!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России

Глава 1. Понимание системы финансового законодательства...

ствия» финансового права: по обеспечению проведения единой фи­ нансовой, кредитной и денежной политики; разработке и представ­ лению в Государственную Думу федерального бюджета и обеспече­ нию его исполнения, а также отчета об исполнении федерального бюджета; разработке и реализации налоговой политики; обеспече­ нию совершенствования бюджетной системы; регулированию рын­ ка ценных бумаг; управлению государственным внутренним и внеш­ ним долгом Российской Федерации; валютному регулированию и валютному контролю; руководству валютно-финансовой деятель­ ностью в отношениях России с иностранными государствами; про­ ведению единой политики цен.

Очевидно, что юридическая наука, включая науку финансового права, рассматривает и изучает прежде всего факты реальной дейст­ вительности. Правоприменение связано с юридическими фактами (действиями и событиями) и системой юридических фактов (факти­ ческий и юридический состав). «Юридические факты — это обстоя­ тельства, с которыми сопряжена вся жизнь правоотношения — его возникновение, изменение, прекращение»1.

О.А. Красавчиков считал, что «под основаниями и предпосылка­ ми возникновения, изменения и прекращения гражданских право­ отношений понимается определенный комплекс различных по ха­ рактеру явлений, взаимодействие которых влечет за собой движение гражданского правоотношения (прав, обязанностей). В юридическом аспекте предпосылки и основания движения правовых связей могут быть подразделены на три основные категории: 1) нормативные предпосылки; 2) правосубъектные предпосылки; 3) фактическая основа возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений»2.

Существенным является вывод ученого о том, что «юридическое значение имеют лишь факты действительности, а не возможность, которой быть может и не „суждено“ стать действительностью. Буду­ щие „факты“ не порождают юридических последствий в настоящем»3.

По мнению Р.О. Халфиной, «юридический факт — это в подав­ ляющем большинстве случаев тот акт поведения, который по воле лица либо помимо его воли приводит в действие механизм правово­ го регулирования. В дальнейшем поведение лица соотносится с мо­

1Алексеев С.С. Общая теория права. С. 402–426; Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М.: Юрид. лит., 1984. С. 124.

2Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.: Гос­ юриздат, 1958. С. 5.

3Там же. С. 61, 62.

211

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

делью, установленной на основании нормы права»1. Очевидно, что жизненные обстоятельства, факты действительности — юридические факты и фактические (юридические) составы — объективно необхо­ димы для механизма финансово-правового регулирования.

Юридические факты в финансовом праве имеют свои особенно­ сти, обусловленные предметом регулирования и спецификой финан­ совых правоотношений (публичный характер правоотношений, воз­ никающих в сфере финансов, и др.). Исследователями рассмотрены значение, функции юридических фактов, их классификация и клас­ сификация юридических составов в финансовом праве2. Изложенное показывает, что использование элементов структуры финансового права (внутреннего строения) позволяет убедиться в том, что догма права является парадигмой, обеспечивающей должное становление финансового права и построение финансового законодательства.

Использование категории «юридический акт», являющейся актом поведения лица, требует уяснения того, что следует понимать под категорией «правовая деятельность». Известно, что деятельность юристов оказала огромное влияние на развитие норм римского пра­ ва. В произведениях Цицерона деятельность юристов в зависимости от ее характера обозначается терминами respondere, agere, cavere, а так­ же scribere. Термин respondere означал консультативную деятельность римских юристов, их разъяснение гражданам вопросов, вызывавших сомнения. Agere — советы относительно предъявления иска и поряд­ ка ведения судебного дела. Cavere — деятельность по защите интере­ сов гражданина при совершении каких-либо сделок, дача юридиче­ ских советов, а также составление формул различных частноправо­ вых актов, совершаемых отдельными лицами (завещаний, актов передачи и т.д.). Последняя форма еще обозначалась термином scri­ bere — писать3.

Правовая деятельность, по мнению С.А. Хохлова, — «это система действий, направленных на принятие правовых решений (актов) и организационное обеспечение их реализации в общественной жизни. Основным квалифицирующим признаком, отличающим правовую деятельность от других выражений человеческой активности, явля­ ется то, что она имеет предметом источники юридических правил поведения». Далее ученый отмечал, что «после принятия правового

1Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. С. 286.

2См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. С. 149–162; Рукавишникова И.В. Метод финансового права. С. 125–130.

3См.: Новицкий И.Б. Римское право: изд. 6-е. М.: Гуманитар. знание; ТЕИС, 1996. С. 23; Кудинов О.А. Комментарии к источникам римского права. С. 21, 22.

