!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России

Глава 1. Понятие и значение структуры финансового права как объективного...

Представляется, что изложенная позиция в значительной мере обусловлена комплексом проблем, связанных с процессом форми­ рования адекватной новым требованиям (общественным отношени­ ям) правовой системы России, отличной от системы, действовавшей в Советском Союзе. Отсюда вытекает обширный набор задач кон­ цептуального и инструментального порядка, с которыми столкнулись законодатель и правоприменительная практика после августа 1991 г. Подтверждает этот вывод оценка, данная А.Л. Маковским, проци­ тировавшим слова И.А. Покровского, сказанные им между февралем

иоктябрем 1917 г.: «История, скупо дававшая нам до сих пор крупи­ цы свободы, вдруг в один момент выбросила нам все, предоставляя нам, но вместе с тем и принуждая нас быстро возводить новое госу­ дарственное здание целиком от самого основания. В похожем поло­ жении оказались и наши законодатели на рубеже 80–90-х гг.»1

Сэтой точки зрения показательны следующие нормы права и целые нормативные акты. В частности, согласно подп. «в» п. 2 ст. 14 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-I «Об основах налоговой системы Российской Федерации»2 должностные лица налоговых органов имели право в установленном законодательством порядке приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках

икредитных организациях в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. В предприниматель­ ской практике 90-х гг. XX в. применение упомянутого инструмента означало превращение коммерческой организации в «живой труп». Дело в том, что закон (вплоть до принятия части первой НК РФ) не устанавливал порядка «ареста» банковского счета, в том числе его процедуру и сроки. Налоговые органы (а впоследствии и органы налоговой полиции) «случаи непредставления документов» толко­ вали широко и весьма своеобразно. Поэтому любое непредставление предпринимательской структурой любого документа, истребуемого налоговым органом (органом налоговой полиции), считалось осно­ ванием для «ареста» банковского счета. Нередко должностные лица указанных органов, появляясь в помещении налогоплательщика в 10 часов утра, предъявляли предписание, обязывающее его предста­ вить документы по своей производственно-финансовой деятельнос­ ти к 11 часам утра этого же дня, причем за трехили пятилетний период. Поскольку реально подобное предписание в установленный

1Маковский А.Л. О концепции развития гражданского законодательства Россий­ ской Федерации // Концепция развития гражданского законодательства Россий­ ской Федерации. М.: Статут, 2009. С. 6.

2Сборник законодательных актов Российской Федерации о налогах. М.: Известия, 1992. Вып. VII. С. 146–161. Документ утратил силу.

101

Раздел2.Теоретическиеосновыструктуры(внутреннейформы)финансовогоправа

срок выполнить невозможно, то в 11 часов 30 минут этого же дня выносилось заранее подготовленное предписание об «аресте» бан­ ковского счета (счетов). Если учесть, что сроки «ареста» законом не были ограничены, он означал невозможность ни получения посту­ плений по счету, ни осуществления расходных операций на неопре­ деленный временной период. Последствия для коммерческой орга­ низации длительного «ареста» счета были совершенно очевидны.

В практике 1992–1998 гг. этот юридический инструмент зачастую использовался как эффективное средство «расправы» с неугодным местной или региональной власти либо конкурентам юридическим лицом. Причем у налоговых органов тех лет не возникало, как это ни парадоксально, никаких вопросов о применении указанных предпи­ саний закона.

Представляется, что регулирование конкретных публичных отно­ шений в «рамочном» режиме по сути означает невозможность реаль­ ного применения правовых предписаний общего характера и соот­ ветственно неопределенность данного регулирования, поскольку публичные отношения нуждались, нуждаются и будут нуждаться в детальной юридической регламентации.

Конституционный Суд РФ прямо указал, что общеправовой кри­ терий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нор­ мы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), поскольку такое ра­ венство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Нео­ пределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприме­ нения и неизбежно ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона1.

Отметим, что категории «определенность» и «неопределенность» исследовались в философии, естественных и правовой науках. В ли­ тературе указывается, что правовая определенность и правовая нео­ пределенность могут рассматриваться как парные категории права2.

1См. п. 4 постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции».

2См.: Власенко Н.А. Неопределенность в праве: понятие и пути исследования // Российское правосудие. 2006. № 7. С. 5; Его же. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Ин-т законодательства и сравнитель­ ного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2015.

102

Глава 1. Понятие и значение структуры финансового права как объективного...

