!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

ческого пространства1 в значительной мере обусловливает и единое, целостное финансово-правовое регулирование, поскольку разделе­ ние последнего на «удельные княжества» существенно воспрепятст­ вует созданию современной системы финансового законодательства, снизит регулятивные возможности собственно каждой подотрасли финансового права, повлечет иные нежелательные последствия. Само по себе единство финансового права не сдерживает ни развития подотраслей, ни исследований, связанных с установлением проблем и разработкой подходов к их разрешению2. Напротив, единство фи­ нансового права позволяет эффективно использовать в составе по­ дотраслей общие институты (финансы, финансовая политика, фи­ нансовая деятельность государства, субъективные права и обязан­ ности лица, сроки и др.).

Макроуровень отчетливо показывает, что некоторые подотрасли (бюджетное право, налоговое право) имеют исключительно финан­ сово-правовую принадлежность3. Их нормы и институты сориенти­ рованы на заданный сугубо финансово-правовой результат (уплата налога, сбора, пошлины, поступление государственных финансов в доходную часть бюджета, их распределение и использование в целях, предусмотренных в установленном порядке), который возникает и прекращается в рамках финансового правоотношения, не испытывая непосредственного воздействия предписаний иных отраслей права.

Международный финансово-экономический кризис вызвал мно­ го проблем на персонифицированном, корпоративном, региональ­ ном, общегосударственном уровнях и одновременно выявил отсут­ ствие в финансовых правоотношениях четко действующего механиз­ ма системы дозволений и запретов, предусматривающей принципы, направления, регламентацию действий финансовых властей в усло­ виях кризиса, т.е. в период нештатной ситуации. Известно, в част­ ности, что, несмотря на снижение поступлений в доходную часть фиска (fiscus), во время кризиса недопустимо введение новых нало­ гов, иных обязательных платежей, увеличение ставок действующих налогов и сборов. Более того, в этот период целесообразно примене­

1См. ст. 8 Конституции РФ.

2Постановка ряда проблем отражена в литературе. См.: Финансовое право / под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2004. С. 65–67; Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Хими­ чевой. М.–Харьков: Право, 2011; Очерки бюджетно-правовой науки современ­ ности: монография / под общ. ред. Е.Ю. Грачевой, Н.П. Кучерявенко. М.–Харь­ ков: Право, 2012; и др.

3В науке финансового права такие правообразования определяют в качестве тра­ диционных. См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права. С. 34.

41

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

ние понижательного налогового курса, введение иных преференций (льгот, рассрочек, отсрочек на длительные сроки и др.). Однако в апогей кризиса высокопоставленными чиновниками Минфина Рос­ сии, Федеральной налоговой службы (ФНС России) публично обсуж­ дались предложения по установлению новых налогов (налога на капитал). Представляется, что подобные «демарши» ответственных должностных лиц финансовых властей в период экономической турбулентности нежелательны и должны находиться под запретом.

Соответствующим образом должна была быть предопределена и деятельность монопольных компаний, независимо от формы собст­ венности. Между тем в условиях кризиса, когда резко уменьшились доходы значительной части граждан и снизилась платежеспособность населения, с 1 января 2010 г. была существенно повышена стоимость коммунальных услуг (на 40–60%), реформирование которых (100%- ная оплата услуг населением) обсуждалось за несколько лет до нача­ ла кризиса. В подобных ситуациях бездействие финансовой власти могло бы быть восполнено дозволением субъекту финансового пра­ ва на обращение в суд (общей юрисдикции или арбитражный) с за­ явлением о моратории (приостановлении действия) финансового нововведения до момента официального объявления о завершении кризиса.

По завершении кризиса целесообразно глубоко и всесторонне рассмотреть проблему распределения доходов, поскольку именно распределение должно служить сильнейшим стимулом к увеличению благосостояния общества, ибо это непременное условие неуклонно­ го роста доходов самых бедных1. Отсюда следует, что институт «рас­ пределения» должен быть справедливым и учитывающим некие объ­ ективные факторы (Крайний Север, Дальний Восток, внедрение инноваций и др.) при создании норм финансового права и их при­ менении, имея в виду установление правил поведения, не подвер­ женных деформации со стороны региональных и (или) местных правоприменителей.

