Учебный год 2023 / Диссертация Ступаченко Е.В

181

щего содержания «Состав региональных и муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления из субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений».

Ранее нами указывалось на проблему оформления решений постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в непредусмотренных законодательством формах (протоколами, перечнями поручений и др.). С этим также связана проблема реагирования прокурорами на данные нарушения, так как указанные формы принятия решений правовыми актами не являются, в связи с чем прокуроры не могут на них реагировать средствами, предусмотренными Законом о прокуратуре. С учётом изложенного представляется, что часть 4 статьи 30 Закона о профилактике правонарушений возможно также дополнить предложением следующего содержания: «Решения региональных и муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений принимаются в виде правовых актов, предусмотренных статьей 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».

Что касается разрешения на законодательством уровне проблемы создания ПДКС на местом уровне, что законодатель уже на уровне федерального закона подтвердил позицию Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу, изложенную им в определении от 13.07.2011 № 41-Г11-4

«Об оставлении без изменения решения Ростовского областного суда от 26.04.2011, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 3 постановления главы администрации (губернатора) Ростовской области № 35 от 03.02.2011 «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Ростовской

183

(пункт 6 части 1 статьи 15 Закона о гражданской службе, пункт 5 части 1 статьи 12 Закона о муниципальной службе).

Согласно части 2 статьи 76 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»398, пункту 6 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 01.07.2013 № 499399,

дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки), которые, в свою очередь, согласно пункту 17 указанного порядка могут проводиться в виде учебных занятий и учебных работ: лекций, практических и семинарских занятий, лабораторных работ, круглых столов, мастер-классов, мастерских, деловых игр, ролевых игр, тренингов, семинаров по обмену опытом, выездных занятий, консультаций, выполнении аттестационной, дипломной, проектной работы и других видов учебных занятий и учебных работ, определенные учебным планом.

По инициативе Министерства труда и социального развития Российской Федерации непрерывное образование может стать обязательным компонентом государственной службы. По заявлению заместителя Министра труда и социального развития Российской Федерации А.А. Черкасова, «повышение профессионализма и компетентности госслужащего должно происходить на системной основе посредством обновления имеющихся и приобретения новых знаний и умений, то есть быть непрерывным»400.

Представляется, что в ходе реализации дополнительных профессиональных программ государственным и муниципальным служащим в образовательных организациях может преподаваться спецкурс, касающийся вопро-

398СЗ РФ. – 2012. – № 53 (ч. 1). – Ст. 7598.

399Российская газета, 2013, № 190.

400Чиновников усаживают за парты // Коммерсантъ, 17 августа, 2017, № 150. – С. 2.

184

сов основ профилактики правонарушений, обеспечения законности и правопорядка, в том числе организации взаимодействия ПДКС с органами прокуратуры и правоохранительными органами. По нашему мнению, в данной работе могут принимать участие также научные сотрудники и преподаватели Университета прокуратуры Российской Федерации, а также практические работники органов прокуратуры.

Одним из направлений совершенствования взаимодействия ПДКС и органов прокуратуры могло бы стать улучшение методического и научного обеспечения данного вида деятельности.

С момента создания ПДКС Генеральной прокуратурой Российской Федерации повышенное внимание уделялось методическому обеспечению данного вида деятельности.

Так, за период с 2012 по 2016 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации направлено 4 информационных письма (в том числе одно совместное с правоохранительными органами), а также 1 обзор:

-совместное информационное письмо от 12.10.2012 № 20-06-2012 «О практике участия прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, руководителей территориальных подразделений правоохранительных органов Российской Федерации в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в Российской Федерации»;

-информационное письмо от 18.09.2013 № 31-13-2013 «О практике участия прокуроров в деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, входящих в Севе- ро-Западный федеральный округ»;

-обзор практики участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации в 2013 году от 02.04.2014 № 36-06-2014;

185

-информационное письмо от 23.10.2014 № 20-32-2014 «Об участии прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации»;

-информационное письмо от 29.04.2016 № 20-3705-16 «О практике участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации».

