vladimirov_vv_naimark_ni_problemy_razvitiia_teorii_rasseleni

властных полномочий от отдельных общин специально созданному «союзному» органу управления. При этом имеется взможность дальнейшего расширения функций указанных целевых союзов путем внесения соответствующих изменений (или дополнений) в регулирующие их формирование и функционирование главы строительного кодекса.

Особую разновидность целевых союзов представляют собой возникающие в районах формирования крупных городских агломераций так называемые «пригородные союзы». По сравнению с другими видами целевых союзов «пригородные союзы» отличаются более высоким

216

уровнем «обобществления» плановых прерогатив отдельных общин, и в большинстве случаев, также правом формировать свой представительный орган власти на основе прямых выборов делегатов, что является одним из важных признаков существования некоего самостоятельного института территориального самоуправления.

В обязанности «пригородных союзов» входит организация и координация работ в области регионального планирования и грядостроительного проектирования, а также решения отдельных отраслевых проблем в части развития общественного транспорта и других систем инженерного обеспечения. Такой союз имеет, как правило собственную администрацию и содержит собственный управленческий персонал. Финансирование указанной деятельности может ocуществляться за счет введения специального «союзного» надогообложения, а также за счет соответствующих отчислений или субвенций из бюджета федеральной земли.

Реальные прецеденты формирования институтов территориального самоуправления, подобных описанным выше «пригородным союзам» к настоящему времени могут быть отмечены в двух конкретных регионах. Одним из них является регион Большого Ганновера, где существовавший здесь с 1962 г. союз соседствующих общин был в 1974 г. фактически преобразован в «пригородный союз». Главными признаками подобного преобразования явились: во-первых, передача в компетен-

цию союза задач разработки единой схемы развития общественного транспорта и составления планов развития других отраслей общерегиональной инфраструктуры, а во-вторых — прямые выборы населением делегатов в «Союзный совет». Правда, этого последнего признака он лишился в 1980 г., превратившись, таким образом, из «пригородного в обычный «целевой» союз.

Второй пример — это Пригородный союз района Франкфурт, который был образован в 1974 г. в соответствии с принятым по это поводу специальным законодательным актом ландтага земли Гессен. Этим актом данному союзу были предоставлены обширные полномочия, охватывающие, прежде всего, такие сферы как функциональное зонирование территории, внешний транспорт и планирование ландшафта, кроме того, в компетенцию «союзных» органов вошли задачи охраны почв, развития пригородного общественного транспорта, системы энергоснабжения, содействие повышению уровня предпринимательской активности, а также рациональному решению межобщинных проблем в области охраны окружающей среды или размещения спортивных и рекреационных объектов общерегионального значения. Однако это союз по действующим в земле Гессен правилам может выступать в качестве самостоятельного заказчика тех видов региональной

217

плановой документации, разработка которых официально отнесена к компетенции государства (в данном случае федеральной земли). Верховным органом управления делами союза является избираемый прямым голосованием «Союзный совет», наряду с ним существует особый контрольный орган («палата общин») с функцией надзора за соблюдением правил разработки, корректировки и реализации единого плана использования земель.

«Пригородный союз», в компетенцию которого входит весь комплекс задач разработки, координации и реализации проектно-планировочной документации, следует рассматривать в целом как наиболее эффективную организационную форму решения специфических межобщинных проблем, связанных с регулированием развития крупногородских урбанизированных районов (крупных городских агломераций). Ввиду относительно небольшого числа имеющихся примеров ее успешной практической реализации, окончательное суждение о целесообразности применения этой модели можно вынести лишь с учетом конкретных особенностей сложившейся на территории данного района хозяйственно-планировочной и социально-политической ситуации.

Еще одну особую форму организации процесса совместной разработки и реализации проектнопланировочной документации являются так называемые «Региональные союзы». В качестве обязательных членов в указанные региональные объединения входят целые административные округа (или отдельные общины, имеющие статус административного округа), перечень которых определяется в специальном законе соответствующей федеральной земли. «Региональные союзы» относятся к категории объединений, формирующихся и функционирующих повременно на основе положений государственного права и правовых принципов организации системы муниципального самоуправлении в большинстве случаев имеют собственный административно-управленческий персонал и финансируются за счет специального «союзного» налогообложения. Первым примером реализации данной организационной схемы явился уже упоминавшийся выше Союз региона Большого Ганновера, основанный в 1962 г. За ним в 1963 г. последовал Союз по планированию

110

г.Киля и зоны его тяготения.

В период 1973-1978 гг. существовал также Союз региона Большого Брауншвейга.

«Региональный союз» можно рассматривать как эффективный инструмент регионального планирования в районах с высокой степенью территориальной концентрации населения, так как он позволяет скоординировать приемы и методы решения типичных для таких районов проблем в границах отдельных единиц их административно-террито- 218

риального деления. Подобный способ взаимосвязанного рассмотрения указанных проблем дает возможность более обоснованно сформулировать требования к разрабатываемым для указанных районов планов и программ организации пространства земель и других отраслевых планов межобщинного значения.