«Правовая неопределенность, — пишет Н.А. Власенко, — является свойством права, имеющим позитивное и негативное значение, и от­ ражается на структуре нормы как способе ее организации. Позитив­ ное значение юридической неопределенности заключается в предо­ ставлении условий свободы выбора наиболее целесообразных и при­ емлемых с точки зрения правоприменения вариантов решения. В качестве позитивного инструмента указанный феномен использу­ ется при формировании „рамочных“ законов, позволяющих обеспе­ чить гибкость и сбалансированность правового регулирования на федеральном и региональном уровнях. В отрицательном значении правовая неопределенность может иметь место в таких важнейших компонентах правового регулирования, как система права, система законодательства и правоприменительная практика»1.

Между тем по истечении почти 10 лет Конституционный Суд РФ вновь отметил, что неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднознач­ ное применение, создает возможность неограниченного усмотрения

впроцессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению,

вчастности, принципа верховенства Конституции и основанных на ней федеральных законов, реализация которых не может быть обес­ печена без единообразного понимания и толкования правовой нор­ мы всеми правоприменителями2.

Представляется, что в публичных правоотношениях вообще и в финансовых правоотношениях в частности использование «неопре­ деленных» правовых предписаний нежелательно либо должно было быть минимизировано. Полагаем, что существование этого феноме­ на в современной финансово-правовой реальности в значительных объемах и (или) повсеместное его применение не приводит к пере­ ходу от незнаемого к знаемому, но формирует иную (в ряде случаев прямо противоположную) поведенческую линию, нежели та, которая мыслилась законодателем.

Принятие «рамочного» федерального закона, направленного на регулирование финансовых отношений, означает необходимость создания механизма реального правового регулирования, осуществ­

1Власенко Н.А. Неопределенность в праве: понятие и пути исследования. С. 6, 7.

2См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 янва­ ря 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуаль­ ного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерно­ го общества «Производственное объединение „Берег“», открытых акционерных обществ „Карболит‟, „Завод Микропровод‟ и научно-производственного пред­ приятия „Респиратор‟» // Российская газета. 2010. 10 февр.

103

Раздел2.Теоретическиеосновыструктуры(внутреннейформы)финансовогоправа

ляемого исполнительной властью. Практика показывает, что на уров­ не нормативных правовых актов (указов Президента РФ, постанов­ лений Правительства РФ) восполнения не предусмотренного зако­ ном правового регулирования в полном объеме не происходит. Функции регулятора оставшейся части отношений переходят к иным исполнительным органам власти (министерствам, службам), кото­ рые, резко увеличивая количественную составляющую финансового законодательства, не завершают, однако, создания механизма регу­ лирования. Соответствующим должностным лицам предоставляется возможность для «маневра», выражающаяся в установлении конкрет­ ных условий, сроков, сумм и др. Между тем положения даже инди­ видуального финансового правового акта, связанного с распоряже­ нием государственных финансов, должны быть четко определенны­ ми для участников парного финансового правоотношения.

Формирование многоуровнего механизма правового регулиро­ вания сталкивается с юридической неопределенностью из-за несо­ гласованности норм, их несоответствия, противоречий, пробелов в правовой материи. Поэтому будет целесообразным сложившийся механизм правового регулирования (закон — указ — постановле­ ние — инструкция (приказ) — индивидуальный акт) по истечении конкретного временного периода (или при наступлении какоголибо события) подвергать рассмотрению с точки зрения достижения искомых результатов и закон пополнять новым либо прошедшим испытание содержанием с позиции структуры финансового права, тем самым минимизируя регулятивный диапазон иных правовых актов.

В январе 2010 г. на совещании с Правительством РФ глава государ­ ства обсуждал вопросы исполнения федерального бюджета, в том числе ритмичность его исполнения. Выяснилось, что для исполнения бюд­ жета пришлось принять 94 постановления Правительства РФ, отсут­ ствие которых «блокировало» 475 млрд руб. Если на начало 2009 г. было заблокировано 12% бюджета, то на начало 2010 г. — только 1%1. Отсюда очевидно, что ежегодно для начала исполнения федерального бюджета требуется принятие более 2000 актов Правительства РФ, не считая ведомственных правовых актов. Полагаем, что такой порядок является весьма затратным (особенно по времени) и малоэффектив­ ным.

Примером явной затруднительности в правоприменении служит попытка внести в один нормативный документ предписания, имею­ щие лишь опосредованное отношение к предмету регулирования.

104

Глава 1. Понятие и значение структуры финансового права как объективного...