212

Глава 1. Понимание системы финансового законодательства...

акта необходимо провести организационную работу, обеспечиваю­ щую использование, исполнение или соблюдение принятого реше­ ния лицами, которым оно адресовано. Понятие правовой деятель­ ности отражает тот очевидный факт, что правовые решения и содер­ жащиеся в них правила поведения не возникают и не реализуются спонтанно, а создаются и исключаются в результате целенаправлен­ ных действий»1.

Иными словами, замысел создания соответствующего финансо­ вого правового акта предполагает установление цели — урегулиро­ вание определенной группы отношений, связанных с государствен­ ными финансами. Взаимодействие с положениями, касающимися элементов структуры финансового права (нормой права — субинсти­ тутом — институтом — подотраслью — отраслью) предполагает вза­ имодействие, в частности, направленное на обеспечение согласован­ ности формируемых финансово-правовых норм с действующими финансово-правовыми предписаниями, их согласованности с нор­ мами «сопряженных» и других отраслей действующего законодатель­ ства.

Представляется, что любая норма финансового права, даже напря­ мую не выполняющая регулятивную, охранительную либо иную функцию (норма-принцип, норма-дефиниция, норма-фикция и т.д.), есть веление. И значит она, независимо от классификации, вносит «свой вклад» в правовое регулирование финансовых отношений.

Иногда этот «вклад» может быть затратным, неэффективным, поскольку создает для обязанного лица дополнительные организа­ ционные, временные, имущественные сложности, которых не долж­ но было быть вовсе. Так, в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»2 были внесены изменения и дополнения, направленные на совершенствование процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпри­ нимателей3. Начавшись в 2007 г., деятельность по «совершенствова­ нию процедур» продолжалась длительное время. Смысл этого «со­ вершенствования» заключался в том, чтобы ряд лиц, состоящих на учете в ПФР, снять с учета в территориальном органе ПФР по месту

1Хохлов С.А. Организация договорной работы в народном хозяйстве. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1986. С. 33–36.

2СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

3См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования про­ цедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5037.

213

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

осуществления деятельности (индивидуального предпринимателя, нотариуса, адвоката и др.) и зарегистрировать в качестве страховате­ ля в территориальном органе ПФР по его месту жительства. Для этого страхователю (состоящему на учете в ПРФ) необходимо снять себя с учета в одном органе ПФР и предварительно представить пакет документов (заявление о снятии с учета, паспорт, документ об инди­ видуальном номере налогоплательщика, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, заполненный бланк по установленной форме о постановке на учет и др.). Затем другому органу ПФР представить также пакет документов, включая документ

оснятии с учета в органе ПФР для постановки на учет, который состоится по истечении длительного периода времени.

Реализация приведенных предписаний создала на практике целый «букет» проблем (организационно-технических, финансовых и др.) для страхователей и подразделений ПФР. Надо полагать, что одной из целей этого «совершенствования процедур» являлась сама по себе разумная концентрация всех сведений о страхователе и прежде всего

овносимых им страховых взносах. Вместе с тем «технология» испол­ нения измененных финансово-правовых норм оказалась затратной по времени, финансовым ресурсам и вызвала у страхователей непо­ нимание и одновременно повлекла снижение эффективности норм финансового права.

Поэтому воплощение замысла разработки и принятия финансо­ вого закона (наряду с решением изложенных задач, а также лингви­ стических, исторических, психологических, финансово-экономиче­ ских и других проблем) должно сопровождаться «технологическим» проектированием правовой деятельности по осуществлению меро­ приятий организационно-технического, информационного, управ­ ленческого и иного характера1.

Полагаем, что законодателю небезразлично, кто и как будет пе­ реводить предписания финансово-правовых норм в плоскость кон­ кретных финансовых правоотношений. Очевидно, что механизм правового регулирования не «заработает» сам по себе, поскольку принятый финансовый закон и другие нормативные правовые акты должны быть доведены до адресатов с пониманием ими обязатель­ ности исполнения норм, содержащихся в этих актах. Вместе с тем предположение о том, что чиновники будут разрешать вопросы, связанные с реализацией финансово-правовых предписаний, без установленного порядка их применения, сроков исполнения, по­ следствий неисполнения и (или) уклонения от исполнения либо

214

Глава 1. Понимание системы финансового законодательства...

ненадлежащего исполнения, означает, по меньшей мере, снижение эффективности правоприменения. Подлежит учету и то обстоятель­ ство, что в финансовых правоотношениях недопустимо «усмотрение» сторон. Поэтому если перед чиновником одновременно поставлено несколько «первоочередных» задач, предусмотренных «конкуриру­ ющими» императивными предписаниями, то их решение в силу невозможности принятия правильного выбора либо иных оправда­ тельных причин становится неисполнимым в установленные сроки.