Осознание необходимости создания особой системы планирования и управления для крупногородских урбанизированных районов (агломераций), наряду с развернувшейся в ФРГ дискуссией о новой системе административно-территориального деления страны, способствовало появлению в 70-х гг. большого числа теоретических моделей организации взаимосвязанного управления крупным городом и тяготеющих к нему районом. Для обозначений разных видов этих моделей использовались такие термины как «Региональный город», «Региональны округ» или «Двухуровневый город».

Единственным примером практической реализации подобных приложений явился основанный в 1973 г. городской союз Саарбрюкена. Он функционировал вплоть до 1978 г. одновременно как межобщинный союз и как самостоятельная единица территориального самоуправления. Наряду с непосредственно переданными ему функциями контроля за реализацией единого плана использования земель, этот союз мог принимать на себя также ряд других управленческих функций земельного административного округа. При этом не требовалось специального согласия отдельных общин, а лишь принятое квалифицированным большинством (не менее чем двумя третями депутатов) решение избрать прямым голосованием населения «союзного» Совета. Для финансирования собственной деятельности этот союз располагал в качестве самостоятельной единицы территориального самоуправления, помимо сбора специального «союзного» налога, также другими официачьш источниками пополнения бюджета: доплатами из «фонда выравнивания финансовых условий» отдельных округов, специально выделяемыми средствами на управленческие расходы, а также частью поступлений от сбора поземельного и промыслового налогов. Однако под влиянием постоянных протестов периферийных общин, возражавших против усиления интеграционных функций союза, ведущих, по их мнению к постепенному превращению в единую общину «Саарбрюкен», первоначальная схема организации данного регионального объединения в 1978 г. существенно модифицирована. Теперь он представляет по существу обычный союз по планированию,

вкомпетенцию входят лишь незначительная часть управленческих функции земельного округа и, прежде всего, разработка и реализация единого плана использования земель.

219

Особой формой организации регионального планирования является создание союзов по планированию федерального уровня, в компетенцию которых по обоюдной договоренности между правительствами соответствующих земель входит разработка и реализация региональных единых пла-

нов регионального развития и организации простиранства сопредельных территорий указанных самостоятельных субъектов федерации. Правда, на практике еще не было примеров формирования плановых союзов, непосредственной задачей которых была разработка единого плана использования территорий сразу для двух (или большего числа) соседних федеральных земель, но в ФРГ уже есть такие высокоурбанизированные регионы, где на подобной «межгосударственной» (межземельной) основе реализуются другие виды взаимосвязанного регионального планирования. Например, для Гамбургского и Бременского крупногородских урбанизированных районов (агломераций), каждый из которых охватывает территорию двух разных федеральных земель, по договоренности последних между собой были выполнены единые схемы районной планировки. Другим примером яаляется организованный на указанной основе «Союз по комплексной пространственной организации региона Рейн-Неккар». Наиболее далеко в деле кооперации своей деятельности

вданной области пошли такие земли как Бавария и Баден-Вюртенберг, которые договорились создать пограничный Региональный союз Дунай-Иллер (в районе г.Ульм). Однако в остальных крупногородских урбанизированных районах, внутрирегиональные связи которых также простираются за пределы соответствующих земельных границ, например в зоне влияния г.Франкфурта-на- Майне, до организации каких-либо совместных плановых разработок федерального уровня пока дело не дошло.

Современное состояние решения проблем взаимосвязанного развития района Большого Берлина. Для решения проблем планирования района Большого Берлина также предстоит найти свою адекватную организационную форму. Она должна обеспечить учет и согласование интересов центрального города и его окружения, в противном случае борьба представителей этих интересов между собой может привести к обоюдным потерям: сложившаяся система пригородного расселе-

111

ния будет разрушена, природная среда еще больше деградирует, значительная часть государственных и муниципальных средств, вложенных в инженерное благоустройство территории, будет потрачена впустую.

Положение Берлина, имеющего статус федеральной земли, окруженной другой федеральной землей — Бранденбургом, требует разработки скоординированного плана регионального развития, охватывающего сразу три уровня управления территорией: федеральный (межземельный), региональный и межобщинный. При этом нельзя допустить,

220

чтобы при определении границ региона, рассматриваемого в качестве единого объекта планировочного проектирования, не были учтены условия развития самого города Берлина. Территория указанного региона должна быть достаточно велика с тем, чтобы в ее пределах могли быть локализованы все наиболее существенные взаимосвязи центрального города с его пригородной зоной, а также обеспечена достаточно высокая степень «региональной самодостаточности». В качестве важнейшей предпосылки своей дееспособности создаваемое на территории региональное планировочное объединение должно быть оформлено в юридическом и политическом отношении, например путем заключения между всеми входящими в его состав общин «коммунального союза». При этом, как свидетельствует уже имеющийся опыт, эффективность функционирования подобного союза должна существенно возрасти, если за ним, наряду с функциями планировочного регулирования, будут законодательно закреплены аналогичные регулятивные функции и в других сферах территориального управления, например, в сфере очистки территории и удаления вредных отходов или стимулирования экономического развития отдельных населенных мест.

