2. Однако ряд уже принятых решений по реализации админи­стративной реформы отличаются новизной, некоторые их положе­ния не имеют концептуальных аналогов в отечественном государ­ственном строительстве. Каковы будут их последствия, покажет время. К тому же итоговые критерии административной реформы также не установлены

3. Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно

усложняет задачу изучения административного права как науки, отрасли законодательства и правовой системы. Основные причины в том, что: во-первых, остаются неизвестны конечные результаты административной реформы. Идут поиски ее оптимального осу­ществления. Необходимость критической переоценки уже приня­тых в процессе осуществления реформы мер признают их инициа­торы

Административная реформа была концептуально подготовле­на и декретирована в О1раниченном варианте: лишь применитель­но к федеральным органам исполнительной власти, и включала об­новление их системы и структуры, рационализацию их функций и порядка их осуществления, в том числе путем освобождения от из­быточных функций, совершенствование внутренней организации сохранявшихся и вновь создаваемых федеральных органов испол­нительной власти. Под этим углом зрения административная ра- форма в главном была осуществлена: юридически определены воды функций федеральных органов исполнительной власти, на основе их разграничения созданы федеральные министерства, федераль­ные службы и федеральные агентства, в результате было сокраще­но число видов д анных органов; проведены иные мероприятия, на­правленные на сокращение управленческого аппарата и упорядо­чение его работы. Утверждены положения о калу\ом федеральном Органе исполнительной власти При этом уместно особо отметить, что уже Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) предусмотрено, что фед еральные службы и федеральные агентства не могут в сфере своей деятельности осуществлять нормативно-правовое регулиро­вание (оно отнесено к функциям федерального министерства), кро­ме случаев, установленных указами Президента рф или постанов­лениями Правительства РФ. Такие случаи не стали редким исклю­чением. Их распространенность, а также последующая практика изменения правового положения отдельных органов, системы фе­деральных органов исполнительней власти подтверждают то, что принцип дифференциации федеральных органов по функциональ­ному критерию не может быть последовательно реализован. Су­щественные отступления от него предусмотрены в Указе Прези­дента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федералыгах органов исполнительной власти». В частности, этим Указом функции ряда упраздненных федеральных агентств пере­даны соответствующим федеральным министерствам.

Надежды на сокращение структуры федеральных органов ис­полнительной власти, сокращение управленческого аппарата не подтвердились. Строго говоря, данный критерий сам по себе и не может быть безусловным показателем совершенства системы го­сударственного управления. Процесс проведения реформы уже ха­рактеризуется нестабильностью структуры федеральных органов исполн1ггельной власти и их правового статуса: создаются новые органы, изменяется подведомственность уже созданных органов. Оторванным от управленческой практики оказалось решение о со­кращении числа заместителей Председателя Правительства РФ до одного (теперь их семь), заместителей федеральных министров — от одного до двух (теперь, например, федеральный министр оборо­ны имеет 7, Минэкономразвития—6 заместителей)

Однако административная реформа, как в указанном выше ог­раниченном варианте, так и в возможном более широком ее пони­мании, те. неограниченной преимущественно организационной сферой федеральных органов исполнительной власти, еще не за­вершена. Формально ее срок для этого истекает в 2010 г.

В настоящее время осуществляется анализ законодательства и всей системы подзаконных актов в части исключения препятствий для предпрпнимательсю)!] деятельности; внедряются регламенты исполнения государственных функций и предоставления услуг на­селению и предпринимательскому сообществу: реализуется про­грамма внедрения около 500 административных регламентов в ра­боте почти всех федеральных органов исполнительной власти¹.

Во-вторых, современное правовое обеспечение исполнитель­ной власти (государственного управления) далеко от совершен­ства. В связи с административной реформой внесены разные по своему характеру и значению (вплоть до изменения, замены и ис­ключения отдельных слов, знаков препинания и т. д,) изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», во

' См интервью «(Российской га^те» Заместителя Прфрдагеля Прави­тельства РФ, руи»»(^1_гителя Комиссии по здиинистрапшной реформе С. Е. На­рышкина «Вице-премьер — Сергей Нарышкин —о российском присутствии на Шпицбергене административной реформе и партийно? 1 правительстве» // Российская газета. 2007 16 окт

Следует напомнить, что термины «премьер», «вице-премьер», «кабинет министров», используемые б публикациях для обозначения соответственно Председателя Правительства, етоЗаместителей, Правительства РФ, являются неконституционнымI, продуманными в основном журналистам» и не могут быть обиходнып для специалистов в области права.

