!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России

Глава 1. Понимание системы финансового законодательства...

менту банка в случае невыплаты государству дивидендов по приви­ легированным акциям, размещенным в рамках процедуры повыше­ ния капитализации.

Основную аналитическую работу по указанным документам осу­ ществляет экспертная группа Минфина России, устанавливающая:

1)обоснованность показателей и допущений, использованных при расчете показателей банка;

2)соответствие величины и динамики показателей деятельности банка (значение достаточности собственных средств, показатели кредитного портфеля, оценка необходимых резервов и других пока­ зателей) полагаемому банком размеру государственной поддержки.

Ее выводы являются основанием для принятия решения об удов­ летворении (отказе в удовлетворении) предложения банка об участии

впроцедуре повышения капитализации.

Положительное решение Минфина России возможно, если:

1)орган управления банка утвердил акт об отмене премиальных

ибонусных выплат высшему менеджменту банка в случае невыплаты государству дивидендов по привилегированным акциям, размещен­ ным в ходе процедуры повышения капитализации;

2)у банка отсутствует просроченная (неурегулированная) задол­ женность по денежным обязательствам перед государством и по обязательным платежам в бюджетную систему страны;

3)банк соответствует установленным требованиям;

4)экспертной группой принято решение об обоснованности пред­ ложенного банком размера государственной поддержки.

Установлено, что предпочтение должно быть отдано тому банку, бизнес-планом которого предусмотрено приобретение облигаций российских эмитентов или увеличение кредитного портфеля банка за счет выдачи кредитов организациям на осуществление производ­ ственной деятельности и на капитальные вложения, на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привле­ ченных ранее на осуществление основной производственной дея­ тельности и на капитальные вложения, и кредитов гражданам.

Коммерческий банк по получении положительного решения представляет Минфину два экземпляра договора мены по утвержден­ ной форме, который по своей природе является финансовым дого­ вором. Достаточно отметить, что несоблюдение заинтересованным банком сроков представления договора мены Минфину России вле­ чет утрату им права на участие в процедуре повышения капитализа­ ции. В договоре, в частности, указывается количество привилегиро­ ванных акций банка, подлежащих обмену на облигации федераль­ ного займа, которое определяется путем деления общей номинальной

241

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

стоимости облигаций федерального займа на номинальную стои­ мость одной привилегированной акции.

После размещения банком привилегированных акций Минфин России назначает представителя государства в состав его совета ди­ ректоров. Представителем может быть государственный служащий или служащий Банка России:

1)не являющийся акционером и (или) аффилированным лицом банка;

2)не имеющий договорных отношений с банком, за изъятием договора банковского счета, предусматривающего осуществление расчетных операций с использованием банковских карт;

3)не имеющий в течение двух лет, предшествующих назначению, трудовых отношений с банком;

4)не являющийся в течение двух лет, предшествующих назначе­ нию, членом совета директоров банка;

5)не имеющий с любым из акционеров банка, на долю которого приходится более 1% акций, семейных или родственных отношений;

6)не имеющий семейных или родственных отношений с членами совета директоров, иными должностными лицами банка. Формиро­ вание позиции акционера-государства осуществляется Минфином России во взаимодействии с государственной корпорацией «Агент­ ство по страхованию вкладов» (АСВ) и материализуется в письмен­ ных директивах, выдаваемых представителю государства, действую­ щему на основании доверенности и директив.

Законодатель запрещает рассмотрение советом директоров банка перечня вопросов, предусмотренных Законом № 181-ФЗ, если на заседании совета отсутствует представитель государства. В протоко­ лах общего собрания акционеров и заседания совета директоров подлежит обязательной фиксации факт использования или не­ использования представителем государства права вето.

Полагаем, что предметное урегулирование рассматриваемого субинститута, каковым является процедура повышения капитализа­ ции банков, и объяснимо, и необходимо. Сама по себе передача го­ сударственных финансов в собственность коммерческого банка, осуществленная в форме государственных ценных бумаг, означает отвлечение значительных сумм государственных финансов на дли­ тельный временной период на цели, отличные от бюджетных обяза­ тельств. Эти суммы денежных средств, принадлежащих казне, будут

втечение установленного периода времени находиться в «заморо­ женном» состоянии.