Некоторое время до утверждения городским сенатом новых планов и программ развитие сложившейся после объединения Германии планировочной ситуации на подведомственной ему территории регулировалось действующей проектной документацией. В западной части города действовали «План использования земель», «Программа охраны ландшафтов и природной среды», отдельные специализированные градостроительные планы, а также предложения по закреплению границ выделенных пририродо-, ландшафтно- и водоохранных зон. В части региона, которая тяготеет к Восточному Берлину, действовал утвержденный соответствующими властями Генеральный план с характерными для него рекомендациями, дифференцированными по различным отраслевым разделам народнохозяйственного планирования. Эти рекомендации были в 1981 г. существенным образом модифицироны. Отдельные города и общины пригородной зоны обеспечены собственными действующими генпланами и схемами планировки сельских населенных мест. Однако региональный прогноз на более отдаленную перспективу здесь также отсутствовал. В качестве регулирующих процесс урбанизации правовых ограничений в этой части региона могли рассматриваться лишь рекомендации по выделению упомянутых выше пригородных, ландшафтных и водоохран-

ных зон.

Через несколько месяцев после акта воссоединения ФРГ и ГДР на основе «Государственного договора» между федеральным землями Берлин и Бранденбург был образован «Союз по планированию Большого Берлина». Основные цели формирования и функционирования

221

этого регионального объединения определены как «создание одинаковых условий жизни и работы для всего населения региона при соблюдении оговоренных в договоре нормативных социальных и экологических параметров развития системы расселения, обеспечение баланса интересов города и его окружения». Ввиду большого дефицита жилья, к девяностым годам в этом регионе сложи-

лась система расселения предусматривающая концентрацию площадок для жилищного строительства близи остановок пригородного рельсового транспорта. Подобная модель расселения лежит (в слегка модифицированном виде) сегодня в основе утвержденного Союзом плана регионального развития и нашла свое отражение в утвержденном плане организации пространства Большого Берлина. С согласия округов и общин «Союз по планированию» реализует план ступенчатого освоения указанных селитебных территорий.

В целях повышения за предстоящие 20 лет качества жилой среды, за эти годы должны быть получены существенные по международным стандартам результаты в сфере градостроительства, преобразования ландшафта, архитектуры и развития различных отраслей инженерной инфраструктуры. Удовлетворенность современного населения своими жилищными условиями, длительный спрос, большое внимание профессиональной общественности подтверждают работоспособность этого метода.

Одновременно предложены мероприятия по модернизации старой встройки, особенно в бывшем Восточном Берлине. В пределах крупных селитебных массивов необходимы инвестиции на реконструкцию в части создания новых рабочих мест, завершения социальной инфраструктуры, повышения качества жилья, что должно в целом повысить ценность этих жилых образований. Путем дифференциации правовых актов регулирующих плату за жилье, можно предотвратить вероятный «взрывной эффект» роста стоимости жилья, который в свое время наблюдался в высокоурбанизированных пригородных зонах ФРГ.

112

Вцентральном ядре и промежуточном поясе агломерации для сохранения «многофункциональности» уже с начала девяностых гг. с помощью специальных проектных решений (градостроительных планов) и правовых актов поддерживается приоритет «жилья», которому здесь грозит вытиснение со стороны других «нежилых» функций.

Во взаимосвязи с освоением (оборудованием) селитебных территорий в «примыкающих» общинах намечается с помощью специально создаваемого «инфраструктурного фонда» улучшить состояние транспортных и инженерных (водохозяйственных) систем на рассматриваемой территории. Несмотря на общий высокий уровень плотности гра222

достроительного освоения территории, во многих частях района может быть достигнут ярко выраженный эффект снижения антропогенных нагрузок на окружающую среду путем отказа от печного (каминного) отопления на буром угле в пользу местных котельных, а таже устройства децентрализованных водохозяйственных систем. В число многочисленных предварительных проработок должны войти широкие натурные исследования, которые необходимы, чтобы определить Альтернативные возможности дальнейшего развития сложившегося расселения без существенного ущерба для охраны окружающей среды.

Первоначальное скептическое отношение инвесторов и руководителей крупных промышленных предприятий преодолевается не в последнюю очередь за счет снижения стоимости, достигаемой разработки единых планов развития отдельных участков территории. Это относится и к разработанной в середине девяностых гг. концепции региональной системы сбора и утилизации отходов, которая может paссматриваться как пример для организации подобных систем в других урбанизированных регионах.

Вкрупных региональных центрах должны быть инвестированы вложения в важные объекты инфраструктуры, включая объекты рекреации, образования и здравоохранения. Усиление централь-

ных функций этих общин повышает уровень обслуживания их зон влияния и одновременно сни-

жает частоту посещения, т. е. разгружает соответствующие учреждения центрального города. Бла-

годаря более полному учету местнных коммерческих и культурных особенностей, они должны противостоять привлекательности Берлина. Региональные центры приобретают, таким образом, достаточно большой вес, чтобы затем в процессе своего роста стать существенным противовесом центральному ядру агломерации.

