регулирует возмещение вреда, причиненного здоровью граждан, имуществу юридических лиц и окружающей среде. Федеральный закон от 07.12.2011 № 416 ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в ст. 29 выделяет особенности возмещения вреда окружающей среде. Федеральный закон от 05.06.2012 № 50 ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике»2 в ст. 12 также говорит об ответственности за причинение вреда окружающей среде Антарктики.

Понятия убытков, вреда и ущерба часто и в нормативных правовых актах, и в литературе используются как синонимы. Однако «понятие вреда является шире понятия “убытки”, так как включает в себя негативные последствия, не поддающиеся денежной оценке. В доктрине экологического права вред, причиненный нарушением норм экологического права, именуется экологическим вредом. Это материальный вред, причиняемый государству, обществу, физическим и юридическим лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых экологических требований»3. Ряд авторов считают, что «экологический вред — это негативные изменения качества окружающей среды, обусловленные хозяйственной или иной деятельностью человека, выразившиеся в разрушении экологических связей, загрязнении, разрушении или истощении отдельных природных компонентов, которые могут причинить вред жизни, здоровью или имуществу граждан (имуществу юриди-

3Экологическое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова. С. 229.

278

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

ческих лиц)»4. Частью экологического вреда может выступать и моральный вред. Большинство авторов отождествляют понятия «экологический вред» и «вред, причиненный окружающей среде». Вред причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, совокупности компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

В юридической литературе и экологическом законодательстве возмещение вреда окружающей среде считается формой юридической ответственности за экологическое правонарушение, связанное с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Данный вывод,

вчастности, следует из п. 1 ст. 77 Закона «Об охране окружающей среды», которым предусмотрена обязанность юридических и физических лиц полностью возместить вред, причиненный окружающей среде в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, т.е. вред, причиненный неправомерными действиями. Как указано

вп. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде», основанием для привлечения лица к имущественной ответственности по п. 1 ст. 77 вышеуказанного Закона является причинение вреда, выражающееся в негативном изменении состояния окружающей среды, в частности ее загрязнении, истощении, порче, уничтожении природных ресурсов, деградации и разрушении естественных экологических систем, гибели или повреждении объектов животного и растительного мира и иных неблагоприятных последствиях.

При возмещении вреда, причиненного в результате экологических правонарушений, следует исходить из правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ, изложенной в п. 1 постановления от 18.10.2012 № 21 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде», согласно которой «возмещение вреда, причиненного окружающей среде, осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Федеральным законом “Об охране окружающей среды”, иными законами и нормативными правовыми актами об охране окружающей среды и о природопользовании».

Понимание сущности и правовой природы экологического вреда требует четкого разграничения с действующим гражданским законодатель-

4ЭкологическоеправоРоссии:учебникипрактикум/А.П.Анисимов,А.Я.Рыженков. 6 е изд., перераб. и доп. Серия 60: Бакалавр. Прикладной курс. М. : Юрайт, 2019. 340 с.

279

Экологическое право

ством. По мнению Н. Г. Жаворонковой и Г. В. Выпхановой, «экологическое законодательство предусматривает концепцию вреда окружающей среде как самостоятельную правовую меру, применяемую в соответствии с нормами природоохранного и природоресурсного законодательства. Гражданское законодательство применяется в случае причинения вреда здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности»5. Экологический вред представляет собой причинение вреда публичному интересу — обществу, государству в целом, отдельным субъектам и муниципальным образованиям в лице соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Возмещение вреда направлено в первую очередь на преодоление негативных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

§ 2. Порядок возмещения экологического вреда

Согласно ч. 1, 2 ст. 78 Закона «Об охране окружающей среды» компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. В соответствии со ст. 5, 6, 11, 12 указанного Закона право предъявления исков в суд о возмещении вреда окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований имеют органы государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, граждане, общественные объединения и некоммерческие организации в области охраны окружающей среды.

Согласно ст. 27 АПК РФ, к компетенции арбитражных судов отнесены дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии со ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. На практике подавляющее большинство

5См.: Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде и отдельным природным ресурсам : монография / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, В. Б. Агафонов, Г. В. Выпханова. С. 42 ; Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Правовое регулирование возмещения вреда окружающей среде в современных реалиях // Экологическое право. 2018. № 5. С. 5–12.

280

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

споров по возмещению экологического вреда, причиняемого юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в процессе осуществления хозяйственной деятельности, признаются прежде всего связанными с экономической и предпринимательской деятельностью

ирассматриваются арбитражными судами.

Вкачестве примера норм, регулирующих добровольное возмещение вреда, можно привести постановление Правительства РФ от 29.12.2018

№1730 «Об утверждении Особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства»6. Согласно п. 2 Особенностей возмещения вреда лесам лицо, причинившее вред, обращается в орган государственной власти, осуществляющий федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), или орган местного самоуправления, осуществляющий муниципальный лесной контроль, действующие в пределах полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ, с письменным запросом о предоставлении информации о размере вреда, подлежащего возмещению, а также о платежных реквизитах, необходимых для уплаты денежных средств в счет возмещения вреда. Уполномоченный орган осуществляет расчет размера вреда в денежном выражении, исходя из соответствующих такс и методик расчета, прилагаемых к Особенностям возмещения вреда лесам (п. 5 Особенностей возмещения вреда лесам). Согласно п. 8 добровольное возмещение вреда производится путем уплаты денежных средств на основании информации, предоставленной уполномоченным органом по запросу, не позднее дня вынесения решения суда по гражданскому делу о возмещении вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие совершения административного правонарушения, либо на основании обвинительного приговора.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения

6 СПС «КонсультантПлюс».

281

Экологическое право

на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. В соответствии с абз. 13 п. 28 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17 июля 2019 г.)7, в случае если восстановление состояния окружающей среды, существовавшее до причинения вреда, в результате проведения восстановительных работ возможно лишь частично (в том числе в силу наличия невосполнимых и (или) трудновосполнимых экологических потерь), возмещение вреда в соответствующей оставшейся части осуществляется в денежной форме.

При определении размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, учитываются понесенные лицом, причинившим соответствующий вред, затраты по устранению такого вреда. Порядок и условия учета этих затрат устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Пленум Верховного Суда РФ в п. 15 постановления от 30.11.2017 № 49 разъяснил, что «до утверждения уполномоченными федеральными органами исполнительной власти порядка и условий учета затрат, понесенных причинителем вреда по устранению такого вреда, судам необходимо исходить из того, что при определении размера возмещаемого вреда допускается учет затрат причинителя вреда по устранению загрязнения окружающей среды, когда лицо, неумышленно причинившее вред окружающей среде, действуя впоследствии добросовестно, до принятия в отношении него актов принудительного характера совершило за свой счет активные действия по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения), осуществив при этом материальные затраты. При вынесении таких актов должны учитываться обстоятельства, определяющие форму и степень вины причинителя вреда, за исключением случаев, когда законом предусмотрено возмещение вреда при отсутствии вины, было ли совершено правонарушение с целью получения экономической выгоды, характер его последующего поведения и последствия правонарушения, а также объем затрат, направленных им на устранение нарушения».

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 49 предусматривает возможность по требованию истца возложить на причинителя вреда (его правопреемника) обязанность по представлению уполномоченному органу государственной власти или местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды отчетов о проводимых на основании решения суда мероприятиях по восстановлению окружающей среды, эффективности и результативности выполненных работ. В целях побуждения ответчика к своевременному принятию мер, направленных на восста-

7 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2020. № 2.

282

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

новление нарушенного состояния окружающей среды, судом могут быть присуждены денежные средства на случай неисполнения соответствующего судебного акта в пользу кредитора-взыскателя (судебная неустойка). Кроме того, суд в решении может указать, что истец, в том числе

ис помощью третьих лиц, вправе совершить восстановительные работы с возможностью взыскания с ответчика необходимых расходов. Это право истец может реализовать в том случае, если ответчик не исполнит решение суда в течение установленного срока.

С1 сентября 2022 г. средства от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, вследствие нарушений обязательных требований, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, вследствие нарушений обязательных требований, зачисленные в бюджеты субъектов РФ

иместные бюджеты, направляются на выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в случае наличия на территории субъекта РФ (муниципального образования) объектов накопленного вреда окружающей среде, а в случае их отсутствия — на иные мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Использование вышеуказанных средств осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 02.08.2022 № 13708. Средства носят целевой характер и не могут быть использованы на цели, не предусмотренные статьей 78.2 Закона «Об охране окружающей среды».

Для подачи исков о возмещении вреда окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований устанавливается специальный срок исковой давности — 20 лет. На требования о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, согласно ст. 208 ГК РФ, исковая давность не распространяется, однако требования, предъявленные по истечении трех лет с момента возникновения права на возмещение такого вреда, удовлетворяются за прошлое время не более чем за три года, предшествовавшие предъявлению иска.

8Постановление Правительства РФ от 02.08.2022 № 1370 «О порядке разработки и согласования плана мероприятий, указанных в пункте 1 статьи 16.6, пункте 1 статьи 75.1 и пункте 1 статьи 78.2 Федерального закона “Об охране окружающей среды”, субъекта Российской Федерации».

283

Экологическое право

§ 3. Оценка экологического вреда

испособы возмещения

Всоответствии с п. 1, 3 ст. 77 Закона «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. При выборе способа возмещения вреда судом принимаются во внимание фактические обстоятельства дела, например наличие (или отсутствие) у причинителя вреда материальных и технических возможностей, необходимых для проведения работ по восстановлению природной среды.

Способ исчисления причиненного вреда на основе такс и методик состоит в том, что в виде стандарта определяется сумма, которую причинитель вреда обязан уплатить за каждую единицу незаконно использованного, поврежденного природного объекта или добытого природного ресурса при применении расчета по установленной методике9. Фактические затраты на восстановление нарушенного состояния окружающей среды рассчитываются путем калькуляции, т.е. путем сложения стоимости работ по восстановлению нарушенных природных условий. В соответствии с таксами и методиками происходит возмещение вреда как на территориях с обычным эколого-правовым режимом, так и на особо охраняемых природных территориях. В последнем случае с правонарушителя взыскивается такса, умноженная на повышающий коэффициент. Методика исчисления размера вреда — это способ возмещения вреда природной среде, осуществляемый с использованием специальных формул расчета вреда, отображающих природно-клима- тические, биологические, экономические и иные показатели и позволяющих как возместить экономическую стоимость нарушенных компонентов природной среды, так и взыскать сумму, необходимую для их восстановления в прежнем благоприятном (естественном) состоянии.

Внастоящее время применение специальных методик возмещения

9Экологическое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова. С. 238.

284

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

вреда предусмотрено в отношении почв10, недр11, водных объектов12, атмосферного воздуха13, охотничьих ресурсов14; а в отношении лесов15, водных биологических ресурсов16, объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, и среды их обитания17, объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ18, применяются единицы исчисления убытков (таксы). В случае причинения вреда нескольким компонентам природной среды исчисление размера, подлежащего возмещению, согласно законодательству и Обзору судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24 июня 2022 г.) осуществля-

10ПриказМинприродыРоссииот08.07.2010№238«ОбутвержденииМетодикиисчисленияразмеравреда,причиненногопочвамкакобъектуохраныокружающей среды» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 40.

11Постановление Правительства РФ от 04.07.2013 № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах» // СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3830.

12Приказ Минприроды России от 13.04.2009 № 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» // Российская газета. 2009. 24 июня.

13Приказ Минприроды России от 28.01.2021 № 59 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного атмосферному воздуху как компоненту природной среды» // СПС «КонсультантПлюс».

14Приказ Минприроды России от 08.12.2011 № 948 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам» // Российская газета. 2012. № 20.

15Постановление Правительства РФ от 29.12.2018 № 1730 «Об утверждении особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства».

16Приказ Минсельхоза России от 31.03.2020 № 167 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам» // СПС «КонсультантПлюс».

17ПриказМинприродыРФот01.08.2011№658«Обутверждениитаксдляисчисления размера вреда, причиненного объектам растительного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования» // СПС «КонсультантПлюс».

18ПриказМПРРоссииот28.04.2008№107«ОбутвержденииМетодикиисчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесеннымв Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания» // СПС «КонсультантПлюс».

285

Экологическое право

ется на основании соответствующих такс и методик для каждого компонента.

Например, таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесным насаждениям, установлены постановлением Правительства РФ от 29.12.2018 № 1730. Так, за незаконную рубку деревьев (например, самовольную заготовку елей к новогодним праздникам), если у такого хвойного дерева диаметр ствола 12 см и более, размер возмещения вреда по таксам будет равен 50-кратной стоимости древесины данного вида деревьев. Могут устанавливаться и повышающие коэффициенты. Например, если гражданином произведена заготовка пищевых лесных ресурсов или сбор лекарственных растений, которые были занесены в Красную книгу РФ или субъекта РФ, то размер выплат по таксам подлежит увеличению в 10 раз. Процедура исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам, установлена постановлением Правительства РФ от 31.03.2020 № 167. Так, размер вреда, причиненного водным биоресурсам, зависит от последствий негативного воздействия на состояние водных биоресурсов, среды их обитания и величины составляющих такой вред компонентов, включающих: размер вреда от гибели водных биоресурсов (за исключением кормовых организмов); размер вреда от потери прироста водных биоресурсов в результате гибели кормовых организмов (фитопланктона, зоопланктона, кормового зообентоса), обеспечивающих прирост и жизнедеятельность водных биоресурсов; размер вреда от ухудшения условий обитания и воспроизводства водных биоресурсов (утрата мест нереста и размножения, зимовки, нагула, нарушение путей миграции, ухудшение гидрохимического и (или) гидрологического режимов водного объекта); размер вреда от утраты потомства погибших водных биоресурсов; затраты на восстановление нарушенного состояния водных биоресурсов и среды их обитания. Таксы для исчисления размера ущерба установлены за один экземпляр независимо от размера и веса, например: за белугу — 206 625 руб., за морского котика — 35 620 руб., за краба камчатского — 7 184 руб.

Порядок возмещения вреда, причиненного недрам, регламентируется постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 № 564, которым утверждены Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах. Вредом в целях утвержденных Правил признается вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых, вызванный в том числе их загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, а также нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или) эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, либо вред, причиненный особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.

286

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

Возмещение вреда, причиненного водным объектам, осуществляется в соответствии с Методикой, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 13.04.2009 № 87. Она применяется для исчисления размера вреда при нарушении правил эксплуатации водохозяйственных систем, сооружений и устройств, а также при авариях на предприятиях, транспорте и других объектах, связанных со сбросом вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, включая аварийные разливы нефти, и иных вредных (загрязняющих) веществ, в результате которых произошло загрязнение, засорение и (или) истощение водных объектов. Например: при загрязнении водных объектов с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором; в результате сброса сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы или отнесенные к особо охраняемым водным объектам; загрязнении и засорении водных объектов радиоактивными веществами, пестицидами, агрохимикатами и другими опасными для здоровья человека веществами и соединениями вследствие превышения соответственно предельно допустимых уровней естественного радиационного фона, характерных для отдельных водных объектов, и иных установленных в соответствии с законодательством РФ нормативов; при загрязнении и засорении болот отходами производства и потребления, загрязнении их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами; при загрязнении и засорении водных объектов вследствие сброса в водные объекты сточных вод, в которых содержатся возбудители инфекционных заболеваний, а также вредные вещества, для которых не установлены нормативы предельно допустимых концентраций.

Методика выделяет случаи причинения вреда, на которые ее действие не распространяется. Например, если вред причинен здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц, а также водным биоресурсам в результате ухудшения экологического состояния водных объектов; если вред причинен затоплением и подтоплением сельскохозяйственных угодий, зданий, сооружений и коммуникаций при разрушении гидротехнических и иных сооружений на водных объектах или водным объектам в результате сброса сточных вод, осуществляемого в пределах параметров, установленных в разрешительной документации, предусмотренной действующим законодательством. Исчисление размера вреда основывается на компенсационном принципе оценки и возмещения размера вреда по величине затрат, необходимых для установления факта причинения вреда и устранения его причин и последствий, в том числе затрат, связанных с разработкой проектно-сметной документации, и затрат, связанных с ликвидацией допущенного нарушения и восстановлением состояния водного объекта до показателей, наблюдаемых до выявленного нарушения, а также для устранения последствий нарушения. Исчисле-

287

Экологическое право

ние размера вреда может осуществляться исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния водного объекта, а также в соответствии с проектами восстановительных работ. При исчислении размера вреда учитываются факторы, влияющие на его величину: состояние водных объектов, природно-климатические условия, длительность

иинтенсивность воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект. Например, устанавливается коэффициент, учитывающий природно-климатические условия в зависимости от времени года: июнь, июль, август — 1,10; сентябрь — февраль — 1,15; март, апрель, май — 1,25. Коэффициент, учитывающий экологические факторы, устанавливается для речных бассейнов, бассейнов озер и морей, например для бассейна р. Невы — 1,51; р. Кубани — 2,20. Коэффициенты, учитывающие время непринятия мер по ликвидации загрязнения, составляют: до 6 ч — 1,1; более 6 до 12 ч включительно — 1,2; более 13 до 18 ч — 1,3. Кроме того, Методикой предусматриваются таксы: для исчисления размера вреда при загрязнении в результате аварий водных объектов органическими веществами; для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам загрязнением взвешенными веществами при разведке

идобыче полезных ископаемых, проведении дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, а также при разрушении в результате аварий гидротехнических и иных сооружений на водных объектах.