Аномальная жара в течение длительного времени летом 2010 г. способствовала возникновению различных негативных явлений, включая мощные пожарные «штормы». Они уничтожили тысячи гектаров лесов, значительные площади культурных насаждений, ряд населенных пунктов (деревень, сел, поселков) на территориях респу­ блик Мордовия и Татарстан, Белгородской, Владимирской, Воро­ нежской, Ивановской, Кировской, Курской, Липецкой, Москов­ ской, Нижегородской, Рязанской, Свердловской, Тамбовской, Туль­ ской и Ульяновской областей. Правительство РФ приняло решение об оказании финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в форме дотаций на общую сумму 7,7 млрд руб. для ликвидации последствий пожаров.

В правовых актах Правительства РФ, принятых в июле и августе 2010 г.1, прямо предусмотрено, что дотации должны быть использо­ ваны для восстановления, строительства и приобретения жилья вза­ мен утраченного в целях предоставления его гражданам, лишившим­ ся жилого помещения, оказания материальной помощи гражданам в связи с утратой ими имущества из расчета до 100 тыс. руб. каждому гражданину, восстановления и строительства инфраструктуры, осу­ ществления выплат единовременного пособия членам семей граж­ дан, погибших (умерших) в результате природных пожаров, из рас­ чета 1 млн руб. на каждого погибшего (умершего), а также решения иных вопросов, связанных с ликвидацией природных пожаров. Мин­ фину России было поручено перечислить в пятидневный срок дота­ ции бюджетам упомянутых субъектов РФ.

Однако на практике пострадавшие граждане (погорельцы) столк­ нулись с отказами чиновников в предоставлении им средств, выде­ ленных из федерального бюджета. Основанием для отказа послужило содержание предписания правового акта Правительства РФ. В рас­ поряжении от 30 июля 2010 г. № 1286-р было предусмотрено: «…для ликвидации последствий лесных пожаров…» (выделено мной. — Г.П.).

1См.: Распоряжения Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1286-р (Российская газета. 2010. 2 авг.), от 20 августа 2010 г. № 1400-р (СЗ РФ. 2010. № 35. Ст. 4590).

215

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

Между тем некоторые населенные пункты (жилые дома и иные по­ стройки) были уничтожены пожарами, «пришедшими» по полям, по траве, кустам и т.п. Поскольку подобные пожары не относятся к «лесным», постольку оснований для осуществления выплат постра­ давшим гражданам, по мнению чиновников, не имелось.

Как это ни парадоксально, но формальное следование чиновни­ ков правовому предписанию является правильным. Правоотноше­ ния, связанные с распоряжением государственных финансов, не основаны на «усмотрении сторон». Вместе с тем по смыслу указан­ ного распоряжения под понятием «лесные пожары» подразумевалось стихийное бедствие (пожар), которое происходило вне зависимости от воли и желания людей. В конечном счете для реализации предпи­ саний упомянутого правового акта в правильно понимаемом смысле понадобилось публичное вмешательство премьер-министра страны и последующее внесение изменений в текст распоряжений Прави­ тельства РФ, когда слова «лесные пожары» были заменены словами «природные пожары».

Отметим, что в данном случае какие-либо основания для упрека чиновников в бездействии или противодействии отсутствуют, по­ скольку в содержании финансово-правового акта должны были быть учтены природа и особенности финансовых правоотношений, воз­ никновение и исполнение которых в изложенной ситуации проис­ ходило на основе юридического факта, включающего властный при­ каз, очерчивающий пределы применения. Одновременно следует иметь в виду, что правом толкования финансового правового акта (тем более правом расширительного его толкования) ни пострадав­ шие граждане, ни чиновники как субъекты финансового права не обладали и не обладают.

Законодатель, создавая новую конструкцию либо изменяя дейст­ вующую конструкцию в финансовых правоотношениях, не может не учитывать возможное поведение лиц, которым будут адресованы измененные или новые правила поведения. Известна закономер­ ность, когда увеличение ставок налогов (налогового бремени) ведет к сокрытию доходов1. С этой точки зрения отказ законодателя от единого социального налога (далее — ЕСН) и введение ранее при­ меняемого порядка взимания страховых взносов с увеличением об­ щей суммы обязательных платежей с 26% (ЕСН) до 34% с 1 января 2011 г. означало возникновение нежелательных последствий, в част­ ности рост (количественно и суммарно) так называемой «серой» зарплаты работникам, выдаваемой в «конвертах».