4.2. Правовое регулирование градостроительства на разных территориальных уровнях (на примере Нидерландов)

По мере становления в России рыночных отношений в сфере производства, землепользования и владения недвижимостью неизбежно будет возрастать потребность в переориентации государственных (муниципальных) органов управления с прежней чисто административной на новую для нас, преимущественно правовую и экономическую систему регулирования градостроительной деятельности. В процессе решения этой задачи целесообразно в полной мере использовать соответствующий опыт зарубежных стран с уже сложившейся рыночной экономикой. Целесообразность использования опыта именно этих стран объясняется длительностью и

223

сложностью самого процесса формирования необходимой для указанной новой системы регулирования развитой законодательной базы и отлаженного механизма ее практического применения. жизнь показала, что для создания подобной базы и соответствующего ддспособного механизма ее реализации требуется как минимум несколько десятилетий напряженной работы органов законодательной и судебной власти, а также широкого круга специалистов градостроителей в условиях длительного функционирования рыночной экономики и демократической системы территориального самоуправления. Исходя из указанных соображений, в данной работе основное внимание было уделено изучению и обобщению опыта наиболее развитых стран Западной Европы: Великобритании, Германии, Франциииии и Нидерландов1).

Как показал анализ соответствующего законодательства других менее развитых в экономическом отношении или «бывших социалистических», стран, то оно в той или мере копирует опыт указанных четырех государств.

Главная цель настоящего раздела — показать в сжатом изложении правовое обеспечение всего комплекса методов и процедур государственного (муниципального) регулирования градостроительства в условиях нормально функционирующей рыночной экономики, «плюрализма» форм собственности на землю и недвижимое имущество, а также эффективно действующей системы территориального самоуправления и самофинансирования.

В результате сопоставления содержания ряда источников первичной информации (сборников, законодательных актов, справочников, научных обзоров, пояснительных записок к проектным документам и т. д.), характеризующих особенности правового регулирования градостроительной деятельности в упомянутых четырех развитых странах Западной Европы, авторы пришли к выводу, что в опыте этих стран, наряду с заметными национально-историческими особенностями много-

113

общих черт. Поэтому авторы ограничились изложением этого опыта на примере законодательства Нидерландов. Современное градостроительное права этой страны отражает, с одной стороны, собственный исторический опыт формирования развитой планировочной культуры, а с другой — очень сильное влияние законодательной практики соседних более крупных государств (Великобритании, Франции и Германии). Территория Нидерландов невелика — около 44 тыс.км2 (по площади она примерно равна Московской области), но на ней проживает 15 млн чел. Таким образом, плотность населения в Нидерландах одна из самых высоких в Западной Европе, и поэтому проблемы выбора наиболее рациональных путей

224

развития системы расселения в целом, а также отдельных городов и других населенных пунктов стоят здесь очень остро. Дефицит территорий всегда заставлял ее жителей вести поиски новых земель. Поэтому в Нидерландах издавна существует традиция разработки и реализации программ «отвоевывания» земель у моря путем намыва территорий и устройства польдеров с их последующим использованием в сельскохозяйственных и градостроительных целях. Одновременной интенсивность хозяйственного и градостроительного освоения территории стимулировала постоянное совершенствование соответствующих разделов законодательства этой страны, так как ее властям на разных территориальных уровнях управления чаще, чем в любой другой стране приходилось сталкиваться с проблемами координации и согласования взаимопротиворечивых интересов широкого круга независимых субъектов градостроительной деятельности. Следует также отметить, что с точки зрения особенностей организации системы территориального управления Нидерланды занимают, наряду с Великобританией, как бь промежуточное положение между Францией, отличающейся высоким уровнем централизации этой системы, и Германией, которая, напротив. представляет собой пример очень высокого уровня ее децентрализации.

4.2.1. Правовая система управления градостроительством в масштабе страны

С начала XIX века в Голландии сложилась трехуровневая структура территориального управления, которая сохранилась без существенных изменений и по сей день. В настоящее время территория страны разделена на 12 провинций и 809 муниципалитетов. Единицы административнотерриториального деления каждого из двух уровней управления имеют, помимо общенациональных, свои собственные органы власти, отношения между которыми определены в действующем законодательстве как децентрализованные. С точки зрения правового регулироания градостроительством это означает, что органы власти каждого уровня имеют право разрабатывать и реали-

зовывать собственную политику в области планировочной организации территории и развития населенных мест, если она не идет вразрез с соответствующей политикой властей вышестоящего уровня.

Градостроительство и другие мероприятия, связанные с преобразованием территории, регулируются в Нидерландах, в первую очередь двумя специальными законодательными актами: одобренным парламентом в 1962 г. «Законом об организации территории» и принятым одновременно с вступлением этого закона в силу (в 1965г.) «Декретом об организации территории». Смысл принятия последнего акта заключался в том, что таким образом была решена задача усовешенствования и

225

доработки некоторых спорных статей (или пунктов) ранее принятого основного закона.

В соответствии с указанными законодательными актами органами, регулирующими градостроительную деятельность в масштабе страны, являются:

•Генеральные штаты (двухпалатный парламент);

•«Корона» (глава государства и правительства);

•Кабинет министров;

•Национальный комитет по организации территории;

•Национальное агентство по планированию;

•Консультативный плановый совет.