Начиная с 1992 г. не утрачивает актуальности проблема своеобраз­ ного «поведенчества» лиц, выступающих в финансовых отношениях в качестве участников, представляющих государство. К ним отно­ сятся компетентные органы (Минфин России, ФНС России, ФТС

42

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

России, Федеральное казначейство, иные главные распорядители средств федерального бюджета), их должностные лица. Практике известны ситуации, когда хозяйствующие субъекты, действующие по правилам (законопослушные юридические лица), длительное время не могут реализовать свое субъективное право по возврату налога на добавленную стоимость (далее — НДС) по исполненным внешнеэкономическим контрактам. Налоговые органы вынуждают этих лиц представлять дополнительные, только количественно из­ меряемые в сотнях и тысячах листов документы и материалы, под­ тверждающие легитимность их действий. Очевидно, что подобное поведение управомоченного лица (налогового органа) может быть объяснено его сомнениями, неуверенностью в том, что совершенная внешнеэкономическая сделка действительно легитимна и реальна. При этом налоговый орган обязанность формирования доказатель­ ственной базы для разрешения своих сомнений возлагает на юриди­ ческое лицо. Не исключается вместе с тем, что задержка возврата НДС связана с намерением налогового органа обеспечить бюджету «экономию» финансовых средств, а если задержка возврата НДС трансформируется в отказ на такой возврат, то бюджет освобожда­ ется от необходимости увеличивать свою расходную часть.

Сама по себе природа финансовых правоотношений предполага­ ет установление предела «сомнениям» лица, обладающего властнофинансовыми правомочиями, поскольку иное будет означать для заинтересованного лица невозможность реализации своего субъек­ тивного права.

Нередко в ходе налоговых проверок выясняется, что «доначисле­ ния» налогов будут иметь незначительный размер либо «налоговые правонарушения» носят сомнительный характер с точки зрения дей­ ствующего законодательства. Однако налоговый орган вопреки пред­ писаниям действующего законодательства и фактическим обстоя­ тельствам создает виртуальные эпизоды налоговых правонарушений, «ущерб» по которым исчисляемые крупными суммами — десятками и более миллионов рублей, материализуемые в актах проверок и решениях. Естественная реакция налогоплательщика — опротесто­ вание итогов проверки (решения налогового органа). Обычно обра­ щение к вышестоящему налоговому органу положения дел не меня­ ет. Вышестоящая инстанция нередко подтверждает решение нало­ гового органа, проводившего проверку. Поэтому налогоплательщик, используя административный порядок, ориентируется на судебную защиту. Если арбитражный суд первой инстанции удовлетворяет требования налогоплательщика в полном объеме, налоговый орган инициирует рассмотрение дела в апелляционной, а затем и кассаци­

43

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

онной инстанции, а также в Верховном Суде Российской Федерации. В конечном счете по бесспорному делу производятся значительные временные, финансовые и иные затраты.

Поскольку изложенное не носит спорадического характера, то очевиден негативный эффект (финансово-экономический и юриди­ ческий). Во-первых, происходит «бросовое» расходование государ­ ственных и частных финансов. Во-вторых, складывается впечатле­ ние, что в финансовом праве если и присутствует определенность, то в каком-то труднопонимаемом и сложноприменяемом виде. Од­ новременно подвергается «эрозии» один из фундаментальных при­ знаков нормы финансового права — ее обязательность (веление) для неограниченного круга лиц.

Предоставление ФНС России полномочий по утверждению фи­ нансово-процессуальных документов объяснимо, но не обосновано. Главной функцией ФНС России является обеспечение своевремен­ ного и полного поступления налогов и иных обязательных платежей в бюджетную систему. В настоящее время ФНС России разрабатыва­ ет финансово-процессуальные документы (формы деклараций, рас­ четов, решений, требований и др.) и обладает правом их утверждения. Ранее это правомочие относилось к ведению Минфина России. Ут­ верждаемые финансово-процессуальные документы оказывают непо­ средственное воздействие на поведение обязанных лиц (юридических лиц, граждан). Нередки ситуации, когда соответствующее положение финансово-процессуального акта не согласуется с предписаниями закона, в частности НК РФ. Сама по себе правовая возможность при­ знания какого-либо положения процессуального документа недейст­ вительным в судебном порядке не решает проблемы их «юридическо­ го качества» из-за их количества, динамики вносимых изменений, дополнений, создания новых документов взамен аннулированных. По сути ФНС России реализует на практике свое понимание смысла и содержания закона. С этой точки зрения правомочия по утверждению финансово-правовых процессуальных документов целесообразно изъ­ ять из ведения не только федеральных служб, но и министерств (Мин­ фина России, Минэкономразвития России и др.).