Речь идет о Таможенном кодексе РФ в редакции 1993 г.1, регламен­ тировавшей любые отношения, которые возникали, могли возник­ нуть или сопутствовали таможенным операциям (финансовые отно­ шения, валютные операции, вопросы привлечения к администра­ тивной ответственности и др.). Считаем, что применение «натурального хозяйства» в правовом регулировании лишь парали­ зует должное использование положений иных отраслей законода­ тельства, препятствует реализации субъективных прав и надлежаще­ му исполнению заинтересованными лицами своих обязанностей.

Нормы финансового права (нормативные предписания) являют­ ся своеобразными «кирпичиками», от содержания (качества) кото­ рых, а также от мастерства «каменщика» напрямую зависит, каким будет построенное «здание» системы финансового законодательства

икакими будут результаты его надлежащей эксплуатации. Очевидно, что завершенный строительством прокатный цех металлургического завода невозможно использовать в качестве жилого дома. Поэтому

изаконодатель при «строительстве» финансового законодательства не свободен в выборе средств, инструментов, конструкций и типов правового регулирования. На формирование, в частности, мер от­ ветственности в финансовых отношениях воздействует позиция Кон­ ституционного Суда РФ о том, что в выборе принудительных мер (правовосстановительных и штрафных) законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конститу­ ционными и общими принципами права2.

Определению нормы финансового права в качестве таковой слу­ жат и особенности, позволяющие отличать их от иных норм права. Финансовое право есть самостоятельная отрасль публичного права. Отсюда общим признаком нормы финансового права наряду с об­ щеобязательностью и неоднократностью применения является ее публично-правовой характер. Поэтому в однородной совокупности финансово-правовых норм (институте) наряду с внутренней иерар­ хией и взаимосвязью наличествует подчиненность норм «низшего» порядка нормам «высшего» порядка. Это обусловлено логикой функ­ ционирования системы финансового права и вытекает из содержания

исмысла ст. 71, 72, 76 Конституции РФ. Поэтому предписания фи­ нансовых законов (ст. 1, 4, 7 НК РФ, ст. 1, 4 БК РФ) прямо предус­ матривают зависимость и взаимодействие. Начиная с 1992 г. форми­ рование современного финансового права осуществляется на основе «вертикальности» норм, регулирующих экономические отношения,

1Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.

2См. п. 2 постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П.

105

Раздел2.Теоретическиеосновыструктуры(внутреннейформы)финансовогоправа

и общей заданности параметров регулирования. Предписания (нор­ мы) «низшего» уровня не должны противоречить нормам (предпи­ саниям) федерального закона и не могут выходить за пределы, им установленные.

Если в гражданском праве используется формула, согласно кото­ рой «применяется… если иное не установлено договором», то в фи­ нансовом праве указанный способ регулирования недопустим. Каж­ дый субъект финансово-правового регулирования является участни­ ком «оркестра», у которого имеется главный и единственный «дирижер» (центр). Обязательная подчиненность финансово-право­ вой нормы «низшего» порядка норме «высшего» порядка — важный фактор, влияющий на обеспечение надлежащего построения эле­ ментов структуры финансового права и их превращения в систему финансового права.

Подчиненность одних финансово-правовых норм другим прису­ ща национальным финансово-правовым актам и отвечает положе­ ниям международно-правовых актов, регулирующим финансовые отношения. Если международным договором, содержащим положе­ ния, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные НК РФ и принятыми в со­ ответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации. В БК РФ указано, что международные до­ говоры применяются к бюджетным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следу­ ет, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

В современной правовой реальности в качестве существенного зарубежными авторами отмечено то обстоятельство, что «иерархи­ ческое верховенство Конституции Испании совместимо с главенст­ вом права Европейского Союза (далее — ЕС)». Принципы главенст­ ва права ЕС основываются не на иерархии, а на установлении сфер компетенции и ответственности. Право ЕС имеет приоритет над внутригосударственным правом Испании, поскольку так предусмо­ трено самой Конституцией (ст. 95 (2)) и положениями Договора о вступлении Испании в ЕС1. Интересной является позиция венгер­ ского ученого, который пишет, что «налогообложение — трудный предмет гармонизации. Оно испытывает недостаток в четкой норма­

1См.: Херрера М.П. Проблемы устранения фискальных ограничений для экономи­ ческой деятельности: опыт Испании // Российский ежегодник международного налогового права. 2009. № 1. С. 113.

106

Глава 1. Понятие и значение структуры финансового права как объективного...