Генеральные штаты (парламент) — являются высшим законодательным органом власти страны, в том числе и в сфере градостроительства и решения проблем рациональной организации территории. При этом инициатива разработки конкретных законов лежит на Правительстве страны, которое затем представляет свои законопроекты на утверждение в парламент. Кроме того, парламент оказывает свое влияние на определение градостроительной политики Правительства также при обсуждении и утверждении гос. бюджета. В качестве высшего органа исполнительной власти в Нидерландах выступает так называемая «Корона». Под этим термином в конституции страны объединяется Королевская власть и Совет министров, которые носят в совокупности также и другое наименование: «Правительство». Кроме функций главы государства «Корона» выполняет также роль административного суда по разбору апелляций, к решениям которого местные органы власти обращаются как к последней инстанции, в том числе и в процессе регулирования градостроительной деятельности. Наиболее часто такого рода апелляции на имя «Короны» подаются муници-

114

пальными органами управления в тех случаях, когда они опротестовывают заключения - исполнительных органов власти провинции по поводу уже одобренных на местах планов использования земель отдельных общин или населенных мест. Наряду с этим подобные апелляции могут быть поданы по поводу решений отдельных министерств и ведомств, требующих внесения какихто изменений или дополнений в уже утвержденные региональные планы или другие плановые документы. В процессе подготовки решений «Короны» важную роль играет Государственный Совет

— административный орган, занимающийся судопроизводством: ознакомлением с делом, слушанием сторон, организация экспертизы и подготовкой решения, утверждаемого «Короной». При этом если министр, ответственный за пространственное планирование, не может согласиться с решением, предложенным Государственным Советом, и ему не удалось убедить последний в своей

226

правоте, то он имеет право после консультации с Министром подготовить свой вариант решения. В данном случае он идет против мнения Государственного Совета. Однако на практике решения гос.Совета обычно пользуются большим авторитетом и конфликты на этой почве встречаются очень редко (до сих пор было всего 5 случаев такого рода, касающихся проблем планирования).

Административную координацию государственной политики в сфере регулирования градостроительства осуществляет Кабинет министров, подготовкой решений которого занимается сформированный внутри него «Совет министров по вопросам организации территории и оздоровления окружающей среды». С другой стороны, непосредственную ответственность за реализацию прави-

тельственной политики в данной сфере несет Министр жилищного строительства, планирова-

ния и окружающей среды. Занимаются этими вопросами также другие министерства и ведомства. Благодаря своему положению при Кабинете министров, упомянутый Совет обеспечивает взаимосвязь между принятием окончательного административного решения на заседании Кабинета министров и результатами рассмотрения данного вопроса заинтересованными министерствами или другими ведомствами, входящими в систему правительственного управления. Подготовленный в Совете проект постановления должен быть составлен таким образом. чтобы дискуссия на заседании Кабинета министров была направлена сразу на решение самых важных и наиболее спорных проблем.

Подготовка перспективных предложений в сфере координации межотраслевой градостроительной политики осуществляется в Национальном комитете по организации территории — своего рода

«преддверии» Кабинета министров. В этот Комитет входит по одному или человека от каждого министерства. Причем министры делегируют сюда своих наиболее квалифицированных специалистов в разных отраслях градостроительства и планирования. Кроме того, в работе Комитета также могут принять участие один или два неофициальных эксперта. Комитет имеет независимого председателя. Основная обязанность Koмитета по организации территории — это проведение межотраслевых консультаций по вопросам планирования и градостроительства и информивания об их результатах Министра жилищного строительства, планирования и окружающей среды. Консультации Комитета могут касаться:

•общих направлений государственной политики в области градостроительства и организации территории;

•подготовки для правительства конкретных предложений в рамках общей процедуры разработки и реализации указанной политики на национальном уровне;

•раработки региональных структурных планов и планов организации территории отдельных провинций и муниципалитетов в тех случаях когда они затрагивают общие интересы или влияют на развитие общих тенденций;

•применения «Закона об организации территории», особенно в части использования министерствами своих полномочий по выдаче местным властям особых директивных указаний или льгот;

•вопросов реорганизации административного управления в той мере, в какой они могут повлиять на решение градостроительных плановых проблем (например, изменений сложившейся системы административно-территориального деления страны);

•других вопросов, заниматься которыми было специально поручено данному Комитету (например, размещением крупных аэропортов или охраной памятников природы).

227

Полномочия Национального комитета по организации территории законодательно закреплены следующим образом: «За все мероприятия, планы и проекты, относящиеся к сфере государственной политики в области рациональной организации территории, несут ответственность министры, в компетенцию которых входят указанные планы и мероприятия, и в первую очередь, Комитет по организации территории». Это делает указанный Комитет наиболее важным органом по координации и административной синхронизации управленческих решений в сфере регулирования градо-

115

строительства на национальном уровне. Благодаря своему месту в системе подготовки правительственных решений, Комитет должен обеспечить такой уровень комплексности этих решений, при котором в них были бы с должным вниманием учтены все основные требования градостроительства и территориального планирования. Рекомендации, которые дает указанный Комитет Министру жилищного строительства, планирования и окружающей среды олжны касаться сфер деятельности всех подразделений его иистерства. Получив подобную информацию из Комитета, Министр должен принять на ее основе какое-то решение под собственную ответственность или же передать вопрос на дополнительное обсуждение со своими коллегами по Кабинету.