Для исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам вследствие нарушения законодательства РФ в области охраны окружающей среды и в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 08.12.2011 № 948 утверждена соответствующая Методика. Она применяется для исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам вследствие: а) прямого уничтожения конкретного вида охотничьих ресурсов, их незаконной добычи (отлова, отстрела), уничтожения охотничьих ресурсов по неосторожности; б) нарушения или уничтожения среды обитания охотничьих ресурсов, если в результате такого нарушения охотничьи ресурсы навсегда (или временно) покинули территорию обитания, что повлекло их гибель, сокращение численности на данной территории, снижение продуктивности их популяций, а также репродуктивной функции отдельных особей; в) локального разрушения (уничтожения) обитаемых либо регулярно используемых охотничьими ресурсами в жизнедеятельности и для воспроизводства (размножения) нор, дупел деревьев, токов. Размер вреда, причиненного охотничьим ресурсам, исчисляется как произведение таксы по каждому виду охотничьих ресурсов, пересчетного коэффициента и количества уничтоженных особей охотничьих ресурсов. Если уничтожается несколько видов охотничьих ресурсов, то размер вреда будет исчисляться как сумма вреда в отношении всех особей

288

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

каждого вида охотничьих ресурсов. Если рассчитывается размер вреда при нарушении или уничтожении среды обитания охотничьих ресурсов, то учитываются такие параметры, как территория, в границах которой нанесен вред охотничьим ресурсам вследствие нарушения или уничтожения среды их обитания; численность или плотность охотничьих ресурсов на территории воздействия; допустимый объем добычи каждого вида охотничьих ресурсов; период воздействия; пол вида охотничьих ресурсов. Если вред охотничьим ресурсам наносится в границах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков или государственных природных заказников, то при его расчете применяется пересчетный коэффициент. Например, такса за одну особь медведя составляет 30 тыс. руб., рыси — 20 тыс. руб., белки — 250 руб., за утку или рябчика — 300 руб. При незаконной охоте и (или) нарушении правил охоты пересчетный коэффициент равен 3 (при уничтожении самок охотничьих ресурсов — 5). Если данное правонарушение произошло в границах особо охраняемой природной территории или уничтожаются охотничьи ресурсы, занесенные в красные книги субъектов РФ, то пересчетный коэффициент составляет 5 (при уничтожении самок охотничьих ресурсов — 7). При локальном разрушении нор, дупел деревьев, токов пересчетный коэффициент равен 5.

Принципиальное отличие такс от методик заключается в формуле расчета причиненного вреда. В случае с таксами эта формула простая: за конкретную разновидность деревьев определенного возраста или толщины ствола происходит взыскание денежных сумм в заранее известных размерах. В случае же с методиками расчет размера вреда производится по сложным формулам, где может быть несколько (пять, семь и т.д.) параметров. Таким образом, степень сложности расчета вреда у них сильно различается19.

Особым случаем возмещения вреда окружающей среде является ответственность источника повышенной опасности в порядке, предусмотренном статьей 1079 ГК РФ «Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих». На возможность возмещения экологического вреда, причиненного источником повышенной опасности, указывается в п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 49, согласно которому по общему правилу в соответствии со ст. 1064 ГК РФ и ст. 77 Закона «Об охране окружающей среды» лицо, причинившее вред окружающей среде, обязано его возместить при наличии вины. Законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. Так, в силу ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с по-

19См.:ЭкологическоеправоРоссии:учебникипрактикум/А.П.Анисимов,А.Я.Рыженков.

289

Экологическое право

вышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, независимо от наличия вины, если не докажут, что вред возник вследствие обстоятельств непреодолимой силы (п. 1 ст. 1079 ГК РФ). Перечни опасных и особо опасных производств предусмотрены различными федеральными законами экологического законодательства, например Законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (приложения 1 и 2).

Кроме того, с 1 января 2019 г. Законом «Об охране окружающей среды» установлены особенности возмещения вреда окружающей среде при сбросе загрязняющих веществ через централизованные системы водоотведения поселений и городских округов. По общему правилу в данном случае вред возмещается организациями, эксплуатирующими эти системы. Если вред окружающей среде при сбросе объектами централизованных систем водоотведения поселений или городских округов технологически нормируемых веществ причинен превышением нормативов состава сточных вод в три раза и более абонентами или иными лицами

иони установлены, тогда вред возмещается ими. При невыявлении таких абонентов или иных лиц вред будет возмещаться организациями, эксплуатирующими эти системы. Порядок возмещения вреда, причиненного водному объекту при сбросе загрязняющих веществ в водные объекты и централизованные системы водоотведения поселений или городских округов организациями, осуществляющими водоотведение,

иих абонентами устанавливается Правительством РФ. В настоящее время (июнь 2023 г.) на федеральном портале проектов нормативных правовых актов можно ознакомиться с одноименным проектом постановления Правительства РФ, разработанным Минстроем РФ.

§ 4. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде

В Законе «Об охране окружающей среды» закреплено и такое понятие, как

накопленный вред окружающей среде — это вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме. На протяжении многих лет промышленность Советского Союза, а затем и Российской Федерации не уделяла должного внимания охране окружающей среды и ее восстановлению, затраты на реализацию указанных мероприятий были минимальны, поэтому появились свалки, полигоны, пруды-отстойники, шламонакопители и иные объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду. Ликвидация накопленного вреда является одним из условий улучшения качества окружающей среды, комфортной и безопасной среды для жизни, что закреплено национальными целями согласно Указу Президента РФ от

290

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» и Указу Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития РФ на период до 2030 года»20.

Вотношении выявления и ликвидации подобных объектов существует отдельный порядок. Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов. По общему правилу выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления, в отдельных случаях — федеральные органы исполнительной власти (в настоящий момент — Минприроды России)21.

Оценка объекта накопленного вреда окружающей среде включает

всебя установление: объема или массы загрязняющих веществ, отходов и их классов опасности; площади территорий и акваторий, на которых расположен объект накопленного вреда окружающей среде, категории и видов разрешенного использования земель; уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду, включая способность загрязняющих веществ к миграции в иные компоненты природной среды, возможность загрязнения водных объектов, в том числе являющихся источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, возможность возникновения экологических рисков; наличия на объектах накопленного вреда окружающей среде опасных веществ, указанных

вмеждународных договорах, стороной которых является Российская Федерация; количества населения, проживающего на территории, окружающая среда на которой испытывает негативное воздействие вследствие расположения объекта накопленного вреда окружающей среде; количества населения, проживающего на территории, окружающая среда на которой находится под угрозой негативного воздействия вследствие расположения объекта накопленного вреда окружающей среде.

Всоответствии с ч. 1 ст. 80.2 Закона «Об охране окружающей среды» ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных

вгосударственный реестр объектов накопленного вреда окружающей

20URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/45726.

21Постановление Правительства РФ от 25.12.2019 № 1834 «О случаях организации работ по ликвидации накопленного вреда, выявления и оценки объектов накопленного вреда окружающей среде, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 21.07.2020.

291

Экологическое право

среде (ГРОНВОС). Порядок ведения такого реестра регламентирован постановлением Правительства от 13.04.2017 № 44522. По состоянию на 25 апреля 2023 г. таких объектов насчитывается 54223, однако точное количество объектов и объем накопленных на них загрязняющих веществ (отходов) окончательно не установлены, работа по их выявлению, оценке и включению в ГРОНВОС продолжается. Согласно Государственному докладу о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2021 году, в ГРОНВОС в 2021 г. было включено 145 таких объектов, а исключено 1424. Как отмечает ряд авторов, «формирование такого реестра идет крайне медленно, в связи с чем запаздывает и организация органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде»25. Объекты накопленного вреда окружающей среде негативно влияют на состояние прилегающих к ним земель, подземных и поверхностных вод, атмосферного воздуха. Концентрации вредных веществ в них могут достигать сотен предельно допустимых концентраций, что свидетельствует об их опасности для жизни и здоровья граждан, поэтому снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека возможно только через ликвидацию такого вреда.

В целях определения приоритетных объектов накопленного вреда для ликвидации вреда, а также принятия неотложных мер в первоочередном порядке осуществляется их категорирование путем сопоставления их влияния на состояние экологической безопасности. Критерии и сроки категорирования объектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации в первоочередном порядке, определены соответствующим приказом Минприроды РФ26.

Согласно Правилам организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правитель-

22Постановление Правительства РФ от 13.04.2017 № 445 «Об утверждении Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде» // СПС «КонсультантПлюс».

23См.: URL: http://www. mnr.gov.ru.

24Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды РФ в 2021 году. С. 217.

25См.: Хлуденева Н. И. О правовых особенностях ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. 2020. № 1. С. 18–20. DOI: 10.18572/1812-3775-2020-1-18-20. EDN MYYQBM ; Выпханова Г. В. Теоретико-пра- вовые и практические проблемы ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. 2020. № 1. С. 11–13.

26Приказ МПР РФ от 04.08.2017 № 435 «Об утверждении критериев и срока категорированияобъектов,накопленныйвредокружающейсреденакоторыхподлежит ликвидации в первоочередном порядке» // СПС «КонсультантПлюс».

292

Глава 17. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде

ства РФ от 04.05.2018 № 54227, организация работ по ликвидации накопленного вреда включает в себя:

—проведение необходимых обследований объекта, в том числе инженерных изысканий;

—разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда;

—согласование и утверждение проекта;

—проведение работ по ликвидации накопленного вреда;

—осуществление контроля и приемку проведенных работ по ликвидации накопленного вреда.

Проведение работ по разработке соответствующего проекта и ликвидации накопленного вреда осуществляется исполнителем, определяемым органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Работы по ликвидации накопленного вреда проводятся исполнителем в соответствии с проектом в сроки, предусмотренные государственным или муниципальным контрактом на проведение таких работ. Финансирование работ осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ, с учетом требований, предусмотренных Законом «Об охране окружающей среды».

В настоящее время государственная поддержка ликвидации накопленного вреда осуществляется в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология» в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на ликвидацию несанкционированных свалок

вграницах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.12.2019 № 1834 Министерство природных ресурсов и экологии РФ в рамках указанного федерального проекта осуществляет работы по ликвидации полигона токсичных промышленных отходов «Красный бор» в г. Санкт-Петербурге, работы по устранению загрязнения окружающей среды на территории городского округа г. Усолье-Си- бирское Иркутской области в результате экономической деятельности, связанной с производством химической продукции; в рамках Федерального проекта «Сохранение озера Байкал», также входящего в национальный проект «Экология», Минприроды России осуществляет работы по выявлению, оценке и ликвидации накопленного вреда от деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат»; в рамках федерального проекта «Оздоровление Волги» реализуется ликвидация объектов накопленного экологического вреда, представляющих угрозу реке Волге.

27 СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2836.

293

Экологическое право

Распоряжением Правительства РФ от 01.11.2021 № 311328 ликвидация накопленного вреда окружающей среде включена в перечень областей применения наилучших доступных технологий. Это означает, что разработчики проектной документации будут использовать оптимальные технологические решения, материалы и оборудование для ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.

Контрольные вопросы

1.Что понимается под вредом окружающей среде?

2.Как определяется размер причиненного окружающей среде вреда?

3.Какие способы возмещения экологического вреда предусмотрены законодательством?

4.Как используются средства от платежей по искам о возмещении вреда (при добровольном возмещении вреда), причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований?

5.В течение какого срока могут быть предъявлены иски о возмещении вреда окружающей среде?

Рекомендуемая литература

1.Ведышева Н. О. Правовой аспект возмещения вреда окружающей среде на современном этапе // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики : сборник материалов X Науч- но-практической конференции юридического факультета Российской таможенной академии (Москва, 24 декабря 2021 г.) / отв. за вып. Е. С. Недосекова. — Люберцы, 2021. — С. 41–44.

2.Игнатьева И. А. Развитие правового регулирования возмещения вреда окружающей среде как упрощение природоохранной концепции // Труды Института государства и права Российской академии наук. — 2022. — Т. 17. — № 3. — С. 83–114.

3.Краснова С. А. Возмещение экологического вреда: взгляд сквозь призму деликтного права // Хозяйство и право. — 2023. — № 5 (556). — С. 97–109.

4.Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде и отдельным природным ресурсам : монография / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, В. Б. Агафонов, Г. В. Выпханова. — М. : Проспект, 2020. — 144 с.

28РаспоряжениеПравительстваРФот01.11.2021№3113 р«Овнесенииизменений в распоряжение Правительства РФ от 24.12.2014 № 2674 р» // СЗ РФ. 2021. № 45. Ст. 7596.

294

Глава 18

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР(ПРАВО НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ)

§ 1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования.

§ 2. Виды пользования недрами и особенности правового режима участков недр, предоставляемых в пользование.

§ 3. Государственное управление в сфере обеспечения рационального использования и охраны недр.

§ 4. Порядок предоставления участков недр в пользование на условиях разрешительной системы, а также на условиях раздела продукции.

§ 5. Требования в области охраны окружающей среды, рационального использования и охраны недр при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

§ 1. Понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования

Российская Федерация обладает одним из крупнейших в мире минераль- но-сырьевым потенциалом, который является основой гарантированного обеспеченияэкономическойиэнергетическойбезопасностистраны.Только в 2022 г. было добыто нефти с учетом газового конденсата 534 млн т, что на 2,1 % больше, чем за 2021 г., 437 млн т угля всех сортов, что на 0,4 % больше, чем за 2021 г., а добыча сырой железной руды составила 295,09 млн т29.

Добыча полезных ископаемых и их последующая реализация служит важным источником пополнения государственного бюджета, стимулирует развитие промышленности и обеспечивает экономический рост, однако вследствие растущей потребности экономики в различных видах полезных ископаемых, в том числе стратегически важных, таких, например, как бериллий, литий, редкоземельные металлы, в настоящее время право недропользования формируется исходя из потребностей общества и государства в определенных видах топливно-энергетических ресурсов,

втом числе стратегических.

Всоответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей тер-

29Динамикапромышленногопроизводствав2022году//URL:https://rosstat.gov.ru/ folder/313/document/196621.

295

Экологическое право

ритории. Как указывается в постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10 П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”», «народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения». Этими разъяснениями Конституционного Суда РФ подтверждается важное социально-эконо- мическое и экологическое значение недр. Данный вывод следует также из ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды», согласно которой недра являются одним из компонентов природной среды.

Юридическое понятие «недра» определяется в преамбуле Закона РФ от 21.02.1992 № 2395 1 «О недрах» как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

С хозяйственной точки зрения для пользователя недр имеют значение не сами недра, а используемые или предназначенные для использования ресурсы недр, к которым относятся содержащиеся в недрах полезные ископаемые, пространства и пустоты недр, используемые в различных целях (подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подземные хранилища газа, метрополитен), энергетические и иные ресурсы (подземные воды, тепловая энергия, используемая в виде термальных вод, и т.д.).

Система законодательства, регулирующая сферу недропользования, представлена следующими нормативными правовыми актами:

—Конституция РФ (ст. 9, 36, 42, 58, 71, 72);

—Закон «О недрах» — является основным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере недропользования;

—Федеральный закон от 30.12.1995 № 225 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»1 — устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ,

атакже на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции;

—Федеральный закон от 30.11.1995 № 187 ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» — устанавливает особенности пользования недрами на континентальном шельфе, в том числе порядок разведки

1 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.

296

Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр

и добычи минеральных ресурсов, а также создания, эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, прокладки подводных кабелей, трубопроводов на континентальном шельфе;

—Федеральный закон от 31.03.1999 № 69 ФЗ «О газоснабжении

вРоссийской Федерации»2 — устанавливает особенности предоставления в пользование участков недр федерального значения, содержащих газ;

—Федеральный закон от 26.03.1998 № 41 ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»3 и иные значимые нормативные акты.

Под недропользованием следует понимать основанное на нормах закона право пользования недрами в соответствии с установленным порядком и условиями.

Объектом недропользования являются компоненты природной среды, включающие в себя подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, например подземные воды, что свидетельствует об их взаимосвязи с другими компонентами природной среды. Из статьи 2 Закона «О недрах» следует, что государственный фонд недр представляет собой геометризованные блоки недр и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа.

Субъектами отношений недропользования являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, субъекты предпринимательской деятельности.

Право пользования недрами осуществляется на основе ряда принципов, к наиболее значимым из которых следует отнести:

1. Принцип совместного ве́дения Российской Федерации и ее субъектов

всфере государственного регулирования отношений недропользования.

На основании ст. 72 Конституции РФ, согласно которой к совместному ве́дению Российской Федерации и субъектов РФ относится природопользование, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ осуществляют в определенном объеме регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольно-надзор- ные функции в сфере государственного регулирования отношений недропользования в пределах, установленных статьями 3 и 4 Закона «О недрах» и иными федеральными законами.

2. Принцип государственной собственности на недра. Данный принцип закреплен в ст. 1.2 Закона «О недрах», согласно ему недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

297

Экологическое право

Исходя из анализа закона, государственная собственность на участки государственного фонда недр распространяется:

1)на участки недр как геометризованные блоки недр и содержащиеся на участке недр минерально-сырьевые ресурсы, согласно ст. 1.2 Закона «О недрах»;

2)на добытые в процессе пользования недрами полезные ископаемые (согласно условиям пользования недрами, например в случае реализации соглашения о разделе продукции);

3)на геологические информационные ресурсы об участке недр (в случае если геологическое изучение недр проводилось за счет государственных средств).

Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. В свою очередь, добытые из недр полезные ископаемые

ииные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

3. Принцип срочности права пользования недрами. Согласно ст. 10 Закона «О недрах» участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. В частности, на определенный срок участки недр предоставляются в пользование:

— для геологического изучения — на срок до пяти лет или на срок до семи лет при осуществлении геологического изучения участка недр, расположенного полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), отдельных территорий Республики Карелия, отнесенных к сухопутным территориям Арктической зоны в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2020 № 193 ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»4, Республики Коми, Камчатского, Красноярского, Хабаровского краев, Архангельской, Иркутской, Магаданской, Мурманской, Сахалинской областей, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа или Ямало-Ненецкого автономного округа, или на срок до 10 лет при осуществлении геологического изучения участка недр внутренних морских вод, территориального моря или континентального шельфа РФ;

— добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономиче- ского обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

— добычи подземных вод — на срок до 25 лет;

— добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр в соответствии со ст. 21.1 Закона «О недрах» — на срок до одного года.

4 СЗ РФ. 2020. № 29. Ст. 4503.

298

Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр

4.Принцип возвратности участка недр при прекращении права пользования недрами. Согласно требованиям действующего законодательства о недрах участок недр, по которому прекращено право пользования недрами и действие лицензии, переходит в нераспределенный фонд недр с последующим предоставлением его в пользование в соответствии

сдействующим законодательством РФ.

5.Принцип платности пользования недрами. Пользование недрами, являясь по своей правовой природе одним из видов природопользования, осуществляется, как правило, на возмездной основе. В частности, разделом V Закона «О недрах» предусматривается определенная система платежей за пользование недрами, включающая в себя:

—разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных

впользование;

—регулярные платежи за пользование недрами;

—сбор за участие в конкурсе (аукционе);

—иные налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

6.Принцип рационального использования и охраны недр. Соблюдение недропользователями требований по рациональному использованию и охране недр — неотъемлемое условие обеспечения устойчивого, эффективного и безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы, удовлетворения энергетических потребностей российской экономики и обеспечения экспорта энергоресурсов.

§2. Виды пользования недрами и особенности правового режима участков недр, предоставляемых в пользование

Согласно ст. 6 Закона «О недрах» недра могут предоставляться в целях:

1)регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженер- но-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2)геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения

иоценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

299

Экологическое право

3)разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, размещения в пластах горных пород вод, образующихся

упользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей;

4)разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых;

5)строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I–V классов опасности (объектов захоронения отходов);

6)образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

7)сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (совмещенное использование).

Для определения принадлежности недр в зависимости от их геологической изученности в Законе «О недрах» используется понятие «государственный фонд недр».

Государственный фонд недр включает в себя участки недр:

— федерального значения,

— местного значения,

— с общим правовым режимом,

— федеральный фонд резервных участков недр.

К участкам недр федерального значения относятся участки недр:

1)содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2)расположенные на территории субъекта РФ или территориях субъектов РФ и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.:

— извлекаемые запасы нефти от 70 млн т;

— запасы газа от 50 млрд куб. м;

— запасы коренного золота от 50 т;

— запасы меди от 500 тыс. т;

300

Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр

3)внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа РФ;

4)при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Участки недр федерального значения формируются в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Перечень участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством РФ, в официальном издании РФ. Основанием возникновения права пользования участками недр федерального значения является решение Правительства РФ.

К участкам недр местного значения относятся:

1)участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

2)участки недр, используемые для геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных

сдобычей полезных ископаемых, за исключением подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I–V классов опасности, хранилищ углеводородного сырья, и (или) используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3)участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 500 куб. м в сутки, а также для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ.

К участкам недр с общим правовым режимом относятся участки недр, по критериям не относящиеся ни к участкам недр федерального значения, ни к участкам недр местного значения.

Помимо этого, в целях обеспечения в перспективе потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр. Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр. Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством РФ по представлению уполномоченного

301

Экологическое право

федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.

Согласно ст. 7 Закона «О недрах», в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства

иэксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также в соответствии

ссоглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр.

Всвою очередь, режим геологического отвода присваивается участкам недр, предоставляемым для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок

ибурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых). В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр, при этом их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Независимо от правового режима участка недр, их общей чертой является возможность изменения границ в любом пространственном направлении как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр границы участка недр.

§3. Государственное управление в сфере обеспечения рационального использования и охраны недр

Согласно ст. 36 Закона «О недрах» система органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере недропользования, включает, во-первых, органы общей компетенции, к которым следует отнести Президента РФ, Правительство РФ, во-вторых, органы специальной компетенции, к которым относится федеральный орган управления государственным фондом недр, органы государственного горного надзора, а также исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, осуществляет государственное управление отношениями недропользования посредством издания соответствующих указов, распоряжений и поручений Правительству РФ о выполнении соответствующих программ в области государственного геологического изучения недр и государственного регулирования отношений недропользования.

302

Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр

Всвою очередь, Правительство РФ на основании ст. 71, 72, 110–117 Конституции РФ и в соответствии с положениями ст. 22 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве РФ» обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ, а также координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

К числу федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции следует отнести Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство по недропользованию, а также органы государственного горного надзора, которыми являются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, являющиеся органами государственного геологического контроля (надзора), и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы, являющиеся органами федерального государственного горного надзора.

Помимо этого, отдельными полномочиями, реализация которых также направлена на обеспечение рационального использования и охраны недр, обладают Министерство энергетики РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также ряд иных федеральных органов государственной власти.

Всвою очередь, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством участвуют в решении вопросов в области обеспечения рационального использования и охраны недр посредством разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы, участия в проведении государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, установлении порядка пользования участками недр местного значения, участия в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых, организации и осуществления регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения, проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения, а также регулирования других вопросов в области

303

Экологическое право

использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ве́дению Российской Федерации.

Среди основных функций государственного управления в сфере обеспечения рационального использования и охраны недр следует выделить информационную функцию, включающую государственное геологическое изучение недр (ст. 36.1 Закона «О недрах»), государственный мониторинг состояния недр (ст. 36.2), ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых (ст. 30–32), функцию государственного учета и государственной регистрации (ст. 28), проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (ст. 29), осуществление государственного геологического контроля (надзора), а также федерального государственного горного надзора (ст. 37–38).

§4. Порядок предоставления участков недр в пользование на условиях разрешительной системы, а также на условиях раздела продукции

Порядок предоставления участков недр в пользование на условиях разрешительной системы. Согласно ч. 5 ст. 9 Закона «О недрах» пользователи недр обязаны иметь специальное разрешение (лицензию) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности

всфере недропользования. Определение лицензии в сфере недропользования содержится в ст. 11 Закона, согласно которой лицензией является документ, который удостоверяет право ее владельца на пользование определенным участком недр в установленных границах, согласно указанной цели и в течение определенного срока. Форма лицензии и порядок ее выдачи устанавливаются приказом от 25.10.2021 Минприроды России № 782, Роснедр № 13 «Об установлении формы лицензии на пользование недрами и порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами»5.

Лицензия на пользование недрами оформляется в электронной форме с использованием специализированного программного обеспечения, интегрированного в федеральную государственную информационную автоматизированную систему лицензирования недропользования.

Важнейшим решением для поддержки отрасли стал запрет на владение лицензиями на пользование участками недр для нерезидентов. Так,

в2022 г. был принят Федеральный закон от 28.06.2022 № 218 ФЗ «О вне-

5Текст приказа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 14.12.2021. № 0001202112140042.

304

Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр

сении изменений в Закон РФ “О недрах”»6, согласно которому «пользователями недр могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ, индивидуальные предприниматели, являющиеся гражданами РФ, если иное не установлено федеральными законами».

В силу ст. 11 Закона «О недрах» пользование недрами осуществляется без необходимости получения лицензии на пользование недрами в следующих случаях:

1)осуществление регионального геологического изучения, государственного мониторинга состояния недр государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, находящимися в ве́дении федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, на основании государственного задания;

2)осуществление контроля за режимом подземных вод без геологического изучения, разведки и добычи подземных вод.

Порядок предоставления участков недр на условиях раздела продукции. Соглашение о разделе продукции (СРП) является альтернативным способом предоставления участков недр в пользование, основанным на гражданско-правовых отношениях, и представляет собой договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

Предоставление участка недр в пользование на условиях соглашения

оразделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия на пользование недрами удостоверяет право пользования указанным в ней участком недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Законом «О соглашениях о разделе продукции» и законодательством РФ

онедрах.

Правовые основания, условия и порядок предоставления участков недр на условиях раздела продукции регламентируются Законом «О соглашениях о разделе продукции», вместе с тем в настоящее время указанная форма предоставления участков недр в пользование фактически не применяется. Действующие в настоящий момент соглашения о разделе продукции («Сахалин 1», «Сахалин 2» и Харьягинское месторождение) заключены еще до принятия данного Закона и подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями, и положения Закона «О соглашениях о разделе продукции» применяются к указанным соглашениям в той мере, в какой его применение не противоречит условиям

6 СЗ РФ. 2022. № 27. Ст. 4619.

305

Экологическое право

таких соглашений и не ограничивает права, приобретенные и осуществляемые инвесторами в соответствии с этими соглашениями.

§5. Требования в области охраны окружающей среды, рационального использования и охраны недр при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ликвидации и консервации

предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых

Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на стадии подготовки и согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр. Согласно ст. 23.2 Закона «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 куб. м в сутки)

ипользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами, цель которых, согласно постановлению Правительства РФ от 30.11.2021 № 2127 «О порядке подготовки, согласования

иутверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых, технических проектов строительства и эксплуатации подземных сооружений, технических проектов ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, по видам полезных ископаемых

ивидам пользования недрами»7, заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства РФ о недрах.

Документы, определяющие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части только после разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, а также согласования указанного проекта с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора

иорганов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

7 СЗ РФ. 2021. № 49. Ст. 8313.

306

Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр

Помимо выполнения вышеуказанных процедур, пользователю недр необходимо подготовить и утвердить проект рекультивации земель, а также проект восстановления ранее отработанных земель, поскольку одной из основных проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами является загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ вследствие хозяйственной деятельности предприятий топливно-энерге- тического комплекса, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами, химическими веществами, водная и ветровая эрозия, опустынивание, переувлажнение и заболачивание.

В свою очередь, работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств федерального бюджета и иных средств, согласно ст. 36.1 Закона «О недрах» также проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, экспертиза которых осуществляется

вфедеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе за счет средств пользователей недр.

Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на стадии ведения работ, связанных с пользованием недрами. На этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами, действующим природоохранным законодательством и законодательством о недрах предусмотрена система организационно-правовых мер, направленных на обеспечение рационального использования и охраны недр, а также охраны иных компонентов окружающей среды при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами.

Так, согласно ч. 2 ст. 8 Закона «О недрах» пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

Непосредственно требования по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при пользовании недрами содержатся в общем виде в ст. 22–24 Закона «О недрах» и конкретизируются

вподзаконных нормативных правовых актах, в соответствии с которыми пользователь недр обязан обеспечить:

1)соблюдение требований законодательства, а также утвержденных

вустановленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

2)безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

3)представление геологической достоверной информации о недрах;

307

Экологическое право

4)приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

5)охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

6)предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ

иотходов производства, сбросе сточных вод;

7)безопасность жизни и здоровья работников этих предприятий

инаселения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Среди новелл законодательства можно отметить установление допол-

нительных требований к недропользователю:

—осуществлять добычу полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования;

—обеспечивать сохранность полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в отходах недропользования (с 1 сентября 2023 г.);

—осуществлять мониторинг состояния недр на участке недр, предоставленном в пользование (с 1 марта 2024 г.).

Помимо специальных эколого-правовых требований, предъявляемых

кпользователям недр при ведении соответствующих горных работ, законодательством о недрах предусматривается возможность отнесения редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, к категории особо охраняемых геологических заповедников, заказников либо памятников природы или культуры с запрещением любой деятельности, нарушающей сохранность указанных заповедников, заказников и памятников.

Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на стадии консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Согласно требованиям законодательства о недрах по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации, при этом до завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность и выполняет обязательства в полном объеме, возложенном на него Законом «О недрах».

308

Глава 18. Правовое регулирование использования и охраны недр

При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации — также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на всё время консервации. Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации органами, предоставившими лицензию, и органом государственного горного надзора.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие, содержание, принципы, объекты и субъекты права недропользования.

2.Перечислитеосновныевидыпользованиянедрамиивыделитеособенности правового режима участков недр, предоставляемых в пользование.

3.Раскройте понятие и дайте общую характеристику государственного управления в сфере обеспечения рационального использования и охраны недр.

4.Раскройте порядок и выделите особенности предоставления участков недр в пользование на условиях разрешительной системы, а также на условиях раздела продукции.

5.Перечислите требования в области охраны окружающей среды, рационального использования и охраны недр при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Рекомендуемая литература

1.Агафонов В. Б. Тенденции и перспективы развития законодательства онедрах//МинеральныересурсыРоссии.Экономикаиуправление.— 2022. — № 2 (177). — С. 59–66.

2.Винницкий А. В., Вагина О. В., Гаевская Е. Ю. Актуальные вопросы воз-

мещения вреда, причиненного недрам вследствие нарушения экологического законодательства // Современное право. — 2022. — № 6. — С. 84–90. — DOI: 10.25799/NI.2022.27.45.015.

3.Лагуткин А. В. Горное право : учебник. — М. : Инфра М, 2022. — 268 с. — DOI: 10.12737/25283. — ISBN 978-5-16-012655 5.

309

Экологическое право

4.Пономарев М. В. Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации // Жур- налроссийскогоправа.—2021.—№10.—С.143–156.—DOI:10.12737/ jrl.2021.129.

5.Спиридонов Д. В. К вопросу возмещения и ликвидации экологического вреда в сфере недропользования // Аграрное и земельное право. — 2020. — № 10 (190). — С. 21–30.

6.Спиридонов Д. В. Теоретические и практические проблемы юридической ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере недропользования : монография. — М. : ПравоТЭК, 2018. — 264 с.

310

Глава 19

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД (ВОДНОЕ ПРАВО)

§1. Общая характеристика правового регулирования использования

иохраны водных объектов.

§2. Принципы правового регулирования использования и охраны водных объектов.

§3. Объекты и субъекты водных отношений.

§4. Право пользования водными объектами (водопользование): виды, классификация, основания возникновения и прекращения.

§5. Государственное управление в сфере использования

иохраны водных объектов.

§6. Правовые меры охраны водных объектов от загрязнения, истощения и засорения.

§1. Общая характеристика правового регулирования использования и охраны водных объектов

Общественные отношения в сфере использования и охраны водных объектов называются водными отношениями.

Основу правового регулирования водных отношений составляют положения Водного кодекса РФ.

ВК РФ является базовым актом в сфере водных отношений, устанавливающим юридическую терминологию водного законодательства, понятие и виды водных объектов, основания возникновения и прекращения прав на водные объекты, классификацию видов водопользования для различных целей, особенности управления в области использования

иохраны водных объектов, водохозяйственные и водоохранные мероприятия, основы порядка предотвращения негативного воздействия вод

иликвидации его последствий.

Являясь центральным кодифицированным актом, ВК РФ включает в сферу правового регулирования водных отношений другие федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ, подзаконные акты в существующей иерархии.

Среди федерального законодательства в данной сфере прежде всего следует выделить нормативные правовые акты, содержащие экологические положения и требования, требования технической безопасности, правовые нормы, регулирующие специальную деятельность, связанную с осуществлением водопользования, а также устанавливающие порядок применения и меры гражданско-правовой и административно-правовой ответственности.

311

Экологическое право

Общие принципы и механизмы правовой охраны поверхностных

иподземных вод как компонента природной среды, включая нормирование качества природных вод и сбросов загрязняющих веществ, регулируются Законом «Об охране окружающей среды».

Порядок обеспечения технической безопасности гидротехнических сооружений, основное целевое назначение которых состоит в использовании водных ресурсов и предотвращении негативного воздействия вод, устанавливается Федеральным законом от 21.07.1997 № 117 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и рядом подзаконных актов.

Важной составляющей правового регулирования использования и охраны водных объектов является санитарно-эпидемиологическое законодательство.

Требования к качеству и безопасности воды, подаваемой в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, так же как и требования к санитарной охране водных объектов — источников питьевого

ихозяйственно-бытового назначения, определяются Федеральным законом от 30.03.1999 № 52 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ, иными положениями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также Федеральным законом от 27.12.2002 № 184 ФЗ «О техническом регулировании».

Когда речь идет о водопользовании, которое обеспечивает определенные виды экономической деятельности, водным законодательством может отдаваться предпочтение специальному законодательству.

Например, порядок использования поверхностных водных объектов для целей морского и внутреннего водного транспорта в большей степени определяется нормами Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 № 24 ФЗ, Федерального закона от 08.11.2007 № 261 ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федераци- и»1, Федерального закона от 13.07.2015 № 212 ФЗ «О свободном порте Владивосток»2 и др.

