15.3. Характеристика основных административно-правовых средств противодействия коррупции в Вооруженных Силах

Как показывает практика, центральное место в системе разнообразных средств противодействия коррупции в Вооруженных Силах занимают правовые средства, которые представляют собой нормативно-правовые предписания, содержащиеся в военном законодательстве и законодательстве о противодействии коррупции, регламентирующие приёмы, способы противодействия коррупционным проявлениям, возникающим в сфере обороны и военной безопасности государства, с целью устранения данных проявлений и (или) минимизации их негативных последствий. Специфика применения этих средств в условиях воинской деятельности обусловлена основными началами (принципами) военного права: единоначалие, беспрекословность воинского повиновения, централизация управления военной организацией государства, категоричность и детальная регламентация воинских отношений и др.

В зависимости от отраслевой принадлежности применяемых правовых норм различают гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые средства противодействия коррупции в Вооруженных Силах. В военном управлении применяются, в основном, методы юридического властвования, или властных предписаний, исходящих от правомочного субъекта управления, свойственные предмету административного права. Эти предписания носят односторонний характер, в них выражается воля субъекта управления. Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данное обстоятельство позволяет прийти к выводу, что противодействие коррупции в Вооруженных Силах осуществляется, главным образом, посредством применения административно-правовых средств.

Административно-правовым средствам отводится ключевая роль в системе противодействия коррупции в Вооруженных Силах, поскольку основная нагрузка правоприменителя в этой сфере связана с использованием внутриорганизационного потенциала органов военного управления. Это обусловлено распространением административно-правового регулирования на порядок осуществления указанными органами управленческой деятельности. Если роль уголовно-правовых средств состоит в том, чтобы наказать коррупционера, применить к нему меры уголовно-правовой репрессии, то роль административно-правовых средств заключается в ликвидации или хотя бы сведению к минимуму условий, с которыми связано распространение коррупции в Вооруженных Силах.

Число административно-правовых средств противодействия коррупции довольно велико. К наиболее важным из них можно отнести следующие нормативные предписания административно-правового характера, которые предусмотрены антикоррупционным законодательством, а также законодательством о военной службе и о статусе военнослужащих.

1. Формирование в среде военнослужащих нетерпимости к коррупционному поведению.

2. Осуществление антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

3. Рассмотрение в органах военного управления не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений.

4. Осуществление контроля за доходами и расходами военнослужащих, замещающих должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

5. Развитие институтов общественного контроля за соблюдением в Вооруженных Силах законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

6. Законодательное установление антикоррупционных ограничений, запретов и дополнительных обязанностей, связанных с прохождением военной службы.

7. Реализация мер дисциплинарной ответственности военнослужащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

Рассмотрим следующие из перечисленных выше административно-правовых средств противодействия коррупции более подробно.

1. Формирование в среде военнослужащих нетерпимости к коррупционному поведению (п. 1 ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции").

Как показывает практика, коррупция может существовать только тогда, когда коррупционная деятельность для конкретного человека попадает в разряд целесообразной деятельности. При этом важное значение для объяснения терпимости общественного сознания к коррупции имеет психологическая склонность любого человека к оправданию совершаемых им противоправных или сомнительных с точки зрения морали действий стремлением, например, к обеспечению благоприятных условий жизни своей семье, что "все так делают", что "иным путем продвинуться по службе невозможно" и т.п.

Важно отметить, что формирование у военнослужащих нетерпимости к коррупционному поведению нельзя сводить только лишь к разъяснительным, пропагандистским мероприятиям. Речь идет о долгосрочной, целенаправленной политике формирования у военнослужащих антикоррупционного правосознания, т.е. совокупности взглядов, идей, чувств, эмоций, ценностных установок и стереотипов, определяющих адекватное восприятие правовых норм в сфере противодействия коррупции, обуславливающих нравственное отторжение коррупции, препятствующих совершению коррупционных правонарушений и формирующих направленность личности на деятельность по противодействию коррупции. Формирование антикоррупционного правосознания является одной из ключевых мер в выработке нетерпимого отношения к коррупции как в целом в государстве, так и в Вооруженных Силах в частности.

2. Осуществление антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов (п. 2 ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции").

Актуальность и востребованность данного административно-правового средства противодействия коррупции в Вооруженных Силах обусловлена наличием в законодательстве, регулирующем сферу обороны страны, значительного числа коррупциогенных факторов*(124).

Целями антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;

- выработка рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;

- выработка рекомендаций по включению в текст нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) превентивных антикоррупционных норм.

3. Осуществление контроля за доходами и расходами военнослужащих, замещающих должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 4 ст. 6, ст. 8, 8.1 Федерального закона "О противодействии коррупции"; Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам").

Контроль за доходами и расходами осуществляется в отношении не всех военнослужащих, а только тех из них, которые замещают воинские должности, исполнение обязанностей по которым сопряжено с повышенными коррупционными рисками. Коррупциогенность воинской должности представляет собой наличие в полномочиях, предоставленных лицу, занимающему данную воинскую должность, потенциальных возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в принятии данным лицом не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем противоправного использования своего должностного положения.