Полагаем, что процессуальные документы, применяемые в фи­ нансовых правоотношениях, должны утверждаться на уровне феде­ рального закона. Вместе с тем с учетом того, что процесс формиро­ вания финансового права не является завершенным, правомочия по утверждению финансовых процессуальных документов, разрабаты­ ваемых министерствами и службами (иными ведомствами), должны быть отнесены к ведению Правительства РФ впредь до их трансфор­ мации на уровень федерального закона.

44

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

Требует разрешения и ряд вопросов бюджетного регулирования. В течение 2001–2008 гг. доходная часть федерального бюджета уве­ личивалась по результатам фактического поступления средств в кон­ це финансового года путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год (период). Следует признать обычной (в ряде случаев настоятельно необходимой) практику внесения изменений и дополнений в тот либо иной действующий нормативный акт. Не является исключени­ ем из этого правила и упомянутый закон. Традиционно перед завер­ шением текущего финансового года (ноябрь–декабрь) в закон вно­ сятся существенные изменения, касающиеся размеров доходной и расходной частей федерального бюджета1. Получается, что в отно­ шении дополнительно поступивших государственных финансов ра­ нее выносились распорядительные акты органов исполнительной власти, а в конце финансового года происходит фиксация их состо­ явшейся судьбы представительной властью. Полагаем необходимым установление наряду с процентными корректировками специальной формулы, предусматривающей условия и основания внесения изме­ нений и дополнений в закон о бюджете.

Перед государством и гражданским обществом стоят сложные задачи отработки технологических этапов исполнения бюджета. Речь идет, в частности, о равномерном (ритмичном) исполнении бюджет­ ных обязательств. Известно, что в первый квартал финансового года из-за различных причин (организационных, технических и др.) бюд­ жет по расходам исполняется не в полном объеме. К окончанию финансового года происходит восполнение недоперечисленных средств, надлежащее использование которых в сжатые сроки стано­ вится для бюджетополучателей делом весьма затруднительным или невозможным. По сведениям Счетной палаты РФ, в первом полуго­ дии 2009 г. из 130 главных распорядителей средств федерального бюджета 70 ведомств не осуществляли предписанное им кассовое исполнение расходов. Пять федеральных целевых программ (десятая часть от общего количества) вообще не реализовались2.

1Отметим появление позитивных подходов, существенно изменяющих указанную «традицию». Так, в июне 2013 г. принят и опубликован федеральный закон, внес­ ший изменения в закон о бюджете. См.: Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О федеральном бюд­ жете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов“» // Российская газета. 2013. 19 июня.

2См.: Степашин С.В. Спрос рождает предложение // Российская газета. 2009. 24 нояб.

45

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

Остается открытой проблема «прозрачности» бюджетов всех уров­ ней1. Мы имеем в виду движение государственных (и муниципаль­ ных) финансов к целям, объектам и конкретным адресатам, предус­ мотренным федеральным законом и другими нормативными право­ выми актами, за изъятиями, которые носят секретный характер.

Считаем необходимым детально урегулировать законом бюджет­ ные отношения в местах принятия конкретных решений об исполь­ зовании бюджетных средств на текущие или инвестиционные цели

ив местах концентрации государственных финансов. В указанном урегулировании должны «принимать участие» нормы материального

ипроцессуального финансового права.

Внастоящее время предоставление бюджетных средств в различ­ ных формах осуществляется в порядке, предполагающем принятие постановления Правительства РФ. Во исполнение решения Прави­ тельства РФ соответствующее министерство (федеральная служба) издает приказ, утверждающий правила предоставления субсидий на определенный вид деятельности или определенную цель2. Главным распорядителем средств федерального бюджета (министерством, ведомством) разрабатываются и утверждаются формы соглашений о предоставлении субсидий, а также формы расходов и отчетов бюд­ жетополучателей по предоставленным субсидиям3. Вместе с тем пос­

1В литературе отмечается, «что несовершенство режимов регулирования государ­ ственных доходов во многом вызвано тем, что законодатель, признавая право собственности на публичные финансы исключительно за государством, подчас игнорирует базовые принципы построения бюджетной системы, тем самым не обеспечивая прозрачность движения финансовых потоков» (Васянина Е.Л. Пра­ вовой режим государственных доходов на современном этапе развития финансо­ вого законодательства // Налоги и финансовое право. 2012. № 11. С. 213).