тивной базе и находится под сильным влиянием экономической политики. Налоговое законодательство остается в пределах нацио­ нальных границ, несмотря на то, что оно испытало на себе, начиная со Второй мировой войны, значительную интернационализацию»1.

«Нормы финансового права используются государством, — отме­ чал С.Д. Цыпкин, — для установления единых правил организации финансовых отношений, что обусловливает необходимость высокой степени их правовой урегулированности. От полноты охвата, всесто­ ронности этого регулирования зависят поступления средств в бюджет и равномерность финансирования различных общегосударственных мероприятий, успешность осуществления финансовой политики»2. Установлено, что особенностью финансового права является взаи­ мосвязь его норм с экономикой и политикой3.

Известно, что юридической науке не свойствен сугубо количест­ венный подход в определении некоей совокупности норм права в качестве соответствующего элемента (уровня) структуры права. Вме­ сте с тем само по себе количество норм является важным фактором воздействия на формирование соответствующего уровня структуры финансового права (субинститута, института, группы институтов, подотрасли).

Методологически структура финансового права:

1)производна от структуры российского права и отличается от других отраслей права по содержанию и предмету регулирования;

2)включает следующие основные элементы (уровни): норму пра­ ва и ее структуру (гипотезу, диспозицию, санкцию) — группировку норм — субинститут — институт — группу институтов — подо­ трасль — отрасль;

3)является объективной данностью, поскольку нормы финансо­ вого права сами по себе есть объективные реальности;

4)присутствует во всех правовых системах и общественно-эконо­ мических формациях;

5)обладает особенностями, вызванными природой и специали­ зацией финансовых отношений, объединяемых на основе связи с финансовой деятельностью государства и государственными финан­ сами, а также на основе взаимодействия с элементами (звеньями) финансовой системы;

1Диак Д. Опыт экономической интеграции: гармонизация и конкуренция в нало­ говом праве Европейского Сообщества // Российский ежегодник международно­ го налогового права. 2009. № 1. С. 72.

2Цыпкин С.Д. Указ. соч. С. 21.

3См.: Годме П.М. Финансовое право. С. 32; Рукавишникова И.В. Метод финансо­ вого права. С. 92–95.

107

Раздел2.Теоретическиеосновыструктуры(внутреннейформы)финансовогоправа

6)имеет некий стержень, примыкание к которому создает право­ вую общность, обладающую целостностью и специфичными регуля­ тивными свойствами, сориентированным на правовой результат в сфере финансов;

7)импликативна с системой финансового законодательства, а так­ же иными отраслями законодательства.

Развитие внутренней формы (структуры) финансового права про­ исходит посредством воздействия государства, реализующего свою волю в финансово-правовых предписаниях, и обусловлено финан­ сово-экономической ситуацией, сложившейся в определенный вре­ менной период. Объективная зависимость финансового права от государства (равно как и от экономики) одновременно показывает наличие «обратной связи». Государство, реализуя финансовую по­ литику (исполняя внутренние и внешние функции), испытывает объективную потребность в финансово-правовых инструментах, обладающих системным воздействием. История и современность показывают невозможность отсутствия финансового права в жизни государства, и наоборот. Вместе с тем сама по себе взаимозависи­ мость финансового права и государства означает, что взаимодействие «государство — финансовое право» является конструктивным либо должно быть таковым.

Яркой иллюстрацией мощного воздействия экономических ре­ алий на финансовое право является недавняя (90-е гг. XX в.) рос­ сийская история (гиперинфляция, экономический спад, финансо­ вый «голод» и др.) перехода общества от одной системы отношений

кдругой. Невозможность применения финансово-правовых поло­ жений плановой экономики при одновременном отсутствии адек­ ватных финансово-правовых инструментов резко изменила роль и значение государства в жизнедеятельности общества, что привело к всплеску негативных явлений (хищению государственных финан­ сов, нелегитимному бегству капитала из страны, повальному укло­ нению от налогов, ежеквартальному формированию бюджета стра­ ны, злоупотреблениям с государственными и частными финансами и т.д.). В указанный период для «затыкания дыр» в финансово-пра­ вовом регулировании приходилось прибегать к индивидуальным актам, исходящим от финансовых властей. Но воздействие полити­ ки и экономики на финансовое право не является односторонним. Показательна политика активного вмешательства государства в экономическую жизнь (этатизм) в условиях международного фи­ нансово-экономического кризиса 2008 г. Этатическая деятельность государства осуществляется и посредством финансово-правовых инструментов.