Особенности использования водных объектов для целей рыболовства

иаквакультуры (рыбоводства) установлены Федеральными законами от 20.12.2004 № 166 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и от 02.07.2013 № 148 ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3.

312

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

Использование водных объектов в целях разведки и добычи полезных ископаемых, так же как использование подземных водных объектов в целом, осуществляется в соответствии с законодательством о недрах.

Водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей в порядке, установленном Федеральным законом от 23.02.1995 № 26 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Основная часть правового регулирования способов и порядка предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий представляет собой блок законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Поскольку общественные отношения по использованию и охране водных объектов возникают и существуют одновременно с землепользованием, иными имущественными отношениями, в границах ООПТ, лесных участков, они регулируются положениями соответствующих смежных нормативных правовых актов в той степени, в которой они не урегулированы Водным кодексом.

Необходимо также разграничивать сферы действия норм водного законодательства и положений Федерального закона от 07.12.2011 № 416 ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Если водным законодательством регулируется изъятие воды из водного объекта и сброс сточных вод в водный объект, то с момента поступления воды из водного объекта в системы холодного или горячего водоснабжения, а также централизованные системы водоотведения деятельность по ее транспортировке, подаче абонентам, обратному сбросу подпадает под действие указанного Закона и исключается из сферы водного законодательства.

Что касается законодательства субъектов РФ, то в сфере использования и охраны водных объектов их правотворчество ограничивается регулированием водных отношений по использованию и охране водных объектов, находящихся в их собственности (прудов и обводненных карьеров), а также правовой конкретизацией переданных им федеральных полномочий в сфере водных отношений и установлением правил использования общедоступных водных объектов.

Массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих водные отношения, достаточно обширный, поскольку ВК РФ содержит множество бланкетных норм. Среди них чаще всего встречаются постановления Правительства РФ (например, постановления от 10.09.2020 № 1391 «Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов»4, от 30.12.2006 № 881 «О порядке утверждения нормативов допу-

4 СЗ РФ. 2020. № 38. Ст. 5871.

313

Экологическое право

стимого воздействия на водные объекты»5, от 28.04.2007 № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра», от 10.04.2007 № 219 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов»), приказы Минприроды России (например, приказы от 13.04.2009 № 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства», от 04.07.2007 № 169 «Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов»6, от 25.04.2007 № 111 «Об утверждении Методики водохозяйственного районирования территории Российской Федерации»7) и акты Федерального агентства водных ресурсов (например, Росводресурсы утверждают правила использования водохранилищ).

§2. Принципы правового регулирования использования и охраны водных объектов

Принципы представляют собой основополагающие положения, исходные начала, в обобщенной и краткой форме определяющие сущность, содержание и направления развития законодательства в соответствующей сфере отношений. Принципы законодательства объективно обусловлены характером и особенностями регулируемых общественных отношений и общественно полезной целью их правового регулирования. Среди принципов водного законодательства, установленных статьей 3 ВК РФ, важнейшими, отражающими специфику и сущность водных отношений являются следующие:

—значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека;

—приоритет охраны водных объектов перед их использованием;

—целевое использование водных объектов;

—приоритет использования водных объектов для целей питьевого

ихозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования;

—бассейновый подход;

—комплексное использование водных объектов.

Базовым принципом правового регулирования использования и охраны водных объектов является опирающийся на конституционную норму принцип значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека.

314

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

Суть этого принципа заключается в том, что регулирование водных отношений осуществляется исходя из баланса представлений о водном объекте, с одной стороны, как о важнейшей составной части окружающей среды, подлежащей охране, а с другой стороны, как о природном ресурсе, используемом человеком для различных нужд.

При этом принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием смещает указанный баланс в сторону того, что водный объект рассматривается прежде всего как часть окружающей среды. Согласно данному принципу использование водных объектов не должно оказывать негативного воздействия на окружающую среду.

В дополнение к этому провозглашается принцип экономического стимулирования охраны водных объектов, в соответствии с которым при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов.

Важнейшим принципом водного права является принцип целевого использования водных объектов, согласно которому право пользования водными объектами предоставляется и осуществляется в конкретных целях.

При этом ВК РФ устанавливает, что водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей. Принцип целевого использования водных объектов дополняет принцип комплексного использования водного объекта, в соответствии с которым один водный объект может быть предоставлен различным субъектам для разных целей.

Цели использования водного объекта имеют существенное юридическое значение, от них зависят основания предоставления права водопользования, объем прав и обязанностей субъектов водных отношений, включая требования к качеству водных ресурсов.

Сучетом значения водных ресурсов для жизнеобеспечения человека

иобщества Водным кодексом закреплен принцип приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования, который должен учитываться при принятии решений о предоставлении водного объекта или его части для определенных целей водопользования, которые могут оказать негативное воздействие на качество и количество воды в водном объекте.

Наиболее специфическим принципом водного законодательства является так называемый бассейновый подход, согласно которому регулирование водных отношений осуществляется в границах бассейновых округов.

Бассейновые округа являются основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов, их границы устанавливаются с учетом взаимосвязи водотока реки с другими водными объектами

ис территорией, на которой формируется речной сток.

315

Экологическое право

Бассейновый подход, по существу, реализует еще один важный принцип водного законодательства, в соответствии с которым регулирование водных отношений должно осуществляться в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.

Ряд принципов водного законодательства отражают общие подходы

крегулированию природопользования, в том числе:

—обеспечение равного доступа физических и юридических лиц

кприобретению права пользования водными объектами и к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с ВК РФ могут находиться в их собственности, с учетом ограничений, предусмотренных водным законодательством;

—платность использования водных объектов;

—сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами, в первую очередь законодательством об ООПТ;

—использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для осуществления традиционного природопользования.

Два принципа водного законодательства посвящены гласности осуществления водопользования.

Один из них закрепляет право граждан и общественных объединений на участие в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов, решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты.

Второй провозглашает доступность любому лицу сведений о заключенных договорах водопользования и выданных решениях о праве пользования водными объектами.

Реализация данного принципа обеспечивается ведением государственного водного реестра (ГВР), который содержит сведения о водных объектах и их использовании, в том числе об особенностях их режима, физико-географических, морфометрических и др., о бассейновых округах, речных бассейнах, о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, зонах затопления, подтопления и других зонах с особыми условиями их использования, о договорах водопользования

ирешениях о предоставлении водных объектов в пользование. Документированные сведения государственного водного реестра но-

сят открытый характер и относятся к государственным информационным ресурсам в соответствии с законодательством об информации.

316

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

§ 3. Объекты и субъекты водных отношений

Объектами водных отношений являются водные объекты, совокупность которых в пределах территории РФ составляет водный фонд.

Понятие водного объекта содержится в ст. 1 ВК РФ, согласно которой водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

В свою очередь, под водным режимом понимается изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте.

Водные объекты подразделяются на поверхностные и подземные. Следует отметить, что водное законодательство прежде всего регули-

рует отношения по использованию и охране поверхностных водных объектов, поскольку подземные воды в силу их природного существования и залегания относятся к ресурсам недр. Поэтому основную часть правового регулирования отношений, связанных с использованием подземных водных объектов, к которым ВК РФ относит бассейны подземных вод и водоносные горизонты, составляют положения законодательства о недрах.

Водное законодательство ограничивается закреплением общих положений охраны подземных водных объектов. Можно сказать, что в предмет отрасли водного законодательства в полной мере входят лишь отношения по охране подземных вод, тогда как их использование регулируется законодательством о недрах.

Виды поверхностных водных объектов перечислены в ст. 5 ВК РФ.

Кним относятся:

1)моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.);

2)водотоки (реки, ручьи, каналы);

3)водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4)болота (низинные, переходные, верховые);

5)природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6)ледники, снежники.

Водный кодекс не содержит определений указанных видов водных объектов, однако расшифровку понятий можно найти в актах технического регулирования, таких как ГОСТы.

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, за исключением ледников, снежников и родников и гейзеров.

Юридической границей водного объекта является береговая линия, которая определяется в зависимости от вида водного объекта в соответствии с п. 4 ст. 5 ВК РФ.

Согласно данному пункту береговая линия (граница водного объекта) определяется:

317

Экологическое право

—для моря — по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды — по линии максимального отлива;

—реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера — по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

—пруда, водохранилища — по нормальному подпорному уровню

воды;

—болота — по границе залежи торфа на нулевой глубине.

Порядок определения и изменения местоположения береговой линии водных объектов установлен постановлением Правительства РФ от 29.04.2016 № 3771.

Водные объекты характеризуются наличием в них природных вод — поверхностных и подземных вод, которые согласно законодательству об охране окружающей среды являются компонентами окружающей среды. Действующий Водный кодекс не содержит понятия «воды» или «природные воды», устанавливая объектом водных отношений водные объекты, но содержит понятие «водные ресурсы» — поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы.

Таким образом, объектами водных отношений являются водные объекты и водные ресурсы, а объектом охраны являются поверхностные и подземные воды.

Субъектами водных отношений могут быть все лица, перечисленные

вч. 1 ст. 7 ВК РФ, а именно Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица.

От имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований действуют их уполномоченные органы, реализуя данные им полномочия в сфере использования и охраны водных объектов.

Федеральные властные полномочия осуществляют Правительство РФ

вчасти подзаконного нормативно-правового регулирования водных отношений, Министерство природных ресурсов и экологии РФ и находящееся в его ве́дении Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), являющееся уполномоченным органом исполнительной власти

всфере водных отношений.

Вкачестве специфических субъектов водных отношений можно назвать так называемые бассейновые советы, которые создаются при территориальных органах Росводресурсов из представителей общественных организаций, водопользователей, органов государственной и муници-

1Постановление Правительства РФ от 29.04.2016 № 377 «Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов» // СЗ РФ. 2016. № 19. Ст. 2699.

318

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

пальной власти для принятия согласованных решений по вопросам водопользования и охраны водных объектов на территории речного бассейна. Их решения носят рекомендательный характер для уполномоченных органов власти.

В настоящий момент водопользование не подлежит лицензированию, соответственно для водопользователей не установлены какие-ли- бо специальные требования к осуществлению их деятельности в рамках водных отношений, объем их прав и обязанностей определяется видом водопользования и основанием предоставления права пользования водным объектом, т.е. законом, договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование.

§4. Право пользования водными объектами (водопользование): виды, классификация, основания возникновения и прекращения

Поскольку подавляющее большинство водных объектов на территории Российской Федерации находится в собственности публичных субъектов, за исключением прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности, значительное место в регулировании водных отношений занимает институт пользования водными объектами (водопользования).

Физические и юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, установленным Водным кодексом. Граждане и юридические лица, пользующиеся водными объектами или их частями на предоставленном им праве пользования водными объектами, именуются водопользователями.

Общие положения, регулирующие сферу водопользования, содержатся в гл. 5 ВК РФ, где установлены виды водопользования, права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов; основные требования к использованию водных объектов при осуществлении различных видов водопользования; основания приостановления и ограничения водопользования; общие требования по использованию водохранилищ.

Водные объекты могут предоставляться в пользование для различных целей, перечисленных в Водном кодексе, которые включают: использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины, личных потребностей граждан, включая купание, забор воды для личного потребления и др.

Для удобства понимания и правоприменения виды водопользования можно классифицировать по различным критериям в зависимости от оснований возникновения и условий осуществления водопользования.

319

Экологическое право

Втеории права природопользования, как уже известно, выделяется

право общего природопользования и право специального природопользования. В водных отношениях общее водопользование осуществляется гражданами на основании ст. 6 ВК РФ для личных и бытовых нужд,

аспециальное водопользование осуществляется физическими и юридическими лицами по установленным ВК РФ основаниям возникновения права пользования водными объектами для конкретных целей.

Общее водопользование заключается в праве каждого гражданина (человека) иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд в пределах, установленных законодательством (ч. 2 ст. 6 ВК РФ).

К водным объектам общего пользования относят по умолчанию все поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Вцелях реализации указанного права Водным кодексом устанавливается береговая полоса — полоса земли вдоль границы водного объекта (береговой линии), для которой установлен правовой режим земель общего пользования с запретом приватизации земельных участков в границах береговой полосы.

Береговая полоса определяется для всех водных объектов, кроме болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных, прямо предусмотренных федеральными законами.

Ширина береговой полосы у каналов, рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м, во всех остальных случаях — 20 м.

Таким образом, право общего водопользования включает в себя право свободного доступа к водному объекту, право пользования водным объектом в указанных ВК РФ целях и право пользования береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского рыболовства

ипричаливания плавучих средств (ч. 8 ст. 6 ВК РФ).

Ограничения права общего водопользования устанавливаются как в самом ВК РФ, так и правилами охраны жизни людей на водных объектах, правилами использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

В целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ может устанавливаться запрет на забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой и на иные действия.

320

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

Утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах и правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта РФ (см. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ»), а правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд вместе с информированием населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, — к вопросам местного значения муниципального, городского округа и муниципального района (см. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Специальное водопользование можно классифицировать в соответствии с Водным кодексом по следующим основаниям:

а) по способам использования водных объектов (на водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты; с забором (изъятием) без возврата воды в водные объекты; без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов);

б) по условиям предоставления водных объектов в пользование (совместное водопользование, подразумевающее возможность использования водных ресурсов одного водного объекта двумя и более лицами для разных целей, и обособленное водопользование, когда допускается использование водного объекта или его части исключительно одним лицом в установленных частью 2 ст. 38 ВК РФ случаях и целях);

в) по основаниям возникновения права пользования водными объектами (водопользование с предоставлением водных объектов на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование и водопользование без предоставления водных объектов в случаях, установленных законодательством).

Основания и порядок приобретения права пользования поверхностными водными объектами или их частями установлены главой 3 ВК РФ.

Основаниями возникновения права пользования водными объектами являются договор водопользования и решение о предоставлении водного объекта в пользование, помимо этого ВК РФ устанавливает перечень видов водопользования, для осуществления которых предоставление водного объекта в пользование не требуется.

На основании договора водопользования возникают виды водопользования, осуществляемые следующими способами:

—путем забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов как при условии возврата водных ресурсов обратно, так и без возврата;

—при производстве электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов;

321

Экологическое право

—путем использования акватории водных объектов во всех случаях, когда не требуется решение о предоставлении водного объекта и не допускается водопользование без предоставления водного объекта.

Порядок заключения и содержание договора водопользования определяются ВК РФ, постановлениями Правительства РФ от 18.02.2023

№274 «О порядке подготовки и заключения договора водопользования, внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства РФ»2, от 22.12.2022 № 2378 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона»3.

По договору водопользования одна сторона — исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне — водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату.

Положения гражданского законодательства об аренде могут применяться к договору водопользования по остаточному принципу, если иное не установлено ВК РФ и не противоречит существу договора.

Изменение и расторжение договора, а также ответственность за нарушение обязательств, установленных договором, осуществляются в соответствии с общей частью гражданского законодательства.

Договор водопользования является возмездным, срочным договором. Максимальный срок договора не может превышать 20 лет.

Существенные условия договора определены частью 1 ст. 13 Водного кодекса.

По общему правилу договор заключается по результатам аукциона. Заключение договора по результатам аукциона исключает возмож-

ность перезаключения договора на новый срок с тем же водопользователем в порядке ст. 15 ВК РФ, а также передачи прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в порядке ст. 19 ВК РФ.

Кроме того, не допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон договора или в одностороннем порядке.

Без проведения аукциона договор водопользования может быть заключен:

—для забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов как при условии возврата водных ресурсов, так и без возврата;

—производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов;

—реализации преимущественного права на заключение договора на новый срок (ст. 15 ВК РФ);

322

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

—использования акватории поверхностных водных объектов, необходимой для эксплуатации судоремонтных и судостроительных сооружений и занятой гидротехническими сооружениями (ч. 3 ст. 47 ВК РФ);

—использования акватории водных объектов для лечебных и оздоровительных целей санаторно-курортными организациями (ч. 2 ст. 49 ВК РФ);

—использования водных объектов в рекреационных целях в случаях, установленных частью 2 ст. 50 ВК РФ.

Договор считается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.

За несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом ВК РФ установлены пени, а за превышение установленного договором объема забора водных ресурсов — штраф.

Для осуществления специфических видов пользования водными объектами, как правило, не связанных с использованием водных ресурсов, Водным кодексом предусмотрен разрешительный порядок предоставления водного объекта в пользование соответствующим лицам на основании принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование

уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления.

На основании указанного выше решения осуществляется водопользование для следующих целей:

1) обеспечения обороны страны и безопасности государства;

2) сброса сточных вод;

3) строительства и реконструкции гидротехнических сооружений;

4) создания стационарных и плавучих (подвижных) буровых установок (платформ), морских плавучих (передвижных) платформ, морских стационарных платформ и искусственных островов;

5) строительства и реконструкции мостов, подводных переходов, трубопроводов и других линейных объектов, если такие строительство

иреконструкция связаны с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов;

6) разведки и добычи полезных ископаемых;

7) проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов;

8) удаления затонувшего имущества;

9) сплава древесины (лесоматериалов); 10) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов для гидро-

мелиорации земель; 11) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса

сточных вод для осуществления аквакультуры (рыбоводства); 12) осуществления прудовой аквакультуры (рыбоводства) в прудах,

образованных водоподпорными сооружениями на водотоках и с аквато-

323

Экологическое право

рией площадью не более 200 га, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем.

