!Учебный год 2024 / Стран

в т.ч. и экологической политики. В целях ее реализации Президент РФ по представлению Правительства РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей.

Президент РФ определяет также государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации норм по правам человека в национальную правовую систему. Кроме того, он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Правительство Российской Федерации относится к федеральным органам государственной власти общей компетенции.

Правительство осуществляет исполнительную власть. Согласно п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство России обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области экологии. Основной Закон предписывает также Правительству РФ осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.

В настоящий момент достаточно сложно сформулировать исчерпывающий перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отдельные экологические функции.

Вместе с тем следует выделить три органа власти специальной компетенции в области охраны окружающей среды: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения РФ и Министерство сельского хозяйства РФ.

Наибольший интерес как орган специальной компетенции представляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России, МПР России). Деятельность МПР России регламентируется в первую очередь постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации».

31

В состав МПР России входят:

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет),

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор),

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы),

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра),

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру-

жающей среды (Росгидромет) действует на основании постановления Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды». Данная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования действует на основании постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370». Данная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), действующее на основании постановления Правительства РФ от 16.06.2004 № 82 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов», является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), действующее на основе постановления Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государствен-

32

ных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) руководствуется в своей деятельности постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» и осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) находится в прямом ведении Правительства РФ, соответственно, Положение о ней утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401.

Наконец, органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды в сфере рыболовства является Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), которое находится в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.

Также отметим, что в каждом субъекте РФ устанавливается собственная система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений администрации (правительства) субъекта РФ. В различных регионах существуют свои такие самостоятельные органы или структурные подразделения органа исполнительной власти общей компетенции. Например, в Алтайском крае ведущим государственным органом в сфере экологического управления является Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края (указ Губернатора Алтайского края от 05.12.2016 № 152).

§ 3.3. Экологический надзор и контроль

Экологический надзор и контроль – правовой институт экологического права, важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредоносных воздействий, а также отдельная функция государственного экологического управления. При применении надзора и контроля обеспечивается конструктивное принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических обязанностей. Закономерно, что меры юридической ответственности за выявленные

33

экологические правонарушения применяются именно в процессе экологического надзора (контроля) или как его последствия.

Функция экологического надзора (контроля) выполняется также и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, таких как экологическое лицензирование, экологическое нормирование, экологическая экспертиза, экологическая сертификация и др.

Экологический надзор представляет собой самостоятельную, целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной процедуры, на основе специальных правовых норм и направленную на решение соответствующих задач.

В правовой реальности России принято выделять два вида контрольной деятельности – надзор и контроль. И в сфере правового регулирования экологических отношений наблюдается подобная ситуация. Глава XI Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» называется «Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды». Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

34

В то же время ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в которой дается понятие экологического контроля, практически не претерпела изменений: контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) – это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в т.ч. нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил в области охраны окружающей среды.

Таким образом, в зависимости от субъекта экологического надзора (контроля), в науке экологического права его принято делить:

1)на государственный надзор;

2)производственный контроль;

3)общественный контроль.

Государственный экологический надзор осуществляется органами государственной власти и управления и делится на два вида: федеральный и региональный. Производственный экологический контроль осуществляется непосредственно самими хозяйствующими субъектами. Общественный экологический контроль наукой определяется объемом прав граждан и общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Государственный экологический надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического надзора в соответствии с установленной компетенцией.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 68) до 2006 г. предусматривал возможность осуществления органами местного самоуправления экологического контроля. На наш взгляд, муниципальная контрольная деятельность все же может осуществляться на основании муниципальных правовых актов как форма реализации вопроса местного значения муниципальных районов и городских округов, называемой «организацией мероприятий по охране окружающей среды».

Общественный контроль согласно ст. 67 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружаю-

35

щей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством (ст. 68 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Как справедливо замечает А.Ю. Винокуров, при первом впечатлении п. 3 ст. 68 привносит позитивную информацию, обязывая публичные органы рассматривать результаты общественного контроля. На самом деле указанная обязанность и так уже существует. Итоги общественного контроля могут закрепляться в форме обращения (предложения, заявления или жалобы), которое по действующему законодательству рассматривается в обязательном порядке. Данное предписание носит общий характер, его действие распространяется на все органы и всех должностных лиц. Для его реализации не требуется специальных норм. Можно предположить, что единственная польза от ст. 68 заключается в том, что она вводит термин «общественный экологический контроль» и лишний раз напоминает о его существовании. При этом не ясно, в каких формах и какими методами он должен осуществляться, а без этого любая проверочная деятельность останется исключительно добрым пожеланием законодателя1.

§ 3.4. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и природопользования

Правовые основы экономического регулирования в области охраны окружающей среды устанавливаются главой IV Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Под экономическим регулированием в области охраны окружающей среды (экономическим механизмом охраны окружающей среды) понимается совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.

1 Винокуров А.Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. 2014. № 3. С. 18.

36

К методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся:

установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

содействие в осуществлении образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и оказании информационной поддержки мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

содействие в осуществлении использования возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов, разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

содействие в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных технологий и реализацию иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции;

предоставление налоговых льгот в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в т.ч. экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Важнейшим методом экономического регулирования является установление платы за негативное воздействие на окружающую среду. Плата устанавливается за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно ст. 16 негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются Федеральным законом от 10.01.2002

37

№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и иными федеральными законами.

К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;

хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).

Таким образом, в ст. 16 закреплен принцип «загрязнитель платит», который означает, что загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей. Физические и юридические лица, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, необходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы нормативам качества окружающей среды. Однако

вРоссии принцип «загрязнитель платит» на практике превратился в принцип «платить за право загрязнять», поскольку многим предприятиям проще заплатить штраф, чем выполнять определенную практическую природоохранную деятельность.

Обязанность внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду возникает не по факту причинения вреда окружающей среде, а при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обычной хозяйственной деятельности, в результате которой оказывается негативное воздействие на экологию.

В настоящее время рассматриваемые отношения более подробно

регулируются постановлением Правительства РФ от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду».

Особенности исчисления и взимания платы за выбросы загрязняющих веществ при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа».

Контроль за исчислением платы осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами (администратор платы). Плату обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляю-

38

щие на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, за исключением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, IV категории.

Платежной базой является объем или масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ либо объем или масса размещенных в отчетном периоде отходов. Платежная база определяется лицами, обязанными вносить плату, самостоятельно на основе данных производственного экологического контроля:

а) для каждого стационарного источника, фактически использовавшегося в отчетный период, в отношении каждого загрязняющего вещества;

б) в отношении каждого класса опасности отходов.

Следует отметить в заключение по данному вопросу, что развитие системы платежей обусловливает необходимость постоянного контроля за загрязнением окружающей среды. Существует проблема определения размеров причиненного ущерба и суммы выплаты. Поэтому все более широкое применение находится экологическому мониторингу, позволяющему контролировать изменение воздействия объектов-загрязнителей на окружающую среду, привлекать к ответственности правонарушителей.

39

§ 4.1. Понятие и особенности процедуры оценки воздействия на окружающую среду

Оценка воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) – это деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями действующего экологического законодательства.

В главе VI Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержатся общие нормы, регламентирующие ОВОС.

Наибольший интерес представляет ст. 32 названного закона – «Проведение оценки воздействия на окружающую среду». Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.

С точки зрения федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду – процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

Целью проведения ОВОС является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе.

40