Еще один орган управления Национальное агентство по планированию является официальной организацией, находящейся под юрисдикцией министра жилищного строительства, планирования и окружающей среды. Агентство помогает Министру в разработке национальной градостроительной политики, выполняет научно-исследовательские работы, дает консультации по вопросам регулирования градостроительной деятельности и рациональной организации территории, а также

228

осуществляет надзор за практическим применением соответствующего законодательства. Одной из его функций является также подготовка рекомендаций для Национального комитета по организации территории. Оно имеет также в своем штате пять инспекторов по вопросам планирования, каждый из которых контролирует с точки зрения решения этих вопросов две или три провинции страны. Эти инспекторы представляют там Министра планирования и тем самым выполняют важную миссию, поддерживая постоянную связь между национальным правительством с одной стороны и административными органами провинций и муниципальными властями — с другой. Их главная обязанность - следить на местах за соблюдением всех положений действующего градостроительного и планового законодательства.

Кроме официального органа — Национального агентства, в Нидерландах существует и другой неофициальный совещательный орган также играющий важную роль в регулировании градострои-

тельной деятельности. Это Консультативный совет по организации территории который был вызван к жизни необходимостью учета общественного мнения в процессе разработки и реализации правительственной градостроительной и плановой политики. Этот Совет состоит из представителей общественных организаций и экспертов по административно-управленческим и инже- нерно-техническим вопросам, связанным с организацией территории, а также специалистов и представителей администрации провинций и муниципалитетов. Те же министры, которые направляют своих представителей в Национальный комитет по организации территории, делегируют таких же представителей на заседания Совета. Эти заседания, как правило, открыты для публики.

Задача Совета — консультировать министров по принципиальным вопросам регулирований градостроительства и организации территории по чьему-либо поручению или по своей инициативе. Со времени основания в 1965 г., данный Консультативный совет разработал более 100 предложений по различным входящим в его компетенцию вопросам. Практически все эти предложения были опубликованы в спедиальном издании за государственный счет.

Региональный уровень управления представлен в Нидерланды двумя административными орга-

нами власти: Провинциальными штатами (представительный орган) и Советом депутатов (ис-

полнительный орган). Первый из них определяет основные направления градостроительной политики данной провинции, утверждая региональные планы и доклады, а также другие градостроительные и плановые документы, которые подготавливаются и разрабатываются Советом депутатов. Последний, в свою очередь, обязан исполнять все решения и постановления, принятые Провинциальными штатами. Таким образом основные

229

черты региональной градостроительной политики вырабатываются совместно двумя вышеуказанными органами власти, в то время как дальнейшая детальная разработка и практическая реализация этой политики осуществляются только Советом депутатов провинции. Правительственный орган власти провинции (штаты) постоянно контролирует свой исполнительный орган (Совет депутатов) и помогает ему в проведении указанной политики в жизнь через свою Постоянную комис-

сию по делам планирования и градостроительства, состоящую из членов штатов. Вопросы регу-

лирования градостроительной деятельности и организаиии территории на уровне провинции могут рассматриваться также и другой легальной структурой управления Комиссией по разработке пла-

нов и программ обустройства сельских районов. Она может, например дать разрешение на ре-

культивацию земель, нарушенных в процессе разработки полезных ископаемых, либо отказать в нем.

Каждая провинция Нидерландов имеет свой провинциальный Комитет по организации территории, чьей задачей является обсуждение региональных проблем планирования и выработка рекомендаций административными органами по их рациональному решению. Совет депутатов провинции обязан консультироваться с указанным Комитетом по всем вопросам, связанным с градостроительной деятельностью и преобразованием сложившейся системы функционального использования территории.

116

Провинциальный комитет по организации территории формируется таким образом, чтобы в нем были представлены все организации и учреждения, регулирующие планирование и градостроительство и данном уровне управления. Совет депутатов провинции назначает членов указанного Комитета из числа сотрудников упомянутых государственных учреждений и организаций. Кроме того, в его состав могут быть включены представители ряда государственных служб другого профессионального профиля, а также ряд неофициальных экспертов2'.

Законом об организации территории предусмотрено, что государственный инспектор по организации территории, курирующий данную провинцию, по должности также является членом этого Комитета.

При сравнении с аналогичными структурами управления на национальном уровне следует отметить сходство функции провинциальных комитетов по организации территории одновременно с функциями аналогичного Национального комитета и Консультативного совета по организации территории. Однако в некоторых провинциях, например, в Южной Голландии существует также свой Консультативный совет провинции. Благодаря своему составу и выполняемым функциям, Провинциальный комитет по организации территории является наиболее подходящим

230

органом, координирующим как по горизонтали, так и по вертикали вопросы плановой и градостроительной политики, рассматриваемые на данном уровне административного управления. Он разрабатывает юридические основы для решения проблем координации и всестороннего учета различных, подчас противоречивых, интересов субъектов градостроительной деятельности на территории провинции и отстаивает, если в этом есть необходимость, свою точку на национальном уровне решения указанных проблем.

Многие провинции имеют свои агентства по планированию. Эти агентства выполняют необходимые научные исследования и консультируют администрацию по вопросам градостроительства и территориального планирования. Такие агентства обычно находятся в административном подчинении руководства Провинциального комитета по организации территории. Одновременно в большинстве провинций в процессе последней реорганизации органов власти агентства по планированию были поставлены также в непосредственное оперативное подчинение Управлениям делами (канцеляриям) Советов депутатов.