Содержание и порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование устанавливаются ВК РФ, постановлением Правительства РФ от 19.01.2022 № 18 «О подготовке и принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование»4, приказом Минприроды России от 31.01.2022 № 51 «Об утверждении типовой формы решения о предоставлении водного объекта в пользование, принимаемого Федеральным агентством водных ресурсов, его территориальным органом, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления»5.

Решение принимается Правительством РФ в отношении водного объекта, находящегося в федеральной собственности, при передаче его в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства, во всех остальных случаях — исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных, в том числе дренажных, вод, помимо сведений о водопользователе, водном объекте и водопользовании, дополнительно должно содержать:

—указание места сброса сточных вод;

—объем допустимых сбросов;

—требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных, в том числе дренажных, вод.

Уполномоченный орган вправе отказать в предоставлении водного объекта или его части в пользование, решение о чем может быть обжаловано в судебном порядке (ч. 4 ст. 23 ВК РФ).

Решение принимается на срок не более 20 лет и вступает в силу

смомента регистрации в государственном водном реестре. Использование водных объектов на основании решения не предусма-

тривает плату за использование.

Без предоставления водных объектов в пользование водопользование может осуществляться в ограниченных законом случаях (ч. 4 ст. 11 ВК РФ), а именно в целях:

—использования водных объектов для целей транспорта;

—использования водных объектов для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства);

—проведения археологических полевых работ;

—использования болот в целях разведки и добычи полезных ископа-

емых.

324

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

ВК РФ предусматривает возможность установления иных случаев осуществления водопользования без предоставления водного объекта.

Основания прекращения права пользования водными объектами.

В случае заключения договора водопользования право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством, водным законодательством, а также самим договором.

Водным кодексом предусмотрен принудительный порядок прекращения права пользования по решению суда либо органами государственной или муниципальной власти в пределах их компетенции в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд.

По решению суда право может быть прекращено, если будет установлено:

—нецелевое использование водного объекта;

—использование водного объекта с нарушением законодательства РФ;

—неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки.

Предъявлению требования в суд должно предшествовать предупреждение уполномоченного органа по установленной форме.

Водный кодекс также предусматривает такую меру ответственности для водопользователей, как включение в реестр недобросовестных водопользователей и участников аукциона на право заключения договора водопользования (ст. 36.1 ВК РФ).

Лицу не может быть предоставлено право пользования водным объектом ни на основании договора, ни на основании решения, если оно внесено в реестр недобросовестных водопользователей и участников аукциона на право заключения договора водопользования.

В реестр включаются лица, права пользования водными объектами которых были принудительно прекращены по решению суда за нецелевое использование водного объекта либо за использование водного объекта с нарушением законодательства РФ в порядке ст. 10 ВК РФ, а также уклонившиеся от заключения договора водопользования победители аукциона.

Ведение реестра осуществляется по Правилам, установленным постановлением Правительства РФ от 15.01.2020 № 136.

6 URL: http://government.ru/docs/all/125802/.

325

Экологическое право

§ 5. Государственное управление в сфере использования и охраны водных объектов

Государственное управление в сфере водных отношений в значительной степени централизовано и сосредоточено на федеральном уровне в силу нахождения подавляющего большинства водных объектов в собственности Российской Федерации. Установление преимущественно федеральной собственности обусловлено публичным значением водных объектов для жизнедеятельности общества и государства, а также трансграничным существованием многих водных объектов и условиями формирования их стока.

Полномочия органов государственной власти РФ в области водных отношений, установленные статьей 24 Водного кодекса, распределены между Правительством РФ, Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Федеральным агентством водных ресурсов.

Росводресурсы в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 282, осуществляют следующие важнейшие федеральные властные полномочия:

—владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности;

—ведение государственного водного реестра, включая осуществление государственной регистрации договоров водопользования, решений

опредоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования;

—государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;

—гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ;

—разработка, утверждение и реализация в установленном порядке схемы комплексного использования и охраны водных объектов;

—разработка автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством РФ;

—осуществление территориального перераспределения стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

—утверждение правил использования водохранилищ;

—установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ.

326

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

Субъекты РФ на своем уровне вправе:

—осуществлять владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ (прудами и обводненными карьерами);

—резервировать источники питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

—утверждать правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах и правила охраны жизни людей на водных объектах;

—участвовать в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов и в деятельности бассейновых советов.

Кроме того, субъектам РФ передается ряд федеральных полномочий:

—по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся

вфедеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование;

—осуществлению мер по охране указанных водных объектов или их частей и мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении таких водных объектов, а также

вотношении внутренних морских вод.

Органы государственной власти субъектов РФ, в свою очередь, вправе наделить указанными переданными им полномочиями органы местного самоуправления муниципальных районов и муниципальных округов (ч. 13 ст. 26 ВК РФ).

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, также относятся:

—владение, пользование, распоряжение такими водными объектами (прудами и обводненными карьерами);

—осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий и мер по охране таких водных объектов.

Органы муниципальной власти обеспечивают свободный доступ граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, расположенным на территории муниципального образования, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах.

Государственное управление в сфере использования и охраны водных объектов основано, как уже было сказано выше, на бассейновом принципе, т.е. осуществляется с учетом особенностей режима водных объектов

вграницах бассейновых округов.

Бассейновые округа состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.

Речной бассейн — это территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро.

327

Экологическое право

Они определяются в ходе гидрографического районирования в порядке, определенном ВК РФ и постановлением Правительства и обозначаются как гидрографические единицы.

ВРоссийской Федерации в настоящее время установлен 21 бассейновый округ, в соответствии с которыми формируются территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов и бассейновые советы как специальные координационные органы речных бассейнов.

Сучетом границ бассейновых округов осуществляются такие функции государственного управления в сфере водных отношений, как планирование использования и охраны водных ресурсов путем утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО) и мониторинг водных объектов.

СКИОВО представляет собой документ планирования, в котором определяются в границах соответствующего речного бассейна на будущий период допустимая антропогенная нагрузка на водные объекты, потребности водопользователей в водных ресурсах, перечень водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод.

Схемы разрабатываются и утверждаются Росводресурсами с учетом рекомендаций бассейновых советов в соответствии с ВК РФ, постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы»1, приказом МПР России от 04.07.2007 № 169.

Вцелях предотвращения конфликта интересов и согласования вопросов водопользования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы — рекомендательные органы, формируемые из представителей водопользователей и уполномоченных органов власти в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов путем дачи рекомендаций для принятия решений в рамках СКИОВО в границах бассейновых округов.

Порядок их создания и деятельности регулируется Водным кодексом

ипостановлением Правительства РФ от 30.11.2006 № 727 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов»2.

Важнейшей функцией государственного управления в сфере водных отношений является осуществление государственного мониторинга водных объектов, который представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов и является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

328

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

Мониторинг осуществляется согласно ВК РФ и постановлению Правительства РФ от 10.04.2007 № 219.

Государственный мониторинг водных объектов состоит:

а) из мониторинга поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

б) мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон;

в) мониторинга подземных вод с учетом данных государственного мониторинга состояния недр;

г) наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и сбросе вод, в том числе сточных вод, в водные объекты.

Целями мониторинга являются:

—своевременное выявление и прогнозирование негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработка и реализация мер по предотвращению негативных последствий этих процессов;

—информационное обеспечение управления в области использования и охраны водных объектов;

—оценка эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов.

§6. Правовые меры охраны водных объектов

от загрязнения, истощения и засорения

Использование водных объектов и прилегающих к ним прибрежных территорий может приводить к негативным изменениям качественного и количественного состояния водных объектов, а также деградации водных экосистем. Поэтому важной частью правового регулирования водных отношений является правовая охрана водных объектов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Значимость охраны водных объектов закреплена в принципах водного законодательства путем установления принципа приоритета охраны водных объектов перед их использованием. При этом подчеркивается, что использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 3 ВК РФ).

Правовая охрана водных объектов заключается в установлении системы правовых норм и правовых механизмов, направленных на их сохранение и восстановление, а непосредственно охрану водных объектов Водный кодекс РФ рассматривает как систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов.

329

Экологическое право

Охрана водных объектов и находящихся в них природных вод является частью охраны окружающей среды, поэтому отношения в сфере охраны водных объектов регулируются нормами не только водного, но и природоохранного законодательства. Также важно понимать, что охрана водных объектов неотделима от их использования, поэтому многие требования по охране водных объектов непосредственно связаны с видом водопользования, в связи с чем водоохранные требования содержатся также в санитарно-эпидемиологическом, рыбохозяйственном, градостроительном, транспортном и ином законодательстве. Следовательно, правовой институт охраны водных объектов является комплексным правовым образованием.

Целью охраны водных объектов является предотвращение их загрязнения, засорения и истощения. Важно при этом понимать, что объектом охраны от загрязнения и истощения являются природные воды, находящиеся в водных объектах, а объектом охраны от засорения — водные объекты.

В Водном кодексе содержится только понятие «истощение вод», которое означает постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод, т.е. под истощением вод понимается не только количественное уменьшение запасов водных ресурсов в водном объекте, но и негативное качественное изменение состояния вод

вводном объекте. Хотя для оценки ухудшения качества природных вод

вэкологическом и водном законодательстве используется понятие «загрязнение».

Понятие «загрязнение вод» в Водном кодексе отсутствует, но поскольку природные воды являются компонентом окружающей среды, то к загрязнению поверхностных и подземных вод можно применить понятие «загрязнение окружающей среды», установленное в Законе «Об охране окружающей среды», согласно которому под загрязнением окружающей среды понимается поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Под негативным воздействием на окружающую среду понимается такое воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. В свою очередь, под качеством окружающей среды Закон понимает состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. Благоприятное состояние компонентов окружающей среды, включая природные воды, определяется с помощью системы экологического нормирования путем установления нормативов качества в виде ПДК химических веществ, патогенных микроорганизмов и ПДУ нормируемого физического воздействия.

330

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

Таким образом, применительно к водным объектам под загрязнением поверхностных и подземных вод можно понимать такое поступление в водные объекты химических веществ, радиоактивных частиц, микроорганизмов и (или) энергии (тепла), которое приводит к негативному изменению качества вод в водном объекте.

Понятия «засорение» водных объектов действующий ВК РФ не содержит, но в утратившем силу Водном кодексе РФ 1995 г. под засорением понимался «сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов»3, т.е. речь идет о поступлении в водный объект твердых отходов.

Правильное толкование данных терминов необходимо в юридической практике для грамотного правоприменения и квалификации деяний конкретных лиц, например при установлении факта нарушения требований по охране водных объектов конкретным лицом и применении к нему мер юридической ответственности.

Следует обратить внимание и на то, что ВК РФ устанавливает требования по охране как поверхностных, так и подземных водных объектов, однако использование подземных водных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о недрах, поскольку подземные воды являются ресурсом недр.

К основным правовым мерам охраны водных объектов относятся:

—установление общих требований по охране поверхностных и подземных водных объектов к собственникам и пользователям водных объектов;

—установление специальных требований по охране поверхностных

иподземных водных объектов при осуществлении определенных видов водопользования;

—установление специальных требований по охране поверхностных

иподземных водных объектов при производстве работ, не связанных с использованием водных объектов;

—нормирование качества воды в водных объектах;

—нормирование допустимого воздействия на водные объекты;

—регулирование сброса сточных вод в водные объекты;

—установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос на берегах водных объектов;

—установление юридическойответственностизанесоблюдениетре-

бований по охране и использованию водных объектов.

Для сохранения водных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, им может присваиваться статус особо охраняемых водных

3 Ст. 1 Водного кодекса РФ от 16.11.1995 № 167 ФЗ (утратил силу).

331

Экологическое право

объектов с установлением особого режима использования и охраны. Правовая охрана озера Байкал осуществляется специальным Федеральным законом от 01.05.1999 № 94 ФЗ «Об охране озера Байкал».

Общие и отдельные специальные требования по охране водных объектов изложены в гл. 6 ВК РФ.

Вцелом система требований по охране водных объектов состоит в совокупности запретов и (или) ограничений на осуществление определенных видов действий и (или) деятельности и установлении обязанностей субъектов водных отношений по осуществлению мероприятий по охране водных объектов, а также прибрежных территорий в границах водоохранных зон.

Основные общие требования к охране водных объектов в соответствии с Водным кодексом (ст. 55) заключаются в установлении обязанностей собственников и водопользователей водных объектов осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Данные мероприятия осуществляются в соответствии с ВК РФ, другими федеральными законами, а также

всоответствии с Правилами охраны поверхностных водных объектов4

иПравилами охраны подземных водных объектов5.

Вцелях охраны водных объектов от загрязнения и засорения Водным кодексом установлен общий запрет на сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, включая выведенные из эксплуатации суда и иные плавучие средства (их части и механизмы),

атакже запрет на захоронение ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Для сохранения благоприятного состояния поверхностных и подземных вод и в целях охраны вод от загрязнения устанавливается система

нормативов качества вод и нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

ВРоссийской Федерации для поверхностных вод установлены два вида нормативов качества: санитарно-эпидемиологические6 и рыбохо-

4 Постановление Правительства РФ от 10.09.2020 № 1391.

5Постановление Правительства РФ от 11.02.2016 № 94 «Об утверждении правил охраны подземных водных объектов» // CЗ РФ. 2016. № 8. Ст. 1115.

6Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28.01.2021 № 2 «Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 1.2.3685-21 “Гигиеническиенормативыитребованиякобеспечениюбезопасностии(или)безвредности для человека факторов среды обитания”» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 03.02.2021.

332

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

зяйственные7. Применение данных нормативов зависит от цели использования водного объекта.

Использование водных объектов не должно приводить к превышению в воде водного объекта установленных нормативов качества вод.

В соответствии со ст. 35 ВК РФ нормативы допустимого воздействия (НДВ) на водные объекты разрабатываются на основании установленных ПДК химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах. Порядок разработки и утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты установлен постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 881.

Запрещается сброс в водные объекты сточных и дренажных вод, содержание в которых радиоактивных и химических веществ, опасных для здоровья человека, превышает установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

Водный кодекс предусматривает и установление так называемых целевых показателей качества воды в водных объектах для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна, а также с учетом условий целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна. Целевые показатели качества воды устанавливаются в комплексных схемах использования и охраны водных объектов, в которых также утверждается перечень водохозяйственных и водоохранных мероприятий по их достижению на срок действия СКИОВО.

Большое значение для охраны поверхностных водных объектов от загрязнения и засорения имеет ограничение определенных видов деятельности и действий на прилегающих к водным объектам территориях (так называемых прибрежных территориях8). Для этих целей Водным кодексом устанавливаются водоохранные зоны с прибрежными защитными полосами.

Правовой режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос установлен статьей 65 ВК РФ. По своей правовой природе водоохранные

7Приказ Минсельхоза России от 13.12.2016 № 552 «Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения» // Официальный интернет-портал пра-

вовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 16.01.2017.

8Подробнее о правовом режиме прибрежных территорий см.: Романова О. А. О правовом режиме прибрежных территорий // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2023. № 3 (103). С. 81–91. DOI: 10.17803/2311- 5998.2023.103.3.081-091. EDN RJJOLA.

333

Экологическое право

зоны и прибрежные защитные полосы являются зонами с особыми условиями использования территорий9.

Всоответствии с п. 1 ст. 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной

ииной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Вближайших к водным объектам частях водоохранных зон выделяются прибрежные защитные полосы, в пределах которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос зависит от параметров водного объекта и его правового статуса.

Для водотоков (рек и ручьев) ширина водоохранной зоны устанавливается от их истока и зависит от их длины:

1) до 10 км — в размере 50 м; 2) от 10 до 50 км — в размере 100 м; 3) от 50 км — в размере 200 м.

Для реки, ручья протяженностью менее 10 км от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере 50 м.

Ширина водоохранной зоны водоемов (озер, водохранилищ, за исключением озер, расположенных внутри болот, или озер, водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км) устанавливается в размере 50 м. Ширина водоохранной зоны водохранилища, расположенного на водотоке, устанавливается равной ширине водоохранной зоны этого водотока.

Ширина водоохранной зоны моря составляет 500 м.

Границы водоохранной зоны озера Байкал устанавливаются в соответствии с Законом «Об охране озера Байкал».

Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет 30 м для обратного или нулевого уклона, 40 м для уклона до 3° и 50 м для уклона свыше 3°.

Для водных объектов, являющихся средой обитания, местами воспроизводства, нереста, нагула, миграционными путями особо ценных водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используемых для добычи (вылова), сохранения таких видов водных биологических ресурсов и среды их обитания, ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в размере 200 м независимо от уклона берега.

9Общие требования к установлению и правовому режиму ЗОУИТ содержатся в гл. XIX Земельного кодекса РФ.

334

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

На территориях населенных пунктов при наличии централизованных ливневых систем водоотведения и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от местоположения береговой линии (границы водного объекта).