Не исключаются риски, связанные, в частности, с возможной несостоятельностью (банкротством) банка, получившего по догово­

242

Глава 1. Понимание системы финансового законодательства...

ру мены государственные ценные бумаги. В подобном случае у госу­ дарства возникнут «бросовые затраты». Поэтому в расчет размера уставного капитала банка не включается номинальная сумма приви­ легированных акций, размещенных в рамках процедуры повышения капитализации, т.е. государственные финансы имеют иммунитет от непредвиденных рисков, связанных с возможным банкротством кре­ дитных организаций.

Очевидно, что действия государства, направленные на укрепление банковской и соответственно финансовой системы, более чем оправ­ данны. Осенью 2008 г., когда международный финансово-экономи­ ческий кризис «пришел» в Россию, финансовые власти в оператив­ ном порядке приняли превентивное решение и предвосхитили «на­ тиск на банки», который повлек бы негативные последствия для граждан и финансовой системы государства. Отсюда объяснимость государственной воли на введение и применение финансово-право­ вого субинститута, связанного с процедурой повышения капитали­ зации банков. Совокупность финансово-правовых актов (Закон № 181-ФЗ — акты Правительства РФ — акты Банка России — акты Минфина России — финансовые договоры (договоры мены)) обес­ печивает на основе взаимосвязи между ними должный уровень уре­ гулированности данной группы финансовых отношений.

Рассмотренные финансовые нормативные правовые акты с точки зрения определенности, ясности и качества содержания отвечают современным требованиям. Полагаем, что на формирование их со­ держания повлияли наряду с известными обстоятельствами понима­ ние предмета, «технологии» достижения целей и достаточно четкое представление о возможных результатах, итогах «внедрения» в жизнь нового финансово-правового субинститута, поскольку прослежива­ ется взаимосвязь между указанными актами, между ними и действу­ ющими актами финансового законодательства и актами иных отра­ слей законодательства.

Представляется, что важным элементом совершенствования пра­ вовой системы является введение порядка осуществления монито­ ринга правоприменения1. Мониторинг предусматривает осущест­ вление деятельности уполномоченных органов по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

1См.: Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 25 мая; Методика осуществле­ ния мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 // Российская газета. 2011. 24 авг.

243

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

1)законодательных и иных нормативных актов РФ — в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека;

2)нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных, региональных и местных органов власти —

вслучаях, предусмотренных федеральными законами;

3)нормативных правовых актов РФ — в случаях, предусмотренных посланиями Президента РФ, иными программными документами, поручениями Президента РФ, Правительства РФ, основными направ­ лениями деятельности Правительства РФ на соответствующий пери­ од и программами социально-экономического развития государства;

4)нормативных правовых актов РФ — в целях реализации анти­ коррупционной политики и устранения коррупцигенных факторов;

5)нормативных правовых актов РФ — в целях устранения проти­ воречий между нормативными правовыми актами разной юридиче­ ской силы.

Сведения по результатам мониторинга компетентные органы ежегодно до 1 июня направляют в Минюст, который подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и пред­ ложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ. Указанные проекты документов ежегодно до 1 августа направляются на рассмотрение Правительству РФ, которое до 1 сентября каждого года представляет Президенту РФ доклад о результатах мониторин­ га1. Рассмотренный главой государства доклад подлежит опублико­ ванию в установленном порядке. Впервые в российской правовой действительности упомянутый доклад опубликован в марте 2013 г. Представляется, что структуру доклада следовало построить сообраз­ но действующей системе российского права. Поскольку разделы доклада содержательно весьма существенно различны, нетрудно сделать вывод о том, что формирование доклада осуществлялось механическим путем при одновременном отсутствии единства со­ держания и формы документа2.

