5. Понятие, элементы и специфика преамбулы нормативного правового акта..

ПНПА может быть охарактеризована через систему следующих существенных для этого феномена признаков.

Первое. Преамбула — относительно самостоятельная часть структуры нормативного правового акта. И это не учебно-аксиоматичное суждение. Речь идет об уровне и качестве структурирования «материи» нормативного правового акта.

Преамбула — не глава, не раздел, не статья, а именно часть документа, именуемого нормативным правовым актом.

Преамбула — особая часть нормативного правового акта не только потому, что она обладает относительной самостоятельностью в системе его элементов. Преамбула находится на одном структурном уровне с общей и особенной частями нормативного правового акта (там, где они выделяются). Даже в тех случаях, когда в нормативном правовом акте особенная часть не выделяется, преамбула сохраняется на уровне макроэлементов и никогда «не снижается», «не опускается» до уровня микроэлементов (разделов, статей, пунктов).

Второе. Преамбула нормативного правового акта — не просто и не только относительно самостоятельная часть документа — это вводная часть.

Третье. Преамбула — необходимый и потому обязательный элемент структуры нормативного правового акта. Качество нормативного правового акта напрямую зависит не только от содержания, но и от его структуры. Считаем, что преамбула должна сопровождать каждый нормативный правовой акт. В частности, совершенно неоправданно отсутствие преамбулы у Федерального закона от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Закон представляет значительный общественный интерес, вызывает много дискуссий, и в преамбуле акта вполне можно было представить правовую позицию государства.

Четвертое. Преамбула — такая необходимая и обязательная часть юридического документа, которая обладает нормативностью. В действующем законодательстве России и зарубежных государств функционирует немало преамбул юридических актов, которые содержат конкретные правовые нормы. Чаще всего в преамбуле нормативного правового акта «размещаются» общие юридические нормы, на основе которых затем возникают и функционируют общие правоотношения, конструкция которых детально разработана Н. И. Матузовым и некоторыми другими учеными. В преамбулах нормативных правовых актов фиксируется немало и конкретных юридических норм.

Следующим прямым доказательством нормативности преамбул рассматриваемого вида актов является то, что их содержание и форма часто подвергаются самым разным изменениям. Широко распространена практика изменений нормативных правовых актов посредством изложения преамбулы в новой редакции. Существуют разные способы обновления преамбул, но оптимальный вариант — представление новой цельной вводной части вместо «точечных вкраплений» отдельных фрагментов. Дополнение преамбулы нормативного правового акта отдельными словами, словосочетаниями, цифровыми данными — еще одна высокозначимая разновидность ее изменения в актах как отечественного, так и международного права. Замена слов и словосочетаний — интересная и перспективная форма изменения содержания преамбул нормативных правовых актов. Например, ст. 1 Федерального закона РФ от 28 ноября 2009 г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О Всероссийской переписи населения”» гласит: «Внести в Федеральный закон от 25 января 2002 г. № 8 “О Всероссийской переписи населения”1 следующие изменения: 1) в преамбуле слова “федеральных информационных ресурсов, касающихся” заменить словами “официальной статистической информации, касающейся”».

Исключение из содержания преамбулы нормативных правовых актов тех или иных понятий и суждений также выступает доказательством реальной регулятивной силы рассматриваемого феномена. О нормативности преамбул нормативных правовых актов убедительно свидетельствуют отнюдь не редкие факты официальной проверки их на соответствие Конституции РФ или федеральному законодательству. Например, решение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2013 г. № АКПИ13–1165, оставленное без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25 марта 2014 г. № АПЛ 14–66, имеет характерное название — «Преамбула постановления Правительства РФ от 1 октября 2012 г. № 1002 “Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, а также значительного крупного и особо крупного размеров для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, для целей статей 228, 2281 , 229 и 2291 Уголовного кодекса Российской Федерации” признана не противоречащей федеральному законодательству».

Пятое. Преамбула нормативного правового акта — центр саморегулирования, средство интеграции всех иных элементов, образующих ее содержание и форму. Речь идет о том, что преамбулы нормативных правовых актов регламентируют не только юридически значимую деятельность, выступающую предметом конкретного документа, но и другие их части. Так или иначе, но преамбула нормативного правового акта — своеобразный двойной регламентатор. И это обстоятельство необходимо отнести к существенным признакам рассматриваемого юридического феномена.

Шестое. К особенностям преамбулы нормативного правового акта необходимо отнести специфику ее языка. Своеобразный, порой торжественный стиль, фразеологический пафос установлений и даже исторических справок свидетельствует об особой нормативности преамбул нормативных правовых актов.