В границах водоохранных зон запрещается:

—использование сточных вод в целях повышения почвенного плодородия;

—размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов, а также загрязнение территории загрязняющими веществами, ПДК которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены;

—осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организ-

мами;

—движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие;

—строительство и реконструкция автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов (за исключением случаев, если автозаправочные станции, склады горюче-смазочных материалов размещены на территориях портов, инфраструктуры внутренних водных путей,

втом числе баз (сооружений) для стоянки маломерных судов, объектов органов федеральной службы безопасности), станций технического обслуживания, используемых для технического осмотра и ремонта транспортных средств, осуществление мойки транспортных средств;

—хранение пестицидов и агрохимикатов (за исключением хранения агрохимикатов в специализированных хранилищах на территориях морских портов за пределами границ прибрежных защитных полос), применение пестицидов и агрохимикатов;

—сброс сточных, в том числе дренажных, вод;

—разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых (за исключением случаев, установленных статьей 19.1 Закона «О недрах»).

Проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов в границах водоохранных зон допускается при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законо-

335

Экологическое право

дательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Водный кодекс устанавливает конкретный перечень и признаки таких сооружений.

В границах прибрежных защитных полос наряду с указанными выше ограничениями запрещаются:

—распашка земель;

—размещение отвалов размываемых грунтов;

—выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Правовой институт охраны водных объектов включает также положения, направленные на предотвращение негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидацию его последствий.

Водным кодексом устанавливается перечень соответствующих водохозяйственных мероприятий, включая предпаводковые и послепаводковые обследования территорий, подверженных негативному воздействию вод, и водных объектов; работы по ослаблению прочности льда

иликвидации ледовых заторов; работы, направленные на восстановление пропускной способности русел рек (дноуглубление и спрямление русел рек, расчистка водных объектов), берегоукрепительные работы, мероприятия по инженерной защите территорий и объектов от негативного воздействия вод.

Для территорий, подверженных негативному воздействию вод и не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты, предусматривается установление зон затопления и подтопления, в границах которых запрещаются определенные виды деятельности.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие, содержание и виды водных правоотношений.

2.Раскройте понятие и признаки водного объекта.

3.Какие принципы водного законодательства отражают специфику водных отношений?

4.В чем состоит бассейновый принцип управления в сфере водных отношений?

5.Какие виды водопользования предусмотрены Водным кодексом?

6.Как можно классифицировать виды водопользования?

7.Раскройте содержание права общего водопользования.

8.Назовите основания возникновения права пользования водными объектами.

9.Раскройте особенности государственного управления в сфере водных отношений.

10.Какие правовые меры охраны водных объектов предусмотрены водным и экологическим законодательством РФ?

336

Глава 19. Правовое регулирование использования и охраны вод (водное право)

Рекомендуемая литература

1.Амашукели С. А. Проблемы правового регулирования использования и охраны болот // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2023. — № 3 (103). — С. 155–162. — DOI: 10.17803/2311- 5998.2023.103.3.155-162. — EDN SURVOP.

2.Амашукели С. А. Развитие цифровизации в сфере использования

иохраны водных объектов // Актуальные проблемы российского права. — 2022. — Т. 17. — № 3 (136). — С. 177–187. — DOI: 10.17803/1994- 1471.2022.136.3.177-187. — EDN RFLRQW.

3.Краснова И. О. Совершенствование правового режима охраны окружающей среды и природопользования на Байкальской природной территории // Экологическое право. — 2023. — № 2. — С. 13–18. — DOI: 10.18572/1812-3775-2023-2-13-18. — EDN DYKPXQ.

4.Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе : учебное пособие для бакалавров / Н. Г. Жаворонкова, Г. В. Выпханова, В. Б. Агафо- нов[идр.];отв.ред.Н.Г.Жаворонкова,В.Б.Агафонов.—М.:Проспект, 2018. — 200 с. — ISBN 978-5-392-27415 4. — EDN VVKZXZ.

5.Правовыеосновыбизнесавсфереприродопользования:учебноепособиедлябакалавров/Н.Г.Жаворонкова,С.А.Боголюбов,Г.В.Выпханова [и др.]. — М. : Проспект, 2017. — 208 с. — ISBN 978-5-392-24624 3. — EDN YHFOOP.

6.Романова О. А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. Теоретические

ипрактические проблемы правового регулирования. — М. : Проспект, 2012. — 144 с. — ISBN 978-5-392-13192 1. — EDN TSBMDB.

7.Романова О. А. О совершенствовании правовой охраны водных объектов//ВестникКыргызскогонациональногоуниверситетаимениЖусупа Баласагына. — 2018. — № S. — С. 187–192. — EDN YUMTFZ.

8.РомановаО.А.Правовоерегулированиеводоохранныхзон//Аграрное

иземельное право. — 2008. — № 6 (42). — С. 85–90. — EDN KVOXHJ.

337

Глава 20.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЛЕСОВ (ЛЕСНОЕ ПРАВО)

§1. Лес как объект использования и охраны.

§2. Правовое регулирование использования лесов.

§3. Государственное управление в области использования и охраны лесов.

§4. Правовое регулирование охраны лесов.

§1. Лес как объект использования и охраны

Значение лесного законодательства обусловлено природной ролью лесов. Леса обладают экологической и экономической ценностью.

Экологическое значение леса определяется его значением как природного объекта. Можно говорить о том, что без лесов жизнь на Земле была бы практически невозможна. Лес — это основной источник кислорода, которым мы дышим и благодаря которому мы живем. Леса важны для укрепления здоровья населения.

В экологическом отношении лес является комплексом различных экологических систем, объединяющих в одно целое растительный

иживотный мир, земельные и водные ресурсы. «Он выполняет климаторегулирующие, средозащитные, почвозащитные, водоохранные, са- нитарно-оздоровительные функции, служит источником пополнения атмосферы кислородными запасами, фильтрует отходы производства

иочищает воздух, является средой обитания зверей и птиц, насекомых

идругих животных»1. Леса оказывают влияние на состояние других природных объектов: рек, озер, земель сельскохозяйственного назначения, климата и др.

Экономическая функция лесов заключается в том, что лесные ресурсы оказывают существенное влияние на экономику более 40 субъектов РФ, в которых продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50 % от общего объема промышленной продукции. Лес — это источник сырья для производства более чем 20 тыс. видов продукции.

Леса обладают и иным значением: эстетическим, культурным, рекреационным.

Лесное законодательство состоит из Лесного кодекса РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Правительство РФ издает нормативные правовые акты, регулиру-

1Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР : учебник. М. : Юрид. лит., 1984.

С. 244.

338

Глава 20. Правовое регулирование использования и охраны лесов (лесное право)

ющие лесные отношения в пределах полномочий, определенных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ.

Федеральные органы исполнительной власти (в первую очередь Минприроды РФ) издают нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, в случаях, предусмотренных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ЛК РФ лесное законодательство регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения). Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, полученных при использовании лесов и осуществлении мероприятий по сохранению лесов, древесины и иных лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.

Лесное законодательство регулирует большинство отношений, возникающих на землях лесного фонда (земли лесного фонда составляют 62 % территории России). Необходимо обратить внимание на то, что лесным законодательством осуществляется регулирование отношений по поводу использования и охраны земель лесного фонда вместе с земельным законодательством.

Правовой режим лесов на землях, отличных от земель лесного фонда, в некоторой степени устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 120 ЛК РФ). Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, осуществляются в соответствии с целевым назначением таких земель. Так, Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает особенности рубок в лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах: в данных лесах запрещены сплошные рубки (ч. 1 ст. 62.5).

Однако нельзя сказать, что лесное законодательство не устанавливает правовой режим лесов на землях, отличных от земель лесного фонда. Правовой режим их устанавливается главой 18 ЛК РФ «Леса, расположенные на землях, не относящихся к землям лесного фонда» и другими статьями ЛК РФ. Статья 23 ЛК РФ устанавливает, что лесничества создаются не только на землях лесного фонда, но и на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий при условии расположения на них лесов.

Таким образом, лесное законодательство регулирует имущественные и неимущественные отношения в сфере использования и охраны лесов.

Понятие «лес» — одно из основных в лесном законодательстве. В ЛК РФ не содержится его определения, несмотря на наличие статьи 5 «Понятие леса». Согласно ст. 5 ЛК РФ использование, охрана, защи-

339

Экологическое право

та, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Данная норма является фактически принципом правового регулирования лесных отношений, из нее вытекает, что правовое регулирование общественных отношений в области использования и охраны лесов строится исходя из экологического и экономического значения лесов.

Наиболее актуальное правовое понятие леса содержится в постановлении Правительства РФ от 21.09.2020 № 1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения»1: к лесам, расположенным на землях сельскохозяйственного назначения, относятся лесные насаждения и (или) древесно-кустарниковая растительность, расположенные на земельных участках сельскохозяйственного назначения, на которых расположены леса площадью более 0,5 га с деревьями высотой более 5 м и лесным растительным покровом, составляющим более 75 % площади земельного участка, с показателями сомкнутости крон древесного и кустарникового яруса 0,8–1 при одновременном наличии указанных признаков. Данное определение распространяется только на лесную растительность, произрастающую на землях сельскохозяйственного назначения, за исключением мелиоративных защитных лесных насаждений и некоторых других случаев. Его практически нельзя использовать на практике по отношению к лесам, произрастающим на землях лесного фонда.

Исходя из смысла лесного законодательства, любая растительность, произрастающая на землях лесного фонда, признается лесом. Для удобства правоприменения правовой режим нелесной растительности совпадает с правовым режимом лесной растительности на землях лесного фонда. Однако следует отметить, что необходимо данное положение прямо закрепить в законодательстве.

При конструировании юридического понятия леса для разграничения различных отраслей законодательства следует исключить из правового понятия леса животный мир, воды, атмосферный воздух. Для удобства правоприменения целесообразно всю древесно-кустарниковую растительность, произрастающую на землях лесного фонда, по умолчанию признать лесом, поскольку земли лесного фонда специально созданы для использования и охраны лесов. При этом уполномоченный орган исполнительной власти может предусмотреть особенности использования и охраны отдельных деревьев и кустарников, произрастающих на нелесных землях лесного фонда.

Итак, можно определить лес следующим образом. Лес — достаточная совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, произ-

1 СЗ РФ. 2020. № 39. Ст. 6081.

340

Глава 20. Правовое регулирование использования и охраны лесов (лесное право)

растающей на земельном участке; критерии признания древесно-ку- старниковой растительности лесом разрабатываются уполномоченным органом исполнительной власти2.

§ 2. Правовое регулирование использования лесов

Использование лесов — это центральный институт лесного права, понятие «использование лесов» является одним из основных в ЛК РФ. Законодатель отказался от применения терминов «право лесопользования», «лесопользование», которые употреблялись в ЛК РФ 1997 г. Следует определить значение понятия «использование лесов» и соотношение его с понятием «лесопользование», которое традиционно применяется в науке лесного права.

На первый взгляд, термин «использование лесов» совпадает по своему значению с термином «лесопользование». Ученые определяли понятие лесопользования следующим образом: «лесопользованием… следует признать извлечение материальных и нематериальных благ (“невесомых полезностей”, по лесохозяйственной терминологии), которые приносит лес как особый природный объект»3. Таким образом, право лесопользования можно определить как субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта. При осуществлении лесопользования земельной поверхности принадлежит второстепенная роль.

Использование лесов осуществляется на основе следующих прав: права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками; права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут)4; права безвозмездного пользования лесными участками; права аренды лесных участков.

Далеко не все виды использования лесов по ЛК РФ являются видами лесопользования. Совершенно ясно, что, например, разработка месторождений полезных ископаемых не имеет никакого отношения к использованию полезных природных свойств лесов как природного объекта и ресурса. Наоборот, при разработке полезных ископаемых зачастую происходит уничтожение лесов.

2Подробнее см.: Быковский В. К. Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда : дис. … канд. юрид. наук : специальность 12.00.06 «Земельное право, природоресурсное право, экологическое право, аграрное пра-

во». М., 2008. 248 с. EDN QDYLRN.

3Полянская Г. Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М. : Юрид. лит., 1985. С. 97–98.

4Подробнее см.: Быковский В. К. Лесные сервитуты в новом Лесном кодексе РФ // Юрист. 2007. № 2. С. 51–53.

341

Экологическое право

К видам лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление которых непосредственно связано с извлечением полезных свойств лесных ресурсов.

При осуществлении лесопользования право землепользования самостоятельного характера не имеет, поскольку подчинено праву лесопользования.

Итак, к видам лесопользования, исходя из анализа ст. 25 и других статей ЛК РФ, можно отнести следующие виды использования лесов:

1)заготовку древесины (ст. 29);

2)заготовку живицы (ст. 31);

3)заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32);

4)заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст. 34);

5)осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст. 36);

6)осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности (ст. 40);

7)осуществление рекреационной деятельности (ст. 41);

8)создание лесных плантаций и их эксплуатацию (ст. 42). Вышеуказанный перечень видов использования лесов по своему ха-

рактеру практически совпадает с перечнем видов лесопользования, который был закреплен в ст. 80 ЛК РФ 1997 г., несмотря на то что названия некоторых видов использования лесов изменились. Например, недревесные лесные ресурсы обозначались в ЛК РФ 1997 г. как второстепенные лесные ресурсы (ч. 2 ст. 32 ЛК РФ, абз. 4 ст. 80 ЛК РФ 1997 г.).

У использования лесов для ведения охотничьего хозяйства и лесопользования можно найти много общего. Оба этих вида природопользования осуществляются в лесу, который является экосистемой, включающей в себя животный мир. Состояние животного мира зависит от состояния лесов, являющихся питательной базой для него. Ведение охотничьего хозяйства связано с деятельностью по освоению лесов.

Главное, что виды использования лесов в п. 1–5, 7–9 ст. 25 ЛК РФ являются видами лесопользования, поскольку они содержат в себе признаки деятельности по лесопользованию.

Право лесопользования от права землепользования можно отграничить следующим образом. «Если право землепользования имеет своим объектом землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, то объектом права лесопользования является лес»5 как таковой.

Ряд видов использования лесов в ЛК РФ являются фактически видами землепользования: например, ведение сельского хозяйства

5КрассовО.И.Правопользованияземлямигосударственноголесногофонда//Советское государство и право. 1978. № 7. С. 131.

342

Глава 20. Правовое регулирование использования и охраны лесов (лесное право)

(п. 6 ч. 1 ст. 25), строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов (п. 13 ч. 1 ст. 25), выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных, лекарственных растений (п. 10 ч. 1 ст. 25), выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев) (п. 10.1 ч. 1) и др. Поэтому их сложно признать видами лесопользования. Лесопользование — это прежде всего использование полезных свойств леса как природного объекта. При вышеуказанных видах деятельности происходит зачастую уничтожение лесов ввиду осуществления строительной деятельности.

С учетом рассмотренного понимания землепользования к видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли, а не природные качества лесов,

аименно:

1)ведение сельского хозяйства (ст. 38 ЛК РФ);

2)осуществление рыболовства, за исключением любительского рыболовства (ст. 38.1);

3)выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст. 39);

4)создание лесных питомников и их эксплуатация (ст. 39.1);

5)осуществление геологического изучения недр, разведка и добыча полезных ископаемых (ст. 43);

6)использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов (ст. 44);

7)строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов (ст. 45);

8)переработка древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46);

9)осуществление религиозной деятельности (ст. 47);

10)иные виды, осуществляемые в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (п. 16 ч. 1 ст. 25).

Таким образом, можно сделать вывод, что все виды использования лесов по своему характеру следует подразделить на виды лесопользования и виды землепользования.

В основу классификации был положен такой критерий, как способность леса выступать в качестве экосистемы с преобладающей в ней роли древесно-кустарниковой растительности. Те же виды использования лесов, при которых происходит их частичное уничтожение без проведения лесовосстановительных работ, не следует относить к лесопользованию.

Понятие «использование лесов» отличается от понятия «лесопользование», поскольку обозначает также осуществление видов землепользования на землях лесного фонда. Поэтому логично было бы, характери-

343

Экологическое право

зуя лицо, осуществляющее использование лесных и земельных богатств в лесу, применять термин «использователь леса». Однако этот термин неблагозвучен и непривычен, не устоялся в науке. По этой причине для краткости и благозвучности в учебнике лесопользователями будут называться не только те, кто осуществляет лесопользование, но и те, кто осуществляет землепользование в лесу.

Сущность охраны лесов заключается в следующем: рациональное использование лесов обозначает их охрану. Единственно возможный способ охраны лесов заключается в бережном осуществлении видов лесопользования.

§ 3. Государственное управление

вобласти использования и охраны лесов

Впервую очередь необходимо рассмотреть основные понятия в данной сфере. Базовым здесь является понятие «управление», выработанное учеными, специализирующимися на изучении административного права. Управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)6.

Следует отличать понятия «управление лесами» и «государственное управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов». Последнее используется по всему тексту ЛК РФ, и его формулировка является юридически более точной, поскольку объектом государственного управления является деятельность людей, а не фонды и материальные вещи, которыми можно владеть, пользоваться, распоряжаться. Объектом управления является также любая отрасль хозяйства (в том числе отрасль лесного хозяйства), поскольку она охватывает деятельность большого количества людей.

Государственное управление в области использования и охраны лесов (управление лесами) можно определить как основанную на лесном законодательстве исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти по организации рационального использования и охраны лесов.

6Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М. : Омега Л, 2005. С. 50, 59, 61–62.