2См.: Приказ Минтранса России и Минфина России от 30 января 2009 г. № 15/9н «Об утверждении формы и порядка составления отчетности по использованию средств федерального бюджета на ремонт автомобильных дорог федерального значения» // БНА. 2009. № 13. С. 131; приказ Минздравсоцразвития России от 03.06.2011 № 462н «Об утверждении формы и Порядка представления отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета на финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи врачами-терапев­ тами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых и медицинскими сестрами врачей об­ щей практики (семейных врачей)» // Российская газета. 2011. 12 авг.

3См.: Приказ Минрегионразвития России от 25 августа 2009 г. № 374 «Об утвер­ ждении Порядка предоставления в 2009 году субсидий за счет бюджетных ассиг­ нований федерального бюджета, главным распорядителем в отношении которых является Министерство регионального развития Российской Федерации, бюдже­

46

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

тоянно растущее количество нормативных правовых актов по ука­ занным вопросам не способствует эффективности исполнения бюд­ жета и не обеспечивает защищенности государственных финансов от несанкционированного использования и иных неправомерных посягательств.

Существенной проблемой является выбор приоритета или на­ правления использования дополнительно полученных или временно свободных государственных финансов. Во-первых, они могут быть размещены на депозиты первоклассных коммерческих банков, в ино­ странную валюту (доллары США, евро), в государственные ценные бумаги ряда иностранных государств. Во-вторых, государственные финансы могут быть направлены на инвестиционные цели — на создание объектов производственной и социальной инфраструктуры, строительство автодорог, объектов промышленно-производствен­ ного назначения. По мнению специалистов, второе направление использования государственных финансов предпочтительнее перво­ го исходя из интересов граждан, государства, развития производи­ тельных сил1.

Представляется, что в составе единого финансового права ряд подотраслей (эмиссионно-денежное право) по регулятивной направ­ ленности и содержанию выполняет функцию своеобразного «фун­ дамента», наличие которого необходимо для последующего осущест­ вления регулирования отношений, связанных с финансами, иными отраслями права (гражданским, трудовым и др.).

Финансово-правовые предписания, направленные на установление правового режима российской валюты (наличных денег), т.е. изготов­ ления, эмиссии (введения в обращение), хранения, инкассации,

там субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капиталь­ ного строительства государственной собственности субъектов Российской Феде­ рации, не включенных в федеральные целевые программы, бюджетные инвести­ ции в которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации, и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строитель­ ства муниципальной собственности, не включенных в федеральные целевые про­ граммы, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюдже­ тов» // БНА. 2009. № 48. С. 138.

1Директор Института экономики РАН Р.С. Гринберг считает, что, несмотря на потери государственных финансов (из-за злоупотреблений, хищений, растрат и т.п.), их использование, например, на строительство моста через реку гораздо лучше, чем их трата на покупку американских ценных бумаг и таким образом финансирование войны в Ираке (цит. по: Кукол Е. Ловля попутного ветра. При­ митивизация экономики — естественное следствие нашей истории и носит си­ стемный характер // Российская газета. 2010. 17 февр.).

47

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

изъятия денег из обращения, иных обязательных требований, пре­ дельно ясно подтверждают, что государство — это единый и единст­ венный регулятор (центр) данных отношений. Вместе с тем деньги в имущественном обороте являются вещами, движимым имуществом, принадлежащим лицам (гражданам, юридическим лицам) на праве собственности, и могут быть объектом гражданских, трудовых и иных правоотношений. Правомерное обладание наличными деньгами лю­ бым субъектом права обязывает государство (в лице Банка России, иных финансовых властей) как участника финансового правоотно­ шения обеспечить этому субъекту безусловную возможность распо­ рядиться деньгами (использовать как платежное средство, внести во вклады, включая гарантии их сохранности в установленных разме­ рах — 1 млн. 400 тыс. руб.).

