3.2. Основные требования, предъявляемые к актам органов военного управления

Акты военного управления, разрабатываемые и издаваемые органами военного управления, должны отвечать определенным требованиям, основными из которых являются*(30):

1) акты военного управления не должны противоречить законам и иным нормативным правовым актам более высокой юридической силы; они должны быть изданы на их основе и в установленных в них целях;

2) акты военного управления, имеющие нормативный характер, должны полностью охватывать рассматриваемые вопросы, действовать длительное время без изменений и дополнений. По одному и тому же вопросу должен действовать, как правило, один нормативный правовой акт;

3) структура акта военного управления должна быть простой и удобной для работы и обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Термины акта должны соответствовать терминологии, принятой в международных договорах, законодательстве Российской Федерации, а также в Вооруженных Силах, и употребляться в одном и том же значении во всем тексте акта. Если употребляются специальные или новые термины, то их значение должно быть понятно из текста акта либо разъяснено в примечаниях;

4) в актах военного управления не допускается дублирование норм, содержащихся в иных нормативных правовых актах. При необходимости делаются ссылки на ранее изданные акты;

5) форма акта военного управления должна содержать следующие основные атрибуты:

- титульная часть, которая включает наименование вида правового акта (приказ, директива и т.п.); дату и номер (проставляются соответственно при подписании и издании акта); место издания,

- заголовок акта,

- текст акта, состоящий из вступительной и распорядительной части. Во вступительной части кратко излагаются цели и задачи предписываемых действий, факты и события, послужившие причиной издания правового акта. Если предписываемые действия не нуждаются в разъяснении, то вступительная часть может отсутствовать. В распорядительной части акта военного управления излагаются требования, распоряжения, указания, предписания, правила поведения, устанавливаются сроки их выполнения и т.п.,

- подпись, которая состоит из наименования должности, воинского звания, инициала имени и фамилии должностного лица, пописывающего правовой акт;

6) проект акта военного управления должен пройти обязательную правовую и антикоррупционную экспертизу в соответствующем подразделении юридической службы;

7) нормативные правовые акты Минобороны России, других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте России.

Еще одним из обязательных требований, предъявляемых к актам военного управления, является отсутствие в них коррупциогенных факторов. В этих целях предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Превентивный антикоррупционный характер данной экспертизы состоит в том, что в результате ее активного применения подавляется одна из причин коррупции в Вооруженных Силах - несовершенство военного законодательства.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности позволяет:

1) на ранних стадиях правотворчества устранить имеющиеся коррупциогенные факторы, способствуя принятию качественного, эффективного правового акта, не содержащего положений коррупционного характера;

2) при сопряжении с правовым мониторингом устранять коррупциогенность действующих правовых актов.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", определяя основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения этого зла и борьбы с ним, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений, устанавливает, что профилактика коррупции осуществляется путем применения ряда основных мер, в число которых включена и антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Правовую основу данной экспертизы составляет Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", в котором указано, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в порядке, установленном соответствующими федеральными органами исполнительной власти, с применением методики, определяемой Правительством Российской Федерации.

Такая методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96. Кроме Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов указанным постановлением Правительства утверждены также Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В Минобороны России по данному вопросу действует Порядок проведения в Министерстве обороны Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Министерства обороны Российской Федерации, утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 19 декабря 2011 г. N 2610.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности - это превентивный способ противодействия коррупции в военной организации государства, представляющий собой исследование, проводящееся должностными лицами юридической службы, направленное на выявление и описание коррупциогенных факторов, а также описание возможных негативных последствий сохранения в проекте нормативного правового акта выявленных коррупционных факторов, относящихся к проектам нормативных правовых актов (нормативных правовых актов), а также на выработку рекомендаций по устранению или ограничению действия таких факторов.

Целями антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;

- выработка рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;

- выработка рекомендаций по включению в текст нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) превентивных антикоррупционных норм.

Под рекомендациями по устранению коррупциогенных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. В цели антикоррупционной экспертизы не входит непосредственная формулировка норм, изменяющих и дополняющих нормативный правовой акт. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.

Эффективность осуществления антикоррупционной экспертизы правовых актов в Минобороны России напрямую зависит от совокупности базовых начал, лежащих в ее основе, то есть принципов указанной экспертизы. Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" к основным принципам организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) относит следующие.

1. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2. Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

3. Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

4. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы.

5. Проверяемость результатов экспертизы.

6. Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

7. Сотрудничество Минобороны России и иных государственных органов и их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Основной целью проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) является оценка его коррупциогенности, под которой понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов. Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов, под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, вся совокупность коррупциогенных факторов подразделяется на две большие группы: первая группа - коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; вторая группа - коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Оценивая нижеизложенные факторы, эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для извлечения ненадлежащей выгоды воинским должностным лицом.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

1) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

2) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

3) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

4) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

5) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

6) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

7) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

8) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

9) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

10) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

11) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Типология коррупциогенных факторов не ограничивается приведенным выше перечнем, определенным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96. Учеными, экспертным сообществом выявлены и иные факторы, которые эксперт должен учитывать при проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) в области обороны и безопасности. К их числу относятся:

1) отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для воинских должностных лиц в той или иной области деятельности;

2) отсутствие ответственности воинского должностного лица за правонарушения;

3) отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами военного управления и воинскими должностными лицами;

4) формально-техническая коррупциогенность объединяет факторы формального и технического, процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе;

5) несоблюдение установленной формы нормативного правового акта может скрывать под собой коррупционные нарушения, свидетельствующие об "обходе" надлежащих должностных лиц при его издании.

6) несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта Минобороны России.

7) нарушение режима транспарентности (открытости) правовой информации.

8) непринятие нормативного правового акта (бездействие).

Следует иметь в виду, что приведенный выше перечень коррупциогенных факторов не является исчерпывающим. Эксперт вправе выявить другие факторы, которые, на его взгляд, способствуют коррупции, описав их по изложенной выше схеме. Эти факторы и их описание также включаются в заключение. Эксперт также указывает в заключении обнаруженные проявления коррупциогенности анализируемого правового акта, свидетельствующие о фактах коррупции или способствующие ей.