344

Глава 20. Правовое регулирование использования и охраны лесов (лесное право)

Кполномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений относится в первую очередь утверждение нормативных правовых актов, предусмотренных ЛК РФ, если их утверждение не отнесено

кполномочиям органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления: установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; установление возрастов рубок; установление правил использования лесов для осуществления рыболовства.

Кдругим полномочиям РФ относятся следующие:

—осуществление лесозащитного районирования;

—осуществление государственного мониторинга воспроизводства

лесов;

—осуществление лесосеменного районирования;

—принятие решений о создании, об упразднении лесничеств и создаваемых в их составе участковых лесничеств;

—осуществление государственной инвентаризации лесов;

—принятие решений об отнесении лесов к защитным, эксплуатационным лесам, резервным лесам;

—принятие решений о проведении мероприятий по ликвидации возникшей вследствие лесных пожаров чрезвычайной ситуации в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий;

—обеспечение эксплуатации единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней

идр.

Отдельно сто́ит выделить осуществление РФ следующих полномочий относительно лесов, располагающихся на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены особо охраняемые природные территории федерального значения: осуществление лесоустройства, осуществление федерального государственного лесного контроля (надзора), осуществление лесной охраны, осуществление мер пожарной безопасности, а также учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

На первый взгляд, полномочия органов государственной власти субъектов не такие значительные (ст. 82 ЛК РФ). Они относятся в основном к лесам, находящимся в собственности субъектов, например владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. Однако ст. 83 ЛК РФ закрепляет передачу ключевых полномочий Российской Федерации субъектам РФ:

— предоставление лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда;

345

Экологическое право

—заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях лесного фонда;

—осуществление на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за некоторыми исключением);

—осуществление защиты лесов, лесоразведения и воспроизводства лесов, за некоторыми исключениями;

—ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ (до 1 января 2025 г.);

—осуществление федерального государственного лесного контроля (надзора), лесной охраны в лесах, расположенных на землях лесного фонда.

Содержание государственного управления заключается в осуществлении функций государственного управления. Функции государственного управления в области использования и охраны лесов — это основные направления деятельности государства по обеспечению сохранения полезных качеств лесов и усиления их свойств.

Можно выделить следующие функции государственного управления

вобласти использования и охраны лесов:

—освоение лесов (ст. 12 ЛК РФ);

—лесорастительное районирование (ст. 15);

—осуществление лесоустройства (гл. 5);

—государственная инвентаризация лесов (ст. 90);

—ведение государственного лесного реестра (ст. 91);

—государственный кадастровый учет лесных участков и государственная регистрация прав на лесные участки (ст. 92);

—установление платы за использование лесов (ст. 94);

—оценка лесов (ст. 95);

—федеральный государственный лесной контроль (надзор) и муниципальный лесной контроль (ст. 96–98);

—охрана лесов (гл. 2.4, 3, 3.1, 3.2, 4 ЛК РФ и др.);

—учет древесины (гл. 2.1, 2.2 ЛК РФ).

В основе ЛК РФ лежит концепция освоения лесов. Главной причиной принятия ЛК РФ в 2006 г. являлась цель увеличения доходов, получаемых в бюджет РФ при использовании лесов. Для увеличения доходов РФ необходимо развивать глубокую переработку древесины (развивать лесную промышленность) и увеличить количество вырубаемой древесины.

Согласно ч. 1 ст. 12 ЛК РФ, освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесного комплекса.

Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций. Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного

346

Глава 20. Правовое регулирование использования и охраны лесов (лесное право)

получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продукции их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. В резервных лесах не осуществляется заготовка древесины.

При освоении лесов используется комплексный подход. В рамках освоения лесов осуществляется (ч. 5 ст. 12 ЛК РФ):

1)организация использования лесов;

2)создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;

3)проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству ле-

сов;

4)проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов.

Лесное планирование необходимо для освоения лесов, расположенных в границах лесничеств, и неразрывно связано с политикой государства по освоению лесов. Документом лесного планирования является лесной план субъекта РФ, подготовленный на основании лесоустроительной документации, сведений, содержащихся в государственном лесном реестре, документов территориального планирования, материалов государственной инвентаризации лесов. Лесное планирование направлено на обеспечение устойчивого развития территорий. В рамках планирования использования лесов осуществляется принятие лесохозяйственных регламентов, которые определяют параметры использования

иохраны лесов в границах каждого лесничества.

§ 4. Правовое регулирование охраны лесов

Охрана и защита лесов — важнейшее направление деятельности государства по обеспечению благоприятного состояния лесов, это один из основных институтов лесного права. Без охраны невозможно обеспечить сохранение защитных экосистемных качеств лесов. В ЛК РФ не содержится понятие «охрана лесов». Оно ввиду его важности должно быть включено в ЛК РФ.

Согласно ст. 50.7 ЛК РФ, леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивного и нефтяного) и от иного негативного воздействия, защите от вредных организмов, а также подлежат воспроизводству. Охрана и защита лесов направлены на выявление негативно

347

Экологическое право

воздействующих на леса процессов, явлений, а также на их предупреждение и ликвидацию.

Охрана лесов представляет собой деятельность, направленную на сохранение лесов, осуществляемую путем охраны лесов от пожаров, защиты лесов, воспроизводства лесов и лесоразведения, применения мер юридической ответственности и др.

Можно выделить следующие направления охраны лесов:

—охрана лесов от пожаров (гл. 3 ЛК РФ),

—защита лесов от вредных организмов (гл. 3.1),

—охрана лесов от загрязнения и иного негативного воздействия (гл. 3.2),

—воспроизводство лесов и лесоразведение (гл. 4).

Мероприятия по охране лесов предусмотрены в лесохозяйственном регламенте и в проекте освоения лесов. Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны и защиты лесов влечет за собой серьезные последствия. Данные действия являются основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или права безвозмездного пользования лесным участком (ч. 3 ст. 53 ЛК РФ).

В целях охраны лесов ЛК РФ предусматривает составление отчета об охране лесов и отчета о защите лесов участниками отношений по использованию лесов.

Охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ, другими федеральными законами (ч. 2 ст. 50.7 ЛК РФ).

Пожары — главная угроза для лесов, больше всего лесов уничтожается при пожарах. Для восстановления лесов после пожара нужно затратить большое количество ресурсов и должно пройти очень много времени. Возникновению и распространению лесных пожаров способствуют недостаточная численность лесной охраны, передача функции по охране лесов частным лицам и другие факторы7.

Охрана лесов, произрастающих на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, от пожаров осуществляется в соответствии с нормами ЛК РФ, федеральных законов от 21.12.1994 № 69 ФЗ «О пожарной безопасности», от

7Шпаковский Ю. Г. Современные проблемы правового регулирования охраны лесов от пожаров // Lex russica. 2018. № 1. С. 44.

348

Глава 20. Правовое регулирование использования и охраны лесов (лесное право)

21.12.1994 № 68 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и постановлением Правительства РФ от 07.10.2020 № 1614 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»8.

Тушение пожаров в лесах, расположенных на иных землях, осуществляется согласно двум указанным выше федеральным законам. Действие ЛК РФ на данные земли не распространяется. Скорее всего, это является его недостатком.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления

всоответствии со ст. 81–84 ЛК РФ могут, если этого требуют обстоятельства, ограничить пребывание граждан в лесах и въезд в них транспортных средств, проведение в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности или санитарной безопасности в лесах

впорядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта РФ, лесохозяйственным регламентом лесничества и проектом освоения лесов.

Меры пожарной безопасности в лесах, согласно ст. 53 ЛК РФ, включают в себя:

1)предупреждение лесных пожаров;

2)мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;

3)разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров;

4)иные меры пожарной безопасности в лесах.

Предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов9 и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров (ч. 1 ст. 53.1 ЛК РФ).

Если земельный участок передан в аренду либо постоянное (бессрочное) пользование, то эти меры осуществляются лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов. Противопожарные расстояния, в пределах которых осуществляются вырубка деревьев, кустарников, лиан, очистка от захламления, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 № 123 ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и Лесным кодексом РФ.

Часть мер, относящихся к предупреждению лесных пожаров (например, устройство пожарных водоемов, строительство пожарных наблюдательных вышек), является фактически подготовкой к их тушению; выполнение этих мер позволит в будущем уменьшить их площадь (ч. 2 ст. 53.1 ЛК РФ).

8 URL: https://base.garant.ru/74739511/.

9См. также: постановление Правительства РФ от 16.04.2011 № 281 «О мерах противопожарного обустройства лесов» // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2414.

349

Экологическое право

Единые требования к обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах установлены постановлением Правительства РФ от 07.10.2020 № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»10. В нем приведен перечень необходимых мер (запретов) для охраны лесов от пожаров при пребывании граждан в лесах.

Например, в период со дня схода снежного покрова до наступления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова в лесах запрещается (п. 8 данного постановления) разводить костры в хвойных молодняках, на гарях, на участках поврежденного леса, торфяниках, в местах рубок (на лесосеках), не очищенных от порубочных остатков и заготовленной древесины, в местах с подсохшей травой, а также под кронами деревьев. В других местах разведение костров допускается на площадках, отделенных противопожарной минерализованной (т.е. очищенной до минерального слоя почвы) полосой шириной не менее 0,5 м. После завершения сжигания порубочных остатков или использования с иной целью костер должен быть тщательно засыпан землей или залит водой до полного прекращения тления.

Запрещено засорение леса отходами производства и потребления, выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м.

Защита лесов (от вредных организмов) является важным отдельным направлением охраны лесов. В соответствии со ст. 60.1 ЛК РФ леса подлежат защите от различных вредных организмов (жизнеспособных растений любых видов, сортов или биологических типов, животных либо болезнетворных организмов любых видов, биологических типов, которые способны нанести вред лесам и лесным ресурсам).

Защита лесов представляет собой деятельность, которая направлена на выявление в лесах вредных организмов и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов — на их ликвидацию.

Защита леса служит тем же целям, что и охрана лесов, поэтому относится к охране лесов.

Защита лесов включает в себя два элемента: выполнение мер санитарной безопасности в лесах и ликвидацию очагов вредных организмов (ч. 1 ст. 60.2 ЛК РФ).

10 URL: https://base.garant.ru/74739511/.

350

Глава 20. Правовое регулирование использования и охраны лесов (лесное право)

Защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 206 ФЗ «О карантине растений»11.

Важным направлением является охрана лесов от загрязнения и иного негативного воздействия (гл. 3.2 ЛК РФ). Леса подлежат охране от загрязнения и иного негативного воздействия в соответствии с ЛК РФ, Законом «Об охране окружающей среды» и другими федеральными законами. При использовании лесов, охране лесов от пожаров, защите, воспроизводстве лесов, в том числе при выполнении лесосечных работ, должны соблюдаться установленные законодательством РФ требования по охране окружающей среды от загрязнения и иного негативного воздействия, предприниматься меры по охране лесов от загрязнения (в том числе нефтяного, радиоактивного и др.) и иного негативного воздействия, включая меры по сохранению лесных насаждений, лесных почв, среды обитания объектов животного мира, других природных объектов

влесах, а также должна осуществляться, в том числе посредством лесовосстановления и лесоразведения, рекультивация земель, на которых расположены леса и которые подверглись загрязнению и иному негативному воздействию.

Воспроизводство лесов и лесоразведение — еще одно направление охраны лесов. Согласно ч. 1 ст. 61 ЛК РФ вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат воспроизводству, в том числе с использованием саженцев, сеянцев основных лесных древесных пород, выращенных

влесных питомниках.

Воспроизводство лесов включает в себя: лесное семеноводство, лесовосстановление, уход за лесами; осуществление отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, на которых расположены леса.

Контрольные вопросы

1.Какими нормативными правовыми актами устанавливается правовой режим лесов?

2.Дайте понятие леса.

3.Проведите классификацию видов использования лесов.

4.Какие функции государственного управления в области охраны и использования лесов вы знаете?

5.Какие существуют направления охраны лесов?

11 URL: https://base.garant.ru/70699630/.

351

Экологическое право

Рекомендуемая литература

1.Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права : учебное пособие / отв. ред. О. А. Зиновьева, Н. О. Ведышева. — М. : Проспект, 2023. — 216 с.

2.Быковский В. К. Лесное право России : учебник и практикум для вузов / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова. — 7 е изд., перераб. и доп. — М. : Юрайт, 2022. — 254 с.

3.Быковский В. К. Понятиеустойчивогоразвитиявсоответствиислесным законодательством // Актуальные проблемы российского права. — 2021. — № 8. — С. 173–181.

4.Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов : монография / Е. А. Галиновская, В. Б. Агафонов, С. А. Боголюбов [и др.]. — М. : Инфра М, 2023. — 312 с.

352

Глава 21

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЖИВОТНОГО МИРА (ФАУНИСТИЧЕСКОЕ ПРАВО)

§1. Использование и охрана объектов животного мира Российской Федерации: правовое регулирование и принципы.

§2. Правовой режим животного мира.

§3. Правовое регулирование охоты.

§4. Правовое регулирование рыболовства.

§1. Использование и охрана объектов животного мира Российской Федерации: правовое регулирование и принципы

Россию населяют более 150 тыс. разновидностей животных, что составляет около 9 % мировой фауны12. Использование и охрана объектов животного мира в Российской Федерации регулируется фаунистическим законодательством.

К числу основных нормативных правовых актов, регулирующих фаунистические отношения («общественные отношения по использованию и охране животного мира»), следует отнести: Федеральный закон от 24.04.1995 № 52 ФЗ «О животном мире», Федеральный закон от 24.07.2009 № 209 ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон «Об охоте»), Федеральный закон от 20.12.2004 № 166 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и др.

Предметом фаунистического законодательства являются отношения, возникающие по поводу использования и охраны объектов животного мира, т.е. отношения, «касающиеся использования и охраны диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, и среды их обитания»13.

В теории права под принципами понимаются выраженные в законодательстве исходные руководящие основы, закономерности общественной жизни14. Принципы использования и охраны объектов животного мира можно разделить на общие и специальные.

12Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Россий-

ской Федерации в 2022 году». М., 2022. С. 207–212.

13Голиченков А. К. Экологическое право России : словарь юридических терминов : учебное пособие. М., 2016. С. 331.

14Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекций : в 2 т. Т. 1. С. 102.

353

Экологическое право

Значительная часть общих принципов, касающихся использования

иохраны объектов животного мира, содержится в Законе «О животном мире».

Ктаким принципам следует отнести: устойчивое существование и использование животного мира; поддержку деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания; пользование животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с принципами гуманности; недопустимость совмещения федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира; привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны и использования объектов животного мира; отделение права пользования животным миром от права пользования землей

идругими природными ресурсами; платность пользования животным миром; приоритет международного права в области использования и охраны животного мира.

Специальные принципы использования и охраны животных содержатся в многочисленных нормативных правовых актах. В Законе «Об охоте» закреплены принципы: устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранения их биологического разнообразия; установления дифференцированного правового режима охотничьих ресурсов с учетом их биологического, экономического значения, доступности для использования и других факторов; участия граждан

иобщественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания; учета интересов населения, для которого охота является основой существования; гласности предоставления в пользование охотничьих ресурсов; использования охотничьих ресурсов, применения орудий охоты и способов охоты, соответствующих требованиям гуманности и предотвращения жестокого обращения с животными, в том числе при подготовке и дрессировке собак охотничьих пород; определения объема добычи охотничьих ресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов; платности пользования охотничьими ресурсами.

Специальные принципы обращения с животными содержит Закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В нем закреплены принципы: учета значения водных биоресурсов как основы жизни и деятельности человека; приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав; приоритета сохранения особо ценных и ценных видов водных биоресурсов; дифференцированного правового режима водных биоресурсов, учета их биологического, экономического значения, доступности для

354

Глава 21. Правовое регулирование использования и охраны животного мира

использования и других факторов; участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов; учета интересов населения, для которого рыболовство является основой существования; предоставления в пользование водных биоресурсов гласно, открыто, общедоступно; определения объема добычи, вылова водных биоресурсов с учетом экологических, социальных, экономических факторов; платности использования водных биоресурсов.

Федеральным законом от 02.07.2013 № 148 ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» установлены специальные принципы использования морских, водных животных и биоресурсов, являющихся объектами аквакультуры. К таким принципам относятся: значение аквакультуры и рыбоводства как важной составляющей деятельности человека; осуществление аквакультуры и рыбоводства способами, не допускающими нанесения ущерба окружающей среде и водным биологическим ресурсам; участие граждан, юридических лиц в решении вопросов, касающихся аквакультуры и рыбоводства; государственная поддержка осуществления, развития аквакультуры и рыбоводства; свободный и безвозмездный доступ к информации о предоставлении в пользование рыбоводных участков1.

§ 2. Правовой режим животного мира

Закон «О животном мире» закрепляет правовой режим использования

иохраны животного мира, под которым понимается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа

иисключительной экономической зоны РФ2.

1 Голиченков А. К. Экологическое право России. С. 5, 254.