1О.Н. Горбунова считает, что финансовый мониторинг является одним из эффек­ тивных средств борьбы с преступными посягательствами в сфере финансов. См.: Финансовое право: учебник. 2-е изд. С. 4.

Финансовому мониторингу как универсальному способу противодействия противоправным явлениям в российской экономике посвящено диссертационное исследование. См.: Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противо­ действия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (рос­ сийский и зарубежный опыт): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010.

2См.: Доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. 2013. 27 марта.

244

Глава 2 Взаимодействие внутренней формы

ивнешней формы финансового права

спозиции догмы права

§1. Особенности построения общих положений финансового законодательства

спозиции структуры финансового права

После августа 1991 г. началось становление российской правовой системы, в том числе финансового законодательства как отрасли современного российского права. Отметим, что формирование но­ вого российского права осуществлялось не с «чистого листа». Одна­ ко стремительность перехода от командно-плановой экономики к рыночным отношениям поставила перед законодателем, судебной властью, правоприменителями, юридической наукой сложнореша­ емые задачи, имея в виду концептуальную готовность, объемы и сроки разработок законопроектов. В отличие от правотворческого процесса по созданию гражданского законодательства (прежде всего ГК РФ) формирование финансового законодательства шло вне кон­ цептуально-системного подхода. Оно развивалось исходя из требо­ ваний практики, главным образом в оперативном режиме и по под­ отраслевой направленности: эмиссионно-денежные, включая валют­ ные, отношения; бюджетные отношения; налоговые отношения; банковские отношения и др. Постепенно набирая обороты, форми­ ровалась финансово-правовая база. Иными словами, решались осо­ бо актуальные вопросы оперативного правового обеспечения той или иной группы финансовых отношений. Общие вопросы законодатель оставлял «на потом».

В настоящее время наряду с финансовыми законами, указами Президента РФ действует значительное количество правовых актов Правительства РФ, Центрального банка РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Весь этот финансово-пра­ вовой массив нуждается в анализе и систематизации, которую над­ лежит проводить с учетом требований, предъявляемых к внутренне­ му строению финансового права (структуре финансового права), т.е. требований, относящихся к созданию финансово-правовой нормы, финансового правового субинститута, института, подотрасли и соб­ ственно отрасли финансового законодательства.

245

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

Всовременной литературе отмечают нацеленность законодателя на совершенствование структурирования финансово-правовых норм1.

ВXIX в. И.Т. Тарасов пришел к выводу (актуальность которого очевидна и сегодня), что «положительное финансовое право есть совокупность положений, определяющих государственно-хозяйст­ венную сферу данного народа в данную эпоху. В науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераз­ дельны; в ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ пра­ вовых норм, определяющих государственно-хозяйственную сферу, идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но и тому, что в этой области согласно с экономи­ ческими законами, со значением и целью государства и с понятиями

оправде и справедливости»2.

Исследователи (российские и зарубежные) финансово-правовой материи в целом единодушны в том, что финансовое право по свое­ му содержанию находится в тесной зависимости от экономики и экономической науки, реальной политической действительности, философии и социологии, а также во взаимосвязи с иными отрасля­ ми права и законодательства (конституционного, гражданского, ад­ министративного и др.). Указанные зависимость и взаимосвязь не являются односторонними. Практика свидетельствует о воздействии на экономику финансово-правовых инструментов, которые могут как стимулировать, так и дестимулировать поведение экономических агентов. Анализ финансовой политики показывает систему приори­ тетов и вопросов, подлежащих решению и с точки зрения финансо­ во-правового «среза». И одновременно он показывает «готовность» финансового права к регулированию определенной группы отноше­ ний. Факты объективной действительности позволяют утверждать, что положения и конструкции финансового законодательства в ряде случаев возникают и действуют «не до того», а «после того»3. «При­ ход» в Россию международного финансово-экономического кризи­ са (МФЭК) обнаружил, в частности, отсутствие урегулированности финансовым правом комплекса антикризисных мер, включая пра­ вомочия, обязанности и поведенческую линию финансовых властей, в условиях «нештатной» ситуации.