На практике такой контроль осуществляется путем возложения на военнослужащих, замещающих должности, включенные в перечни, утверждаемые Министром обороны Российской Федерации, обязанности ежегодно представлять по установленной форме в кадровый орган сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Кроме того, указанные военнослужащие обязаны в случае, если их расходы в текущем году превысят совокупные доходы семьи за последние три года, дополнительно представить сведения о расходах.

4. Развитие институтов общественного контроля за соблюдением в Вооруженных Силах законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (п. 6 ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции).

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Координацию взаимодействия гражданского общества с органами военного управления и общественного контроля за соблюдением в Вооруженных Силах законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции осуществляет Общественный совет при Минобороны России, образованный в 2006 г. Его задачей является содействие Министерству обороны Российской Федерации в обеспечении защиты и согласования интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, организаций, органов государственной власти при решении вопросов в сфере деятельности Минобороны России.

5. Законодательное установление антикоррупционных ограничений, запретов и дополнительных обязанностей, связанных с прохождением военной службы (ст. 7.1, 8, 8.1, 9, 11, 12, 12.3, 12.5 Федерального закона "О противодействии коррупции"; п. 7 ст. 10, ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих"; ст. 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Совокупность указанных ограничений, запретов и дополнительных обязанностей представляют собой своего рода антикоррупционные стандарты служебного поведения военнослужащих.

Запреты как административно-правовые средства противодействия коррупции в широком смысле слова представляют собой установленные государством нормативные либо индивидуально-властные требования императивного характера, которые под угрозой привлечения к юридической ответственности возлагают на военнослужащих Вооруженных Сил обязанность воздерживаться от деяний, создающих угрозу обеспечению обороны страны и безопасности государства, нарушающих права, свободы и законные интересы человека и гражданина. В антикоррупционном смысле запреты представляют собой установленные антикоррупционным и военным законодательством предписания властного характера, под угрозой наказания предписывающие военнослужащим воздерживаться от совершения запрещенных действий. Число таких запретов довольно велико: по нашим подсчетам в различных законодательных актах содержится не менее 40 норм запретительного характера, касающихся военнослужащих (подробный анализ запретов и ограничений как элементов правового статуса военнослужащих дан в гл. 6 настоящей книги).

Что касается дополнительных обязанностей военнослужащих, специально установленных в целях предупреждения фактов коррупции, то к ним можно отнести следующие обязанности:

- представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- сообщать командиру (начальнику) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по недопущению возникновения и предотвращению такого конфликта;

- уведомлять командование, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

- уведомлять обо всех случаях получения подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей государственный орган или иную организацию, в которых указанные лица проходят военную службу.

6. Реализация мер дисциплинарной ответственности военнослужащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции (п. 4 ст. 6, п. 8 ст. 8, п. 3 ст. 8.1, п. 3 ст. 9, п. 5 ст. 11, ст. 13, ст. 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции"; ст. 51.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").

Системный анализ действующего законодательства позволяет отнести к числу дисциплинарных проступков, связанных с нарушением норм антикоррупционного законодательства, следующие противоправные деяния, совершаемые военнослужащими:

1) непредставление военнослужащим сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

2) непредставление сведений о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, в случаях, установленных Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам";

3) невыполнение военнослужащим обязанности об уведомлении командования, органов прокуратуры или других государственных органов обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений;

4) невыполнение военнослужащим обязанности уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения;

5) невыполнение военнослужащим, являющимся владельцем ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), обязанности в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) невыполнение военнослужащим обязанности уведомлять командование о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей;

7) нарушение военнослужащим ограничений и запретов, предусмотренных п. 7 ст. 10 и ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Порядок применения к военнослужащим взысканий за коррупционные правонарушения определен ст. 51.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", где указано, что взыскания за коррупционные дисциплинарные проступки применяются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения военной службы, с учетом следующих особенностей.

1. Взыскания за коррупционные дисциплинарные проступки применяются к военнослужащим на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в аттестационную комиссию, - и на основании рекомендации указанной комиссии.

2. При применении взысканий за коррупционные проступки учитываются характер совершенного военнослужащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение военнослужащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения военнослужащим своих должностных обязанностей.

3. Взыскания за коррупционные дисциплинарные проступки применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении военнослужащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности военнослужащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией). При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.

4. В акте о применении к военнослужащему взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается подп. "д.1" или "д.2" п. 1 либо подп. "е.1" п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".

5. Копия акта о применении к военнослужащему взыскания с указанием коррупционного правонарушения и нормативных правовых актов, положения которых им нарушены, или об отказе в применении такого взыскания с указанием мотивов вручается военнослужащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

6. Военнослужащий вправе обжаловать взыскание в письменной форме в установленном порядке.

7. Если в течение одного года со дня применения взыскания за совершение коррупционного правонарушения, военнослужащий не был подвергнут взысканию, за исключением увольнения с военной службы, он считается не имеющим взыскания.