Как верно отмечают Н.В. Субанова и Т.В. Раскина, «состояние данной работы не всегда отвечает потребностям практики … полного методического обеспечения не имеет ни одно из направлений прокурорской деятельности»401.

Известно, что базисом по отношению к методическому обеспечению выступает информационно-аналитическая работа, под которой понимается «постоянный процесс получения и использования информации о состоянии законности и правопорядка, а также практики органов прокуратуры по их укреплению (сбор, учет, накопление, обмен) и ее мыслительно-логической обработки (уяснение, обобщение, оценка, построение выводов и предложений) в целях совершенствования реализации функций прокуратуры (т. е. установления причин и условий, снижающих эффективность работы органов прокуратуры, определения мер по их устранению)»402.

Тождественным информационно-аналитической работе является понятие аналитической деятельности, которое А.Н. Ларьков определяет как «научно-интуитивную, интеллектуально-творческую деятельность, направленную на повышение эффективности работы органов прокуратуры, на поиск оптимальных путей решения стоящих перед прокуратурой задач и возни-

401Субанова Н.В., Раскина Т.В. Методическое обеспечение прокурорской деятельности: состояние и перспективы совершенствования // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2016. – № 2 (52). – С. 41.

402Хатов Э.Б. Организация информационно-аналитической работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2011.

– С. 6; Его же. Совершенствование информационно-аналитического обеспечения органов прокуратуры // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2015. – № 3 (47). – С. 60; Его же. Организация информационно-аналитической деятельности органов прокуратуры: монография. – М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2016. – С. 15.

186

кающих проблемных ситуаций, основанная на знаниях законодательства, практики его применения, прокурорской деятельности»403.

Понятие информационно-аналитической работы (аналитической деятельности) в документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации не определено. Единственный организационно-распорядительный документ, прямо касавшийся этого направления деятельности, – приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.09.2002 № 55 «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации»404 утратил силу. Вместе с тем в пункте 3.1 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11.05.2016 № 276405,

установлены цели информационно-аналитической деятельности, а именно: совершенствование организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определение приоритетных направлений деятельности, формирование планов, подготовка организационно-распорядительных и ин- формационно-справочных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

А.С. Семенов верно отмечает, что «прокурорам необходимо постоянно анализировать проблемы, возникающие в процессе взаимодействия, а также своевременно осуществлять подготовку методических рекомендаций по предотвращению отмечаемых недостатков»406. Представляется, что прокуроры субъектов Российской Федерации, наладив конструктивное взаимодействие с ПДКС, получат надежный источник информации о состоянии правопорядка, будут эффективно ее использовать для достижения поставленных

403Ларьков А.Н. Аналитическое обеспечение профилактики преступности // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2014. – № 6 (44). – С. 56.

404Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Т. 1. – М., 2004.

405Законность. – 2016. – № 8.

406Семенов А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности: дис. …канд. юрид. наук.

– М., 2016. – С. 196.

187

целей407. В этой связи представляется, что работу по методическому обеспечению взаимодействия ПДКС с органами прокуратуры необходимо продолжать и в дальнейшем, не ограничиваясь только подготовкой и направлением информационных писем и обзоров, а дополнить ее разработкой методических рекомендаций408.

В отличие от методического обеспечения научное обеспечение практики взаимодействия органов прокуратуры и ПДКС нельзя признать удовлетворительным. Каких-либо фундаментальных и прикладных научных разработок научным сообществом пока не предложено. Вместе с тем нельзя не отметить, что с 2011 г. после издания Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 отдельными авторами опубликован ряд статей, непосредственно посвященных проблемам создания и деятельности ПДКС, участия в них прокуроров409.

Среди появившихся в последнее время научных трудов особо следует отметить монографию «Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», изданную в 2016 г. Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации410. В данной моно-

407Ступаченко Е.В. Анализ деятельности постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации как составная часть информационно-аналитической работы прокурора // Актуальные проблемы прокурорской деятельности: сб. материалов межфакультетской науч.-практ. конф. (г. Москва,

27ноября 2015 г.) / [сост. О.А. Яловой, В.С. Алексанкина]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2016. – С. 103.