108

Глава 1. Понятие и значение структуры финансового права как объективного...

Однако и в условиях стабильного экономического развития об­ щества, как полагает ряд исследователей-экономистов, не только возможно, но и необходимо государственное регулирование эконо­ мики во взаимосвязи с рыночными регуляторами. Так, В.В. Леонть­ ев считает, что «во взаимодействии государства и экономики, следуя известным в мировой практике доктрине невмешательства государ­ ства в экономику (государство — «ночной сторож») и доктрине ад­ министративно-командного управления экономикой (тотальное огосударствление экономики), которые, будучи антиподами, спо­ собствуют (каждая сама по себе) накоплению негативных явлений, чья критическая масса вызывает существенные потрясения, эффек­ тивно оптимальное соотношение государственного и рыночного регулирования экономики, в котором государственное регулирова­ ние выполняет функции руля у парусника (судна), а рыночные регу­ ляторы — функции ветра для парусов»1.

В юридической литературе указывается, что «судьба рыночной экономики, ее становление и успешное развитие зависят от форми­ рования в России того, что называется правовым государством. За­ дачи формирования правового государства и цивилизованного рын­ ка неразрывно связаны между собой, ибо развитая и эффективно действующая экономика базируется на четких правовых установле­ ниях и их неукоснительном соблюдении. Переход к правовому госу­ дарству, по существу, означает создание новой технологии государ­ ственного воздействия на экономику»2.

При рассмотрении структуры финансового права, включая ее основные элементы (норма — институт — подотрасль), следует учи­ тывать, что государственная воля, материализуемая в нормах финан­ сового права, основана на собственности в отношении государствен­ ных финансов, сориентирована на установление системы суборди­ нации между субъектами правоотношений (не допускающее усмотрения лиц), отражает экономические реальности, превентиза­ цию злоупотреблений, интересы (внутренние и внешние) общества в краткосрочной и долгосрочной перспективах для должного, дос­ тойного осуществления прав и свобод человека и гражданина, по­ скольку они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием3.

1Леонтьев В.В. Экономические эссе. Теории, исследования, факты и политика. М.: Политиздат, 1990. С. 15.

2Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 19.

3См. ст. 17, 18 Конституции РФ.

109

Раздел2.Теоретическиеосновыструктуры(внутреннейформы)финансовогоправа

С учетом изложенного представляется возможным предложить следующее понимание категории «структура финансового права»1.

Структура финансового права, являясь внутренней формой пра­ ва, представляет собой «ядро» системы финансового права, состоя­ щее из внутреннего строения взаимосвязанных элементов — финан­ сово-правовых норм, группировок норм, субинститутов, институтов, подотраслей, объединенных единым целеполаганием и предметом регулирования, обусловленное отношениями по поводу специфиче­ ских публичных вещей, обладающих общественным назначением, каковыми являются находящиеся в собственности государства госу­ дарственные финансы, а также по поводу финансов как объектив­ ного фактора, определяющего возможность использования извест­ ной совокупности денежных средств и иных денежных инструментов, включая право на деньги, отражающими денежную оценку нацио­ нального богатства и находящимися под юрисдикцией Российской Федерации.

§ 2. Понимание финансового права как единой и самостоятельной отрасли права

с позиции финансового обязательства, входящего в состав общих финансово-правовых конструкций

В литературе достаточно определенно изложены позиции иссле­ дователей, касающиеся статуса и места финансового права в нацио­ нальной правовой системе2. Ряд ученых рассматривают финансовое право в качестве составной части государственного и администра­ тивного права (Г.Ф. Шершеневич, С.С. Студеникин, В.П. Мозолин и др.). Другие ученые полагают, что финансовое право является са­ мостоятельной отраслью права, отпочковавшейся от административ­ ного (полицейского) права (Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, Р.О. Хал­ фина, С.Д. Цыпкин, Е.М. Ашмарина и др.). Значительная часть ученых исходят из того, что финансовое право изначально являет­ ся самостоятельной отраслью права (В.А. Лебедев, И.Т. Тарасов,

1Новейшие исследования в юридической науке касаются вопросов, связанных с общей характеристикой структуры права. См.: Кашанина Т.В. Структура права: монография М.: Проспект, 2013. С. 153–184.

2Позиции ученых о месте финансового права в системе права подробно рассмо­ трены О.Н. Горбуновой, И.В. Рукавишниковой. См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права С. 8–22; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 121–123.

110