На муниципальном уровне управления, также как и на провинциальном уровне, имеется Совет, состоящий из выборных представителе населения, который определяет местную плановую и градостроительную политику, утверждает структурные планы развития общин, планы использования ее земель, рассматривает и одобряет специальные доклады и другие официальные документы, имеющие отношение к решению проблем рациональной организации территории. Подготовкой указанных документов занимается муниципальный орган исполнительной власти в лице Бургомистра и нескольких олдерменов.

В отличие от ситуации, имеющей место на национальном и провинциальном уровнях, на уровне муниципалитетов законом не предусмотрено формирование специального консультативного органа, который подготавливал и координировал бы решение градостроительных и планировочных проблем. Но большинство муниципалитетов по аналогии с провинциями создают при себе советы или комиссии с привлечением в их состав членов общин, не облеченных каким-то административным статусом, в функции которых входит оказание помощи и консультаций официальным муниципальным властям по вопросам рациональной организации территории.

Очень большие муниципалитеты имеют, кроме того, специальные отделы по планировке и застройке городов, большинство же остальных муниципалитетов пользуются услугами частных планировочных консультационных учреждений (агентств), специализующихся в области планировки городов, которые работают в постоянном тесном контакте с соответствующей городской администраций, выполняя по ее заказам

231

прикладные исследования, разрабатывая структурные планы, планы использования земель, проекты застройки и т. д.

2 Методы и процедуры регулирования градостроительства на национальном (общегосударственном) уровне

Упомянутые выше законодательные акты (Закон и Декрет об организации территории) предоставляют в распоряжение описанным ранее органам власти разного иерархического уровня широкий спектр методов и процедур для правового регулирования градостроительной и плановой деятельности на территории Нидерландов. Эти методы и процедуры можно условно разделить на две категории. К 1-й категории относятся планы и доклады, дающие право указанным административным органам власти изложить свою пространственную политику в данной области доступной для обозрения и обсуждений форме. На национальном уровне — это доклады по организации территории, структурные схемы и структурные планы расселения в масштабе страны; на провинциальном уровне — региональные планы; на муниципальном уровне — структурные планы и планы

117

организации территории отдельных общин. Процедуры 2-й категории позволяют согласовывать решения, связанные с организацией территории, принимаемые на определенном иерархическом уровне управления с органами власти, относящимися к другим уровням управления, и общественностью. На национальном уровне к этой категории относятся процедуры выдачи рекомендаций, указаний и разрешений (на отклонения от утвержденной проектно-планировочной документации); на провинциальном уровне — порядок выдачи рекомендаций, указаний и согласовании планов использования терригории отельных общин; на муниципальном уровне — правила выдачи разрешений на строительство и возведение зданий, а также частичное освобождение от соблюдения действующих планировочных норм.

Наиболее важными документами, отражающими национальную политику в области организации территории, являются издаваемые министерством жилищного строительства, планирования и окружающей среды через определенные промежутки времени доклады, в которых излагаются основные принципы и содержательные аспекты этой политики на ближайшую перспективу. Первый доклад был опубликован в 1960 г. В докладах обычно бывает три части:

•Основные положения, отражающие отправные пункты планирования пространственной политики;

•Доклад по азвитию урбанизированных территорий, характеризующий степень урбанизированности территорий и пространственную мобильность населения;

•доклад по развитию сельских территорий, содержащий анализ современного уровня развития аграрных районов и рекомендации по упорядочению использования сельскохозяйственных земель.

232

Кроме докладов, намечающих только основные направления перспективной организации территории, правительственная политика оражается в специальных планах, посвященных отдельным специфическим аспектам национальной градостроительной (пространственной) политики. На национальном уровне разрабатываются несколько таких документов: структурные схемы, структурные планы и конкретные решения общегосударственного значения по реализации указанной политики в натуре.

Структурная схема определяет тенденции долгосрочного развития страны и одновременно рассматривает прогнозные варианты этого развития на ближайшую перспективу. Этот документ содержит графические и текстовые материалы по одному или нескольким аспект пространственной политики. Графическая часть состоит из одной и более карт, на которых показаны основные направления и рекомендуемые принципы организации территории страны.

На данный момент разработаны две такие схемы: одна - для урбанизированных, и одна — для сельских территорий. Эти схемы по существу, переводят содержание упомянутых выше докла-

дов на графический язык. Главным отличием структурного плана от структурной схемы явля-

ется то, что в нем основное внимание уделяется пространственным аспектам размещения отдельных объектов различных функциональных подсистем (производства, расселения, транспорта, рекреации и т. д.). Одновременно он должен обеспечивать взаимосвязь указанных отраслевых пространственных решений с концепцией комплексной организации всей территории страны, зафиксированной в структурной схеме.

Как структурные схемы, так и планы регулярно пересматриваются через каждые 5-16 лет и отражают те изменения в характере освоения территории, которые произошли за этот отрезок времени. Они показывают, какие из намечаемых преобразовательных мероприятий жизненно необходимы в ближайшее время, от каких прежних проектно-планировочных решений следует отказаться, так как они не поддерживаются общественностью, есть ли необходимость в консультациях с провинциальными органами управления или в рекомендациях консультативного совета по организации территории.