Сохраняет актуализацию «подготовленность» финансово-право­ вых предписаний к урегулированию объявленного перехода к инно­

1См.: Химичева Н.И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм. С. 175.

2Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. С. 53.

3На это обстоятельство указано в литературе. См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Е.М. Ашмарина. С. 274.

246

Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...

вационным экономическим отношениям. «Вскрывается» новый пласт финансовых отношений, нуждающихся в концептуально-си­ стемном подходе к созданию соответствующих финансово-правовых инструментов. Первым шагом в этом направлении стало обсуждение и принятие Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“»1 (далее — Закон № 244-ФЗ). Одновременно с его принятием были внесены изменения и допол­ нения в правовые акты различных отраслей законодательства2, вклю­ чая Федеральный закон «О бухгалтерском учете»3; Бюджетный кодекс РФ (ст. 78); Налоговый кодекс РФ (ст. 83, 89, 145, 1451, 246, 2461, 274, 284, 289, 33335, 381, 395); федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»4, от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном со­ циальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»5, от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд соци­ ального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (документ утратил силу). Названные правовые решения свидетельствуют о практических мерах по созданию условий, способствующих внедрению инновационной экономики. Однако нельзя не заметить, что они относятся к актам специального характера, поскольку касаются одного объекта (и опре­ деленной территории) и распространяются на ограниченный круг лиц. Перед финансовым правом стоит задача урегулировать ком­ плексную систему мер и инструментов, направленных на создание и функционирование инновационной экономики в секторах реально­ го производства товаров.

Существенное значение в современной истории и практике финан­ сового права имеют проблемы, вызванные процессами глобализации6.

1Российская газета. 2010. 30 сент.

2См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об инновационном центре „Сколково“» // Российская газета. 30 сент. 2010.

3СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.

4СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

5СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 18.

6См.: Белов В.А. Глобализация и финансовое право // Актуальные проблемы фи­ нансового права Республики Беларусь, России и Украины. С. 129–138; Кутафин О.Е. К читателю // Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лис­ сабонского договора с комментариями. М., 2009. С. 5.

247

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

Представляется, что вопросы, обусловленные этой проблемой, наряду с рассмотрением их в Общей части финансового права фокусируются

ив международном финансовом праве. Специфической особенностью международного финансового права является то обстоятельство, что его предмет составляют публично-финансовые отношения равных субъектов в парных или многосторонних связях. Принцип «финансо­ вой власти и подчинения» в отношениях между государствами непри­ емлем и недопустим.

Важнейшими факторами, влияющими на содержание и структу­ ру финансового права и законодательства, являются их взаимодей­ ствие, взаимосвязи и взаимозависимость с иными отраслями права

иотраслями законодательства.

Вкачестве основополагающей отрасли выступает конституцион­ ное право. Предписания Конституции РФ (ст. 71, 74, 75, 76, 104, 106, 114), причем не только их содержание и смысл, но и глубинная прак­ тика последующего правоприменения, предопределяют направления развития и функционирования финансово-правового массива на ближайшие годы и длительную перспективу.

Особое теоретическое и практическое значение для финансового права имеют «сопряженные» с ним отрасли — гражданское и адми­ нистративное право. Широкий спектр совместного регулирования, использование юридических конструкций дают иные примеры ин­ теграционности, согласованности и заимствований их правополо­ жений. В частности, такая гражданско-правовая конструкция, как договор, широко используется в качестве соответствующего инстру­ мента в административном и финансовом праве. В литературе на это обстоятельство обращалось специальное внимание1. Ряд авторов полагает необходимым исчерпывающе урегулировать в НКРФ про­ цедуры возникновения, изменения и сокращения налоговых дого­ ворных отношений2. Между тем в современном правовом массиве наблюдается и «совместно-последовательное» регулирование адми­ нистративным, гражданским и финансовым правом отношений, связанных с финансами. Однако каждая из этих отраслей россий­ ского права осуществляет регулирование, сообразуясь со своим пред­ метом, целями, принципами, иными общими положениями, а также типом регулирования.