408По мнению 69,9 % опрошенных прокурорских работников, методическое и информа- ционно-аналитическое обеспечение работы органов прокуратуры по взаимодействию с ПДКС является недостаточным.

409См., Мыцыков А.Я. Координация борьбы с преступностью – новый поворот // Законность. – 2011. – № 3; Ступаченко Е.В. Состав участников постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ // Законность. – 2014. – № 7; Его же. Исторические и правовые аспекты создания постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2014. – № 11; Его же. К вопросу совершенствования правовой регламентации координационной деятельности по обеспечению правопорядка // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016.

– № 7.

410Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: монография / К.И. Амирбеков, В.К. Артеменков, Т.А. Боголюбова [и др.]

188

графии в отдельном параграфе (1.3) изложены вопросы соотношения коор-

динационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью и взаимодействия прокуратуры с государственными органами по обеспечению правопорядка и противодействию правонарушениям, в том числе и проблем-

ные вопросы взаимодействия ПДКС с органами прокуратуры.

Автором настоящего диссертационного исследования в 2016 г. издан сборник нормативных правовых актов федерального и регионального уровня,

регламентирующих порядок создания и деятельности ПДКС, где впервые инкорпорированы документы всех субъектов Российской Федерации, каса-

ющиеся рассматриваемой тематики411.

По нашему мнению, указанных работ явно недостаточно, в связи с чем представляется, что дальнейшая научная проработка проблем взаимодей-

ствия ПДКС с органами прокуратуры требует продолжения (например, в ви-

де диссертационных исследований, монографий, научных докладов и др.) и

способна придать новый импульс теоретическому осмыслению проблем обеспечения правопорядка и их решению.

Одним из направлений совершенствования могло бы стать использо-

вание потенциала органов прокуратуры при планировании работы

ПДКС, подготовки заседаний и принятия решений.

Органами прокуратуры за много лет накоплен богатый опыт координа-

ции деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В ходе практической деятельности в распоряжении органов прокуратуры об-

разуется большой массив информации о состоянии законности практически во всех отраслях хозяйства и реализации публичной власти, в ходе проверок прокурорами выявляются и такие нарушения закона, которые создают усло-

под общ. ред. Ф.М. Кобзарева; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М.: Проспект,

2016. – 256 с.

411 Ступаченко Е.В. Координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ. Сборник нормативных актов. – LAP LAMBERT Academic Publishing, Saarbrucken, 2016.

190

вмешательство как в компетенцию правоохранительных органов, так и ком-

петенцию координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Помимо указанного, указанное направление совершенствования имеет более серьезное значение, прокурор, используя полномочия по взаимодей-

ствию с ПДКС, имеет уникальную возможность по использованию потенци-

ала данной структуры по оказанию воздействия на правопорядок в тех обла-

стях, которые не охватываются надзорной и координационной функциями органов прокуратуры. Органы прокуратуры не могут охватить своими функ-

циями и полномочиями все вопросы обеспечения правопорядка, в связи с чем они должны использовать все уже предоставленные им полномочия по ока-

занию положительного воздействия на правопорядок, в том числе полномо-

чия по взаимодействию с ПДКС. Именно в этом контексте о полномочиях органов прокуратуры в свое время высказался Президент Российской Феде-

рации В.В. Путин в 2001 г. на Всероссийском совещании прокуроров: «Взять на себя все – вряд ли это оправданно, закрыть все бреши российской закон-

ности не получится даже у такой мощной и авторитетной организации, кото-

рой является прокуратура»413.

С учетом достижений технического прогресса одним из эффективных направлений улучшения взаимодействия могло бы стать использование со-

временных информационных технологий.

На необходимость использования прокурорами современных информа-

ционных технологий, автоматизированных информационных систем уже об-

ращалось внимание в научных трудах414.

413Путин В.В. Указ соч. – С. 11.

414Герасимов С.И. Концептуальные основы и научно-практические проблемы предупреждения преступности: дис. … д-ра юрид наук: 12.00.08 / Герасимов Сергей Иванович. – М., 2001. – С. 130–140; Капинус О.С. Цифровизация деятельности органов прокуратуры: настоящее и будущее // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – 2018. – № 4. – С.

5-10.