216

Глава 1. Понимание системы финансового законодательства...

Можно версифицировать, кто и почему предложил законодателю принять указанное решение, и предположить, что оно обусловлено последствиями глобального финансово-экономического кризиса и вызванных им значительным ростом так называемых выпадающих доходов. Очевидно вместе с тем и то обстоятельство, что обязанные лица — плательщики и государство в новой ситуации будут поступать разнонаправленно, по схеме «кто кого перехитрит».

Отсюда следует, что наряду с урегулированными финансовыми отношениями возникнет некая параллельная система «неписаных правил», приверженность к которой будет обеспечивать налогопла­ тельщикам выживание на уровне, существовавшем до введения но­ вых финансово-правовых предписаний, устанавливающих более высокие ставки страховых сборов.

Практика показывает, что встречное применение даже легитим­ ных приемов минимизации налогообложения также повлечет неже­ лательные последствия. Имеется в виду перевод наемных работников организаций в статус индивидуальных предпринимателей, который значительно увеличит объем работы налоговых и других государст­ венных органов либо «бегство» индивидуальных предпринимателей от своего правового статуса и т.п.

Однако сами по себе рост количества индивидуальных предпри­ нимателей, коммерческих организаций в стране и увеличение в свя­ зи с этим объема работ государственных органов не приведут к ре­ альному росту дополнительных доходов граждан и государства. Вме­ сто роста объемов производства (и ВВП) возникнет ситуация «сообщающихся сосудов» по «переливу» средств (имущества) из одного «кармана» в другой без появления реальной прибавочной стоимости. В конечном счете пострадают имущественные интересы граждан, юридических лиц, государства и общества. Между тем од­ ной из фундаментальных задач финансово-правовых предписаний является стимулирование частного интереса, который бы в полной мере способствовал реализации «общего интереса». Отметим, что в марте 2011 г. на выездном заседании президиума Государственного Совета (г. Магнитогорск) глава государства поручил Правительству РФ подготовить изменения в действующее финансовое законода­ тельство, в том числе снижающие ставки страховых взносов. Пред­ ставляется необходимым взвешенное использование конкретных установок финансовой политики, сориентированной на достижение государством желательных фискальных результатов с обязательным учетом возможного признания или «отторжения» финансово-право­ вой нормы всеми или большинством субъектов финансовых право­ отношений.

217

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

§2. Понятие финансового законодательства

иархитектоника системы финансового законодательства в современный период

Известно, что действующее законодательство является внешней формой права, материализуемой в специальных документах, имену­ емых правовыми актами1, которые являются и источниками права. Исторически сложилось так, что Россия входила (и входит) в римскогерманскую правовую семью2. Советский период (1917–1991 гг.) жизнедеятельности страны показал, что само по себе наличие зако­ нов СССР, законов РСФСР, законов других союзных республик не препятствовало смещению реального регулирования финансовых отношений в пользу правовых актов (нормативных и индивидуаль­ ных) исполнительных органов власти (Совета Министров СССР,

Госплана СССР, Госбанка СССР, Госснаба СССР, Госстроя СССР,

Госкомцен СССР и др.). Отметим, что в советский период нередко на практике возникали ситуации, когда индивидуальные правовые акты (Совета Министров СССР, Госплана СССР, даже министерств, например Минтяжмаша СССР) имели приоритет перед норматив­ ными правовыми предписаниями при разрешении конкретных или определенной группы отношений. Вместе с тем специфичный совет­ ский период правотворчества и правоприменения не смог изменить объективную принадлежность российской правовой системы к упо­ мянутой правовой семье. Восстановление принадлежности началось после августа 1991 г.

Полагаем, что рассмотрению понятия и особенностей финансо­ вого законодательства должно предшествовать уяснение того, что является действующим законодательством. Применяемые в Консти­ туции РФ, федеральных законах и других правовых актах термины «законодательство», «законодательство Российской Федерации», «действующее законодательство» по сути равнозначны. Необходимо уточнить, что следует понимать под термином «законодательство».

В «Советском энциклопедическом словаре» находим, что законо­ дательство — это, во-первых, деятельность уполномоченных органов государства по изданию правовых актов; во-вторых, совокупность

1См.: Алексеев С.С. Общая теория права. С. 427–433. С.С. Алексеев отмечал, что термин «правовой акт» многозначен. Этим термином обозначаются: 1) действие (поведение); 2) результат правомерного поведения; 3) юридический документ. См.: Там же. С. 427.

2См.: Давид Р. Основные правовые системы современности (сравнительное право). М.: Прогресс, 1967. С. 167–169.

218

Глава 1. Понимание системы финансового законодательства...