Состав описанных выше плановых документов был установлен в соответствии с процедурой принятия ключевых решений общегосударственного значения в области пространственной организации территории. Эта процедура была внедрена сначала экспериментально в 1972 г.,

233

а свой постоянный легальный статус обрела в 1985 г. после принятия упомянутого выше закона. В соответствии с этой процедурой правительство публикует свои предложения (обычно сопровождаемые рекламной кампанией). Каждый гражданин имеет право и реальную возможность высказать по поводу этих предложений свое собственное мнение. На практике эти высказывания рядовых граждан бывают весьма полезны специалистам. Предложения правительства также рассылаются в обе палаты парламента. Одновременно организуются консультации министров ответственных за эти предложения, с представителями местных административных органов низших территориальных уровней. После выяснения общественного мнения, проведения консультаций с представителями местных органов власти и получения рекомендаций консультативного совета правительство страны пересматривает свои первоначальные предложения и принимает оконча-

118

тельный проект решения, в котором обязательно указывается, какие замечания участников общественного обсуждения были им приняты во внимание, а какие нет и почему. Затем этот правительственный проект решения передается во Вторую палату Генеральных штатов на утверждение, палата должна его тщательно рассмотреть и имеет право повлиять на его содержание через так называемую «поправочную процедуру». В соответствии с последней редакцией Закона об организации территории это означает, что Вторая палата дает заинтересованным министерствам возможность еще раз скорректировать проект решения до того, как он будет окончательно утвержден. После утверждения во Второй палате парламента соответствующий законопроект передается в его Первую палату, которая имеет лишь право либо его полностью утвердить, либо полностью отвергнуть. Только после успешного завершения всей описанной выше процедуры подготовленный правительством документ становится юридической основой для проведения государственной политики в области организации территории.

Если в процессе обсуждения в парламенте первоначальный проект решения будет отклонен или появится необходимость в его пересмотре, некоторые элементы описанной процедуры могут быть при повторном рассмотрении опущены. Это касается, прежде всего, общественного общественного обсуждения и консультаций с местной администрацией. После того, как Второй палатой принимается решение о пересмотре или отзыве законопроекта, министры, ответственные за данное решение, определяют, какой вид и объем общественных обсуждений они считают необходимым.

Кроме того в рамках законодательно утвержденной процедуры указывается на то, какого характера обсуждения и консультации нужны и как их проводить при пересмотре или отклонении проектов правительственных решений. В частности, указано, что необходимость

234

в пересмотре этих решений возникает тогда, когда срок действия процедуры утверждения истекает или когда правительство само желает улучшить существенные моменты своего законопроекта. Участие в формировании и реализации национальной градостроительной и плановой политики административных властей более низкого уровня территориального управления осуществляется в основном в форме взаимных консультаций. Однако если указанные констации не приводят к взаимоприемлемому решению, центральное правительство может воспользоваться предоставленным ему Законом право называемого «экстраординарного вмешательства». Например, министр планирования после консультаций с представителями исполнительного органа власти конкретной провинций и соответствующего заключения Национального комитета по организации территории может обязать Провинциальные штаты утвердить или, наоборот, пересмотреть ужеe утвержденный ими региональный план за некоторый твердо установленный срок. Однако Провинциальные штаты имеют право на апелляцию к «Короне» (т. е. к главе государства), если они с этим не согласны. Помимо сказанного, если этого требуют задачи реализации законодательно утвержденной правительственной политики, министр может издавать специальные указания или рекомендации, касающиеся содержания регионального плана определенных провинций. Указания имеют более обя-

зательный характер, с точки зрения их выполненения, чем рекомендации. В случае издания ре-

комендаций провинциальные власти как бы только информируются о целесообразности пересмотра плана в определенном направлении. В случае издания указаний этим властям вменяется в обязанность пересмотр содержания плана. При этом каждый гражданин имеет право подать апелляцию на имя главы государства, оспаривая правомерность таких директив. Если органы власти не выполняют соответствующих указаний министра, то он может организовать пересмотр плана и без их участия, но за их счет. Однако до сих пор правительство (в лице Министра планирования) пользовалось этим своим правом в очень редких случаях.

Такими же полномочиями Министр планирования обладает и по отношению к муниципальным властям. Он может обязать Совет oбщины (городской Совет) разработать или пересмотреть план использования территории за определенный установленный им срок, а также указания или рекомендации этого плана. Перед тем, как это сделать, он должен обсудить свое решение с администрацией провинции и Советом общины, а также проинформировать об этом Национальный комитет по организации территории. Более того, приняв решение издать подобнуюную директиву, министр должен передать ее проект на рассмотрение во Вторую палату парламента за месяц до предполагаемого обсуждения с местными властями.

235

Если палата не примет никакого решения в отношении представленного проекта директивы в течение месяца, то считается, что последняя одобрена парламентом.совет общины обязан разработать или пересмотреть план использования подведомственных территорий в соответствии с рекомендациями или указаниями министерства. Если он эти решения не выполнит, разработку или пересмотр плана должен взять на себя Совет депутатов соответсвуюшей провинции с отнесением затрат на счет данной общины, а «Корона» обязана утвердить новый план. При этом любые аппеляции к главе государства уже бесполезны. Если провинциальные власти не захотят взять указанные обязанности на себя, то выполнение директив обеспечивает непосредственно само министерство.

119