Седьмое. Преамбулы нормативных правовых актов выполняют самобытные (до сих пор малоисследованные) функции — регулятивно-ориентационную, идеолого-воспитательную, программирующую, учредительную, информационно-познавательную, координационную, ограничительную, профилактическую. Содержание вышеобозначенных функций обусловлено разнообразием видов ПНПА.

По объему содержащейся информации можно выделить развернутые и краткие преамбулы нормативных правовых актов. Так, преамбула Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»3 содержит всего три строки: «Настоящий федеральный закон устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения».

По структуре преамбулы нормативных правовых актов могут быть простыми и сложными. К простым преамбулам можно отнести те вводные части нормативных правовых актов, которые состоят из одного-двух словосочетаний типового характера: «В целях совершенствования…», «В целях упорядочения…», «Во исполнение…». К сложным преамбулам нормативных правовых актов относятся такие их вводные части, которые не только подразделяются на разноплановые нумеруемые абзацы, но порой формируются определенные разделы с конкретным названием. Так, преамбула Конституции Ливанской Республики от 23 мая 1926 г. (с последующими поправками) содержит 10 абзацев, выделенных буквами алфавита.

Восьмое. ПНПА вызывают разноплановые юридические последствия. В ряде ситуаций они выступают базой для конкретизации и иных форм совершенствования действующего российского законодательства. ПНПА зачастую выступают одной из юридических основ решений по конкретным гражданским, административным, уголовным делам. ПНПА — постоянный объект официальной и неофициальной интерпретационной деятельности. Таким образом, ПНПА можно определить следующим образом: это вводная обязательная, неотъемлемая, специфически структурированная, изложенная своеобразным юридическим языком часть правового документа, обладающая нормативным характером, выступающая особым регулятором общественных отношений, центром саморегуляции и средством интеграции всех иных его элементов, выполняющая самобытные функции и вызывающая разноплановые юридические последствия.

Прежде всего, в преамбулу нормативного правового акта надлежит поместить предмет регуляции документа.

Именно предмет регулирования нормативного правового акта должен выступить первым элементом его преамбулы. Только предмет регламентации сразу «вводит» всех заинтересованных лиц в круг конкретных юридических проблем.

Вторым элементом содержания преамбулы выступает цель нормативного правового акта. Цель нормативного правового акта — ключевой элемент документа, и вряд ли есть резон объединять его с задачами. Думается, в преамбуле нормативного акта должна «размещаться» только его цель, а точнее — «древо целей». Что касается задач, то их лучше оформить отдельной относительно самостоятельной статьей, которую желательно поместить в тексте правового документа и лишь в том случае, если окажется недостаточно целевой характеристики.

В качестве третьего элемента преамбулы нормативного правового акта желательно поместить его сферу действия.

Сфере действия нормативного правового акта в преамбуле целесообразно посвятить отдельную статью либо даже относительно самостоятельный раздел. При этом оптимальный вариант ее технико-юридического построения выглядит следующим образом: формулирование всего двух абзацев.

Первый абзац должен содержать одно либо несколько «положительных» суждений, четко обрисовывающих круг тех отношений, которые входят в «орбиту» его функционирования. Второй абзац посвящается конкретной фиксации тех отношений, на которые этот юридический акт не распространяется. Эти своего рода отрицательные суждения должны носить исчерпывающий характер, чтобы у всех субъектов права было четкое представление — кроме описанной нормодателем области запретного — вся остальная сфера регуляции разрешена.

Принципы регламентируемой деятельности — следующий четвертый необходимый элемент преамбулы нормативного правового акта. Нашей задачей не является анализ проблемы принципов права в целом — этому посвящено множество научных разработок как в теории государства и права, так и в отраслевой юридической литературе. Важнее доказать необходимость и практическую полезность размещения принципов регламентируемой нормативным правовым актом деятельности в его преамбуле и показать, как это сделать оптимальным образом.

Методологически важно определить — принципы чего, какого рода (класса) принципы могут и должны входить в преамбулу нормативного правового акта. Адекватный ответ на этот непростой вопрос следующий — в преамбуле нормативного правового акта должны получать закрепление принципы той деятельности, которая составляет предмет регламентации документа. Трудность заключается в точном формулировании этих принципов, в логическом «выстраивании» их в преамбуле нормативного правового акта.

Пятый желательный в содержании преамбулы нормативного правового акта элемент — система используемых в нем дефиниций. Именно дефиниций, а не понятий и терминов, как зачастую фиксируется в законодательных и иных юридических актах и отмечается в правовой научной и учебной литературе. В последние годы правовые, в особенности, законодательные дефиниции получили основательную научную разработку.

11