всех правовых норм, действующих в данном государстве; в-третьих, совокупность правовых норм, регулирующих отдельную сферу об­ щественных отношений1. «Большой юридический словарь» указы­ вает, что законодательство — это, во-первых, один из основных методов осуществления государством своих функций, заключаю­ щийся в издании органами государственной власти законов; во-вто­ рых, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из видов общественных отношений. Одновременно в нем отмечено, что в России понятием «законода­ тельство» обычно охватываются (на федеральном уровне): Консти­ туция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; постановления палат Федерального Собрания; указы Пре­ зидента РФ; постановления Правительства РФ2.

В доктрине приводятся различные определения термина «зако­ нодательство». Например: «Законодательство — это система дейст­ вующих в стране и согласованных между собой нормативных право­ вых актов»3. В юридической литературе наряду с категорией «финан­ совое законодательство» используется понятие «источники финансового права Российской Федерации», что само по себе впол­ не допустимо и не исключает их «мирного сосуществования»4. В уз­ ком значении «законодательство» (на федеральном уровне) понима­ ется как совокупность законов. Однако правоприменительная прак­ тика показывает, что рассмотрение и разрешение конкретного дела (спора, ситуации) зачастую не обходится без использования иных нормативных (подзаконных) и индивидуальных правовых актов, вступивших в силу судебных актов, постановлений Пленумов Вер­ ховного Суда РФ, постановлений и определений Конституционного Суда РФ.

Термин «законодательство» применяется по меньшей мере в трех значениях. Под ним понимается: во-первых, действующая система всех нормативных правовых актов; во-вторых, отрасль права: кон­ ституционное, административное, гражданское, уголовное, финан­ совое и др.; в-третьих, в ряде случаев — подотрасль или крупный институт (бюджетное, валютное, налоговое законодательство, кор­ поративное законодательство и др.).

1Советский энциклопедический словарь. 3-е изд. / гл. ред. А.М. Прохоров. С. 447.

2См.: Большой юридический словарь. С. 237.

3См.: Теория государства и права: учебник / под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1985. С. 318; Малько А.В., Нырков Р.В., Шундиков К.В. Теория государства и права. С. 182–183; Кашанина Т.В. Структура права. С. 362–364.

4Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Указ. соч. С. 130–132.

219

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

Вместе с тем в финансово-правовой реальности имеется прямое указание законодателя о том, что «законодательством» является из­ вестная совокупность федеральных законов (ст. 4 Федерального за­ кона «О валютном регулировании и валютном контроле»), которые он называет актами валютного законодательства. Иные нормативные правовые акты, регулирующие валютные отношения, именуются актами органов валютного регулирования и актами органов валют­ ного контроля.

В литературе высказано мнение о том, что «с точки зрения пра­ вотворческой и правоприменительной практики наиболее обосно­ ванным является использование термина „законодательство“ в ши­ роком значении, т.е. как совокупности всех нормативных правовых актов»1.

Правовая реальность свидетельствует о том, что на современном этапе предписания федеральных законов не в состоянии обеспечить полное, всеобъемлющее и надлежащее регулирование всей гаммы экономических отношений. Поэтому финансовые законы (в частно­ сти, НК РФ, БК РФ, Федеральный закон «О валютном регулирова­ нии и валютном контроле» и др.) содержат нормы, предусматрива­ ющие допустимость регулирования финансовых отношений другими актами при условии их соответствия «основному» закону, — указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также правовыми актами федеральных органов исполнитель­ ной власти (Минфина России, Минэкономразвития России и др.) в случаях и пределах, прямо предусмотренных предписаниями закона, актами Президента РФ и Правительства РФ, включая правовые акты Центрального банка РФ. Необходимо также учитывать объемы пра­ вового регулирования финансовых отношений, осуществляемые органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Известно, что в период с 1993 по 2000 г. в стране действовал об­ щеправовой классификатор отраслей законодательства2. Законода­

1Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации (проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса). Екатеринбург: Изд-во УрОРАН, 1998. С. 11–13. См. также: Белых В.С., Винницкий Д.В. Налоговое право России. М.: Норма, 2004. С. 156; Михалева Н.М. Конституционное законо­ дательство стран СНГ на современном этапе (динамика развития) // Государство и право. 2004. № 9. С. 73–80.

2См.: Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171 «Об общеправовом клас­ сификаторе отраслей законодательства» // Собрание актов Президента и Прави­ тельства РФ. 1993. № 51. Ст. 4936. Утратил силу согласно Указу Президента РФ от 15 марта 2002 г. № 511 «О классификаторе правовых актов».

220