1См.: Казанцев М.Ф. Договорное регулирование: Цивилистическая концепция. Екатеринбург: УрО РАН, 2005. С. 62–74.

2См.: Парыгина В. Налоговые договоры об изменении сроков уплаты налогов и сборов // Право и жизнь. 2006. № 93. Однако с изложенной позицией автора вряд ли можно согласиться.

248

Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...

Традиционно наука финансового права к основным положениям, входящим в его Общую часть, относит:

1)финансы (понятие, роль);

2)финансовую систему;

3)финансовую деятельность государства;

4)предмет финансового права;

5)принципы финансового права;

6)систему финансового права;

7)источники финансового права;

8)субъектов финансового права;

9)финансово-правовые нормы;

10)финансовые правоотношения;

11)защиту прав субъектов финансовых правоотношений;

12)финансовый и муниципальный контроль1.

Следует учитывать, что приведенный перечень в научных трудах излагается с точки зрения содержания, структуры и места, занимае­ мого соответствующим общим институтом в системе Общей части, исходя из научных предпочтений исследователей и сложившихся традиций.

Представляется, что Общая часть финансового права (науки и вузовской учебной дисциплины) может быть уточнена и дополнена с учетом реалий современной финансово-правовой сферы. Полагаем целесообразным рассматривать наряду с институтом «финансов» институты «государственных финансов» (П.С. Бельский) и «финан­ совой политики» (Н.М. Артемов, Г.В. Петрова, С.В. Мирошник, И.В. Рукавишникова и др.), юридические факты (М.В. Карасева (Сенцова) и др.). Общий институт «субъекты финансового права»

1См.: Советское финансовое право: учебник / под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цып­ кина. С. 3–94; Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г.С. Гуревич.

С.5–66; Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право: учебное пособие. С. 3–55; Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Л.К. Вороно­ ва, Н.И. Химичева. С. 5–114; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Хими­ чева. С. 1–104; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебное пособие.

С.3–48; Финансовое право: учебное пособие / отв. ред. Н.И. Химичева. С. 17–135; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд. С. 19–154; Мандрица В.М. Финансовое право: учебник. С. 3–57; Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. С. 15–128; Парыгина В.А., Тедеев А.А. Финансовое пра­ во в схемах с комментариями: учебное пособие. С. 9–67; Финансовое право Рос­ сийской Федерации: учебное пособие / отв. ред. М.В. Карасева. С. 17–175; Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Указ. соч. С. 90–166; Финансовое право: учебник / под ред. С.В. Запольского. С. 19–119; Пилипенко А.А. Указ. соч. С. 9–168; Петрова Г.В. Финансовое право: учебник. С. 3–24, 47–96; Барциц И.Н., Петрова Г.В. Указ. соч.

С.10–125; и др.

249

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

исходя из положений Конституции корректнее изменить на «лица в финансовом праве». В составе Общей части должен быть институт «сроков и представительства», в настоящее время присутствующий

вобщих положениях ряда подотраслей (бюджетном, налоговом пра­ ве и др.).

Само по себе отсутствие в едином российском финансовом праве общих положений приводит в правоприменении к возникновению неразрешимых ситуаций. В частности, на практике возникла про­ блема адекватного применения положений п. 4 ст. 934 БК РФ, ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и ст. 116 Федераль­ ного закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюдже­ те на 2007 год»1.

Согласно п. 4 ст. 934 БК РФ исковая давность, установленная гражданским законодательством, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

1)в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кре­ дитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствова­ ний) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосно­ вательном обогащении и возмещении убытков;

2)в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;

3)по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в соб­ ственность Российской Федерации;

4)из договоров и сделок об обеспечении исполнения указанных

внастоящем пункте обязательств.

1См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 934 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона „О внесе­ нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулиро­ вания бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законо­ дательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации‟ и статьи 116 Федерального закона „О федеральном бюджете на 2007 год‟ в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 33. Ст. 4948.

250