многие федеральные законы; отменены акты либо внесены изме­нения и дополнения во многие противоречащие реформе норма­тивные правовые акты Презцдента РФ_Г Правительства РФ₍ иных федеральных органов исполнительной власти. Поскольку измене­ния и дополнения не всегда либо по истечении значительного вре­мени отражаются в текстах первоначальных актов, публикуемые в прежней редакции, они могут вводить в заблуждение. Правильные решения и ответы на интересующие вопросы в таких случаях, а также в случаях встречающихся в актах неоднозначных либо нео­пределенных норм можно найти лишь методами системного срав­нительного анализа правовых актов по данному вопросу. Частной иллюстрацией последних является норма Типового регламента, ус­танавливающая, что «Виды принимаемых федеральным министер­ством актов устанавливаклся федеральным законодательством». Если под этим законодательством подразумеваются только зако­ны, то должны быть признаны утратившими силу нормы утверж­денных положений о федеральных министерствах, в которых даны (судя по формулировкам положений) перечни самостоятельно из­даваемых министерствами актов. Возможно ли распространение указанной нормы на министерства, подведомственные Президен­ту РФ не только в Этом, но и при допустимом широком понимании законодательства, включающего акты Президента РФ и Прави­тельства РФ? Означает ли данная норма реализацию Правитель­ством РФ его координационной функции в отношении министерств, подведомственных Президенту РФ? Норма касается принципиаль­ного вопроса, на который должен быть однозначный легальный ответ.

Отпечаток пресса ускорения административной реформы не­сут положения, регламентирующие правовой статус федеральных органов исполнительной власти. В них полное пренебрежение к выработанным правовой наукой и востребованным правотворчес­кой практикой прошлого таким понятиям, как цели, задачи, функ­ции и полномочия органов управления. Порой они просто не раз­личаются

Версии положений, устанавливающих основы правового ста­туса федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их функциями, не решают проблемы противодействия конфлик­там интересов во взаимоотношениях меаду органами, действую­щими в одной и той же сфере. В том числе и поэтому постанов­лением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N° 30 утвержден специальный «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (выше и далее — Типовой регла­мент)¹.

Предусматривается еще принятие административных регла­ментов по осуществлению функций этими органами, должностных регламентов гражданских служащих. Эти регламенты вместе с рег­ламентом данного федерального органа исполнительной власти со­ставляют его административный регламент. Если учесть, что при этом сохраняется и положение о нем, то очевидна многочислен­ность нормативных правовых актов, непосредствено относящихся к его правовому статусу.

С точки зрения назначения и юридического содержания те­перь надо различать положение о данном федеральном органе ис­полнительней власти, его а) регламент, б) административный рег­ламент.

При изучении тематики, соотносимой с административной ре­формой, важно проникнуться пониманием того, что познаватель­ную и поучительную ценность имеют и конструктивные, и воз­можные поспешные и ошибочные решения, в том числе и не адек­ватные конкретным условиям. Учит, как известно, не только положительный, но и отрицательный опыт.

Уместно особо подчеркнуть, что независимо оттого, продик­тована ли административная реформа объективными потребнос­тями общества и тенденциями его развития либо она приобретает уродливые формы, обусловленные волюнтаризмом и субъективиз­мом, административное право всегда востребовано. Его изучение во всех значениях данного понятия оказывает прямое влияние на уровень подготовки юриста.

Под влиянием подготовки и проведения административной реформы на федеральном уровне аналогичные реформы прово­дится в субъектах РФ. Иначе говоря, в нашем современном госу­дарстве успешной может быть лишь системная административная реформа. Но это также означает, что субъекты РФ в соответствии с общей идеологией административной реформы самостоятельно осуществляют меры по совершенствованию системы органов ис­полнительной власти и распределяют функции между ними, опре­деляют формы и методы их деятельности, не противоречащие фе­деральному законодательству Административная реформа не дол­жна трансформироваться в самоцель.

1 Для специалиста понятно, что данный учебник подготовлен в экстремальных условиях. По определению его содержание не могло быть абстрагировано от реальных отношений в обществе и состояния системы регулирующих их нормативных правовых ак­тов.