2По мнению П. И. Дойникова, содержание понятия «животный мир», закрепленного в Законе «О животном мире», не отражает всё разнообразие животных, населяющих РФ, в связи с чем оно нуждается в совершенствовании, в том числе посредством его распространения на более широкий круг животных. Например, термин«фауна»(впереводеслатинского«богинялесовиполей,покровительница стад животных») имеет достаточно распространенное применение и по своему значению почти равнозначен термину «животный мир», при этом это только так называемая дикая фауна, однако согласно действующему законодательству объектом правового регулирования является животный мир. Подробнее см.: ДойниковП.И.ОпонятияхфаунистическогоправавсистемеотраслейРоссийского законодательства // Аграрное и земельное право. 2021. № 12 (204). С. 15–19.

355

Экологическое право

Отдельные виды диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, подпадают под режим особой охраны и занесены в Красную книгу РФ1. Согласно приказу Минприроды России от 23.05.2016 № 306 «Об утверждении Порядка ведения Красной книги Российской Федерации»2 в Красную книгу РФ заносятся следующие объекты животного мира: нуждающиеся в специальных мерах охраны, находящиеся под угрозой исчезновения, уязвимые, узкоареальные, редкие. Их охрана важна для сохранения биологического разнообразия различных природно-климатических зон.

Согласно ст. 4 Закона «О животном мире» животный мир в пределах территории РФ находится в государственной собственности. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом указанным Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также нормами международного права.

Всвою очередь, объекты животного мира, изъятые из среды обитания

вустановленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством РФ, а также законами и нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

ВРоссийской Федерации разрешены следующие виды использования объектов животного мира: охота; рыболовство, включая добычу морских млекопитающих; получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира; извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; изучение, исследование, иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; добыча объектов животного мира, не являющихся охотничьими ресурсами, водными биологическими ресурсами.

Основные меры охраны объектов животного мира и среды их обитания перечислены в гл. III Закона «О животном мире». К ним относятся:

1. Государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания. Разработка и реализация специальных государ-

1 ПриказМинприродыРоссииот24.03.2020№162«ОбутвержденииПеречняобъектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации» // URL: http://www.pravo.gov.ru.

2Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 35.

356

Глава 21. Правовое регулирование использования и охраны животного мира

ственных программ предусматривают конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания. Федеральные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания утверждаются Правительством РФ. Региональные и местные программы разрабатываются и реализуются в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов РФ.

2.Организация охраны животного мира и среды его обитания. Организация охраны животного мира осуществляется органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления

врамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

3.Государственная экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны животного мира, предшествующей принятию органами исполнительной власти РФ

иорганами исполнительной власти субъектов РФ хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

4.Ограничения пользования животным миром. В целях сохранения объектов животного мира и среды их обитания могут устанавливаться следующие ограничения пользования животным миром:

—запрет на осуществление отдельных видов пользования животным миром на определенных территориях (акваториях);

—ограничение пользования определенными объектами животного мира на определенных территориях (акваториях);

—установление периодов (сроков) пользования объектами животного мира;

—установление допустимых к использованию видов орудий и способов добычи объектов животного мира;

—иные установленные в соответствии с федеральными законами ограничения пользования животным миром.

5.Сохранение среды обитания объектов животного мира. Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха

ипутей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.

357

Экологическое право

При размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель, заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геолого-разведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.

При размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в периоды размножения и зимовки.

Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и др.). На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира.

6.Охрана животного мира и среды его обитания в особо охраняемых природных территориях. На территориях государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Законом «Об особо охраняемых природных территориях».

7.Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу РФ или красные книги субъектов РФ, которые ведутся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и Законом «О животном мире».

358

Глава 21. Правовое регулирование использования и охраны животного мира

Занесение (исключение) в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира осуществляется на основании данных государственного мониторинга и опубликованных научных данных (научных оценок численности).

Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях (акваториях) обитания объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

8.Переселение и гибридизация объектов животного мира. Акклиматизация новых для фауны РФ объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению специально уполномоченных государственных органов РФ по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований экологической безопасности.

9.Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания допускается только по разрешениям специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Юридические лица и граждане, занимающиеся содержанием и разведением объектов животного мира, обязаны гуманно обращаться с ними, соблюдать надлежащие санитарно-ветеринарные и зоогигиенические требования к их содержанию. Несоблюдение указанных требований влечет за собой административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ, а объекты животного мира подлежат конфискации в судебном порядке.

10.Регулирование численности объектов животного мира. В целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания осуществляются меры по регулированию численности отдельных объектов животного мира.

Регулирование численности отдельных объектов животного мира должно осуществляться способами, исключающими причинение вреда

359

Экологическое право

другим объектам животного мира и обеспечивающими сохранность среды их обитания, с учетом заключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов.

11.Предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств и линий связи и электропередачи. Юридические лица и граждане обязаны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных

имелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередачи.

Государственный орган ветеринарного надзора и государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора осуществляют контроль за возникновением и распространением заболеваний объектов животного мира, регистрацию всех выявленных случаев заболеваний объектов животного мира и предпринимают необходимые меры по предотвращению возникновения и распространения заболеваний и их ликвидации. В случае возникновения заболеваний объектов животного мира, опасных для здоровья человека и домашних животных, государственные органы ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзора, а также специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира

исреды их обитания обязаны оповещать об этом органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население через средства массовой информации.

Запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний

игибели объектов животного мира, а также ухудшение среды их обитания.

12.Установление требований к зоологическим коллекциям. Зоологические коллекции (фондовые научные коллекции зоологических институтов, университетов, музеев, а также собрания чучел, препаратов и частей объектов животного мира, живые коллекции зоопарков, зоосадов, цирков, питомников, аквариумов, океанариумов и других учреждений), представляющие научную, культурно-просветительную, учебно-воспи- тательную и эстетическую ценность, отдельные выдающиеся коллекционные экспонаты независимо от формы их собственности подлежат государственному учету.

360

Глава 21. Правовое регулирование использования и охраны животного мира

§ 3. Правовое регулирование охоты

Закон «Об охоте» определяет охоту как деятельность, связанную с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой.

Охотничьи ресурсы (объекты животного мира, которые используются или могут быть использованы в целях охоты) определены в ст. 11 Закона.

К ним относятся: 1) млекопитающие:

а) копытные животные — кабан, кабарга, дикий северный олень, косули, лось, благородный олень, пятнистый олень, лань, овцебык, муфлон, сайгак, серна, сибирский горный козел, туры, снежный баран, гибриды зубра с бизоном, домашним скотом;

б) медведи; в) пушные животные — волк, шакал, лисица, корсак, песец, еното-

видная собака, енот-полоскун, рысь, росомаха, барсук, куницы, соболь, харза, дикие кошки, ласка, горностай, солонгой, колонок, хори, норки, выдра, зайцы, дикий кролик, бобры, сурки, суслики, кроты, бурундуки, летяга, белки, хомяки, ондатра, водяная полевка;

2) птицы — гуси, казарки, утки, глухари, тетерев, рябчик, куропатки, перепела, кеклик, фазаны, улары, пастушок, обыкновенный погоныш, коростель, камышница, лысуха, чибис, тулес, хрустан, камнешарка, турухтан, травник, улиты, мородунка, веретенники, кроншнепы, бекасы, дупеля, гаршнеп, вальдшнеп, саджа, голуби, горлицы.

Законами субъектов РФ допускается отнесение к охотничьим ресурсам иных млекопитающих и (или) птиц.

Территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, называются охотничьими угодьями.

Охотничьи угодья подразделяются:

1)на охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных указанным Законом (закрепленные охотничьи угодья);

2)охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (общедоступные охотничьи угодья).

Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем 20 % от общей площади охотничьих угодий субъекта РФ.

Закон «Об охоте» регулирует не только общественные отношения

вобласти использования объектов животного мира для целей охоты, но и отношения, возникающие в связи с осуществлением видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, сферы деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, по созда-

361

Экологическое право

нию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты.

Закреплены различные виды охоты в следующих целях: содержания

иразведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях, искусственно созданной среде обитания; акклиматизации, переселения, гибридизации охотничьих ресурсов; регулирования численности охотничьих ресурсов; осуществления образовательной деятельности; осуществления научно-исследовательской деятельности; промысловой охоты; спортивной охоты; любительской охоты.

Промысловая охота реализуется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Она осуществляется в закрепленных охотничьих угодьях, на основании охотхозяйственного соглашения или при наличии путевки, т.е. документа, подтверждающего заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства. Промысловая охота осуществляется также на основании разрешения на добычу охотничьих ресурсов, в общедоступных охотничьих угодьях3. Охотничьи ресурсы, в отношении которых осуществляется промысловая охота, определяются законами субъектов РФ4.

Любительская и спортивная охота в закрепленных охотничьих угодьях осуществляется при наличии путевки (документа, подтверждающего заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства)

иразрешения на добычу охотничьих ресурсов, выданного охотнику. Любительская и спортивная охота в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется при наличии разрешения на добычу охотничьих ресурсов, выданного охотнику.

Вцелях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями заключаются охотхозяйственные соглашения на срок от 20 до 49 лет.

По охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить

3Охотничьи угодья в РФ занимают площадь около 1,5 млрд га и значительно превосходят по площади охотничьи угодья других стран мира. См.: Распоряжение Правительства РФ от 03.07.2014 № 1216 р «Об утверждении Стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года» // URL: https:// base.garant.ru/70688184/ ; приказ Минприроды России от 17.05.2010 № 164 «Об утверждении перечня видов охотничьих ресурсов, добыча которых осуществля-

ется в соответствии с лимитами их добычи» // СЗ РФ. 2014. № 28. Ст. 4107.

4Закон Приморского края от 29.07.2010 № 654 КЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов на территории Приморского края» // СПС «КонсультантПлюс» ; Закон Новгородской области от 01.03.2010 № 689 ОЗ «Об охотничьих ресурсах, в отношении которых осуществляется промысловая охота» // СПС «КонсультантПлюс» ; другие законы.

362

Глава 21. Правовое регулирование использования и охраны животного мира

проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта РФ) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий.

Охотхозяйственное соглашение заключается по результатам проведения аукциона на право заключения такого соглашения5. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, заключившие охотхозяйственное соглашение, по истечении срока его действия имеет право на заключение охотхозяйственного соглашения на новый срок без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения.

Действующее законодательство предъявляет определенные требования к охотникам: им может быть только физическое лицо, сведения о котором внесены в государственный охотхозяйственный реестр6; иностранный гражданин, заключивший договор об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства; работник юридического лица, индивидуального предпринимателя, осуществляющий охоту на основании трудового или гражданско-правового договора.

Охотник должен иметь разрешение на хранение, ношение охотничьего оружия; охотничий билет, за исключением случаев осуществления охоты с применением орудий охоты, не относящихся в соответствии с Федеральным законом от 13.12.1996 № 150 ФЗ «Об оружии»7 к охотничьему оружию.

§ 4. Правовое регулирование рыболовства

Российская Федерация — обладатель огромного запаса мировых водных биологических ресурсов, а ее береговая линия является четвертой среди самых длинных в мире, после Канады, Гренландии и Индонезии. Эти факты являются ее природными и историческими конкурентными преимуществами в сфере рыболовства на мировой экономической арене.

5Приказ Минприроды России от 31.03.2010 № 93 «Об утверждении примерной формы охотхозяйственного соглашения» // Бюллетень нормативных актов феде-

ральных органов исполнительной власти. 2010. № 22.

6Приказ Минприроды России от 06.09.2010 № 345 «Об утверждении Положения о составе и порядке ведения государственного охотхозяйственного реестра, порядкесбораихранениясодержащейсявнемдокументированнойинформациии предоставления ее заинтересованным лицам» // Бюллетень нормативных актов

федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 4. 7 СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

363

Экологическое право

Понятие «рыболовство» определяется в Законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных Законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной продукции.

Под водными биологическими ресурсами понимаются рыбы, водные млекопитающие, водные беспозвоночные, водоросли, водные животные, растения в состоянии естественной свободы. К ним относятся:

1)анадромные виды рыб, воспроизводящихся в пресной воде водных объектов в РФ, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращающихся для нереста в места своего воспроизведения;

2)катадромные виды рыб, воспроизводящихся в море и проводящих бо́льшую часть своего жизненного цикла во внутренних водах РФ и в ее территориальном море;

3)трансграничные виды рыб и других водных животных, воспроизводящихся и проводящих бо́льшую часть жизни в исключительной экономической зоне РФ и временно мигрирующих за пределы такой зоны

ив прилегающий к такой зоне район открытого моря;

4)трансзональные виды рыб и других водных животных, обитающих в исключительной экономической зоне РФ и в прилегающих к ней исключительных экономических зонах иностранных государств;

5)далеко мигрирующие виды рыб и других водных животных, бо́льшую часть своего жизненного цикла проводящих в открытом море и временно мигрирующих в исключительную экономическую зону РФ. К подобным видам «биоресурсов» относят китов.

Водные млекопитающие занимают особое место среди водных биологических ресурсов. Они представляют собой группу водных и полуводных млекопитающих, чья жизнь полностью (или существенная часть времени) проходит в водной среде8. К водным млекопитающим относят примерно 130 видов, составляющих не менее 3 % от общего числа млекопитающих. По разным оценкам, риску исчезновения к концу первых десятилетий XXI в. подвергнуты около 60 % известных видов водных млекопитающих9.

Водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением водных биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, — они могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности. Юридические лица и граждане, которые осуществляют рыболовство в установленном порядке, приобретают право собственности на добытые (выловленные) водные биоресурсы в соответствии с гражданским законодательством.

8 Жизнь животных : в 7 т. / гл. ред. В. Е. Соколов. 2 е изд., перераб. М., 1989. Т. 7 : Млекопитающие / под ред. В. Е. Соколова. С. 354.

9 URL: https://felidae.org/KNOWELLPUBL/CN51%20-%20Nowell1.pdf.

364

Глава 21. Правовое регулирование использования и охраны животного мира

В Законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» выделяются следующие виды рыболовства: промышленное рыболовство, осуществляемое на судах рыбопромыслового флота; прибрежное рыболовство, реализуемое вблизи морских портов РФ; рыболовство, осуществляемое в научно-исследовательских и контрольных целях; рыболовство, осуществляемое в учебных и культурно-просветительских целях; рыболовство, осуществляемое в целях аквакультуры; любительское рыболовство; рыболовство, осуществляемое в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни, осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Контрольные вопросы

1.Дайте правовую характеристику использованию и охране животных.

2.Раскройте содержание принципов обращения с животным миром.

3.Охарактеризуйте правовой режим животного мира.

4.Каково содержание правового регулирования охоты?

5.В чем заключается правовое регулирование рыболовства?

6.Раскройте меры правовой охраны животного мира.

Рекомендуемая литература

1.Бекяшев Д. К. Международно-правовые проблемы управления рыболовством : монография. — М. : Проспект, 2017. — 512 с.

2.Диканова Т. А. Проблемы борьбы с незаконной торговлей дикими животными и растениями, находящимися под угрозой уничтожения // Экологическое право. — 2023. — № 1. — С. 12–16.

3.Дойников П. И. Фаунистическое право : учебное пособие. — М., 2022.

4.Кичигин Н. В. Судебная практика по делам о дорожно-транспортных происшествияхсучастиемживотных//Комментарийсудебнойпракти- ки/отв.ред.К.Б.Ярошенко.—М.:ИЗиСП,Контракт,2021.—Вып.27.— С. 36–53.

5.Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2009 № 209 ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)/Р.Б.Осокин,Е.Ю.Гаевская,А.Х.Селезнева[идр.]//Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2018.

6.Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25.12.2018 № 475 ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) / Д. Б. Горохов, Н. В. Кичигин, Е. Л. Минина [и др.] ; отв. ред. Д. О. Сиваков. — М. : ИЗиСП, Контракт, 2021. — 140 с.

365

Глава 22.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА (АТМОСФЕРНОЕ ПРАВО)

§1. Понятие атмосферного воздуха и правовые меры его охраны.

§2. Международно-правовая основа противодействия глобальному изменению климата. Парижское соглашение.

§3. Правовое регулирование охраны климата в российском законодательстве.

§1. Понятие атмосферного воздуха и правовые меры его охраны

Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных, как сказано в преамбуле к Федеральному закону от 04.05.1999 № 96 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

Атмосфера, которую мы называем просто воздухом, делает возможной жизнь на Земле. Она состоит из различных газов, имеет определенные размеры и свойства. Атмосфера — это газовая оболочка небесного (или астрономического) тела, которая удерживается вокруг него благодаря действию гравитационных сил. Она есть не только у нашей планеты, но и у большинства массивных космических тел10.

Между атмосферой, земной поверхностью и другими сферами Земли происходит постоянный обмен теплом, влагой и газами, который вместе с циркуляцией воздушных масс в атмосфере влияет на основные климатообразующие процессы. Атмосфера защищает живые организмы от мощного потока космического излучения.

В соответствии со ст. 4 Закона «Об охране окружающей среды» объектами охраны окружающей среды являются атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Действующее законодательство вводит следующие понятия. Атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей

среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

Озоновый слой — это часть атмосферного воздуха, расположенная на высоте от 20 до 50 км, предохраняющая живые организмы от радиационного и ультрафиолетового воздействия. Правовому регулированию и охране подлежат производство и применение озоноразрушающих веществ, изменения целостности озонового слоя, температурного режима и т.п.

10Атмосфера – что такое, состав, из каких слоев состоит, образование, значение,

фото и видео // URL: https://kipmu.ru/atmosfera/.

366