Как известно, то и другое, мягко говоря, вызывает к себе кри­тическое отношение Что касается нормативных правовых актов, то их обилию нередко сопутствовали нестабильность, внутренняя противоречивость, невысокое качество, неисполнимость, отвлечен­ность от действительности, Верно, что состояние законодательства не может препятствовать развитию науки, достижения которой и должны главным образом составлять основу учебника. Но наука отрасли права, в свою очередь, не может не опираться на анализ позитивного права, он безусловно необходим в содержании учеб­ника. В дозированном объеме *десь обязательна характеристика содержания институтов данной отрасли права. Сделать это в учеб­нике в ряде случаев оказалось весьма сложным, ибо, решая ука­занную задачу, нельзя было основывать анализ на заведомо вре­менных актах, на актах с отложенным сроком введения в действие либо когда очевидно, что они не могут бьггь исполнены, идет пер­манентный процесс внесения в них изменений и дополнений, при­чем в акты, в большинстве случаев содержащие и нормы админис­тративного права и т п В период написания учебника подобные акты постоянно «преследуют». Много проблем возникло в связи с эдминистративной реформой, напрямую касающейся администра­тивного права как науки, отрасли законодательства и отрасли пра­ва. Ситуация осложнена тем, что отвергнута, во всяком случае, на федералыюм уровне, ранее бывшая система госуд арственного уп­равления, б основном ушло в прошлое ее непосредственное адми­нистративно-правовое обеспечение, а перспективы их обновления туманны и далеки от завершения¹

2. В порядке провед ения административной реформы приня­ты отдельные решения, новизна которых уязвима с позиций тео­рии системы управления, представления о законности и здравого смысла Отсюда возникла задача не перегружать содержание учеб­ника полемикой по вопросам, жизненность решений по которым может быть под вопросом либо несовместимой с требованиями за­конности, и потому их пропаганда нецелесообразна.

Однако, хотя бы за рамками основного текста, о некоторых из них надо иметь представление.

а) Небезосновательны мнения о том, что лишение федераль­ных министерств права контроля в установленных им сферах про­тиворечит теории целостных систем управления, предусматрива­ющей информационную связь между субъектом и объектом уп­равления. Основным каналом получения достоверной информации субъектом является его контрольная деятельность. Федеральные министерства — важнейшие звенья механизма исполнения зако­нов. Концентрируя внимание на выработке государственной поли­тики и нормативном правовом регулировании, они должны знать, как исполняются относящиеся к ним законы, а также принимае­мые ими нормативные правовые акты, какие они влекут послед­ствия. Ссмнатеши), что министерства всегда могут получить не­обходимую информацию, ограничиваясь контролем деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств. Это, кроме того, не исключает также возникновения ме>кду ними конфликта интересов Поэтому цели, формы, методы, пределы, пе­риодичность осуществления федеральными министерствами конт­роля в установленных сферах должны быть четко определены в их административных регламентах.

б) С позиций законности трудно признать совершенным ре­шение о предоставлении Правительству РФ права перераспреде­лять функции федеральных органов исполнительной власти вопре­ки действующим законам. Оно не согласуется со ст 15 Конститу­ции РФ. В частности, данное право предвосхищает обязательное принятие законов об изменении законов, вопреки которым пере­распределены функции Но ведь в их изменении может бьггь отка­зано на конституционном основании. Конституционный статус

Федерального Собрания позволяет ему сделать это, и оно не явля­ется исполнителем воли Правительства РФ. Изменение федераль­ного закона подзаконным федеральным органом исполнительной власти, хотя бы и временное, многозначно по своим последствиям. Его можно рассматривать как вторжение в компетенцию законо­дательного органа, нарушение принципа разделения властей, нега­тивного примера, ослабляющего уважение к требованиям принци­па законности.

в) Отношения в системе государственного управления могут усложниться наличием в одной и той же установленной данному федеральному министерству сфере нескольких федеральных ор­ганов исполнительной власти с разведенными функциями. Оказа­лось, что в сфере соответствующего федерального министерства нет органа, непосредственно ответственного за функционирование соответствующей сферы. Помимо сложностей отношений, связан­ных с этим обстоятельством на федеральном уровне, они еще в боль­шей степени усложняются для отношений органов исполнитель­ной власти субъектов РФ с федеральными органами. Это связано еще и с тем, что, как известно, системы органов субъектов РФ не являются копией системы федеральных органов.

г) Со стороны псевдолибералов идет б е с п ар дон ная критика го­сударства, при этом сущность и объективные функции государства нередко подменяют функционированием отдельных государствен­ных органов

Все это, а также непопулярные реформы в ряда конкретных сфер и отраслей и некоторые другие факторы обусловили трудно­сти в формулировании юридически обоснованных и определенных выводов и положений не имеющих при этом конъюнктурного ха­рактера

д) Имеется понимание того, что работа над совершенствова­нием учебников по административному праву не может быть ког­да-либо навсегда завершенной, тем более в ближайшей перспекти­ве Следовательно, эта участь не минует также данное издание учеб­ника.

Профессор А* П. АЛЕХИН

ПЕРВАЯ ЧАСТЬ

ОСНОВНЫЕ понятия И ИНСТИТУТЫ