Государство осуществляет и иные обязанности, вызванные де­ нежным обращением: воздействуя на миграцию денег, купюрное строение банковских билетов, обеспечение инкассации и хранения денег, изъятие ветхих, испорченных банковских билетов, пресечение фактов фальшивомонетничества, предупреждение и преследование случаев мошенничества в отношении денег (государственных и част­ ных финансов). Особо следует отметить, что в эмиссионно-денежные правоотношения государством не допускаются в качестве объекта денежного обращения и имущественного оборота деньги (российская валюта), полученные и (или) приобретенные нелегитимным (пре­ ступным) способом (нелегальный бизнес — незаконный сбыт нарко­ тических и психотропных веществ, средства, полученные от прости­ туции, незаконной торговли оружием и др.). «Грязные» деньги сами по себе представляют угрозу для любой экономики, поскольку отри­ цательным образом воздействуют на рыночные и иные механизмы жизнедеятельности общества. По сути, государство, будучи участни­ ком упомянутого правоотношения, бессменно присутствует в нем без права делегации своего места кому бы то ни было.

Поскольку финансовое право постоянно находится под воздей­ ствием экономики страны и во взаимодействии с нею, постольку оно должно адекватно реагировать на изменения ее состояния. Очевидно, что отсутствие должного объема наличных денег в обращении, вклю­ чая купюрное строение банкнот, равно как и их избыток, может повлечь отрицательные последствия в жизнедеятельности граждан, юридических лиц, регионов и страны в целом. Отсюда вытекает не­ обходимость в беспрерывном исполнении государством в лице фи­ нансовых властей обязанностей по обеспечению надлежащего функ­ ционирования эмиссионно-денежного механизма. Банк России, обладая в силу закона особым статусом, по существу, входит в систе­

48

Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты...

му финансовых властей, соединяет в себе функции правотворчества

иконтроля за исполнением банковских правил в рассматриваемой сфере правоотношений1. Вместе с тем представляется, что регулиро­ вание эмиссионно-денежных отношений должно быть переведено с уровня банковских правил на уровень федеральных законов.

Деньги — особый объект финансовых правоотношений. Их кон­ центрация, а также направления и цели использования, что особенно касается значительных финансовых средств, должны быть ограждены от неправомерных посягательств2. Правовое обеспечение ликвидации потерь и минимизации несанкционированной утраты денег является, безусловно, важной задачей, но приоритет в финансово-правовом регулировании принадлежит функционированию тех конструкций, применение которых обеспечивает разумное и эффективное исполь­ зование денег, сопряженное с интересами граждан, юридических лиц

игосударства. Представляется очевидным стремление государства осуществить постепенный и безболезненный переход от бумажных денег (которые воспринимаются гражданами в качестве «реальных», «действительных денег») к «электронным» деньгам. Правовая основа для упомянутого перехода уже начинает формироваться3.

Результаты современных исследований в области науки финан­ сового права могут и должны служить основаниями для строитель­ ства финансового законодательства. Процесс совершенствования финансово-правового регулирования предполагает учет внутриотра­ слевых потребностей (проблем, задач) и необходимость обеспечения системной взаимосвязи финансовых норм с предписаниями иных отраслей права (внутренняя и внешняя согласованность норм). Этот процесс затратен, поскольку требует значительных профессиональ­ ных, финансовых, организационных и иных усилий, а также учета положений догмы права, поскольку «ubi jus incertum, ibi nullum» (когда закон неопределен, закона нет).

1См.: Указание Банка России от 11 марта 2014 г. № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кас­ совых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства» // Вестник Банка России. 2014. № 46.

2Департамент экономической безопасности МВД и Следственный комитет при МВД России выявили организованную преступную группу, которая с 2007 г. не­ законно легализовала более 30 млрд руб., 440 млн долл. США, 123 млн евро. В ре­ ализации преступных схем принимали участие 3 коммерческих банка, 72 россий­ ских и 7 иностранных организаций. См.: Афера одного дня. Мошенники обнали­ чили полтора миллиарда долларов // Российская газета. 2010. 2 марта.

3См.: Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платеж­ ной системе» // СЗ РФ. 2012. № 27. Ст. 3872.

49

Раздел 1. Основные начала становления финансового права

В период с декабря 1991 г. по декабрь 2003 г. валютное право представляло собой жесткую разрешительно-ограничительно-запре­ тительную систему финансово-правовых предписаний, обусловлен­ ную «родимыми пятнами социализма». Практика указанного пери­ ода показала, что перегруженность запретами деструктивно воздей­ ствовала на регулирование валютных отношений. Существенные преобразования произошли после введения в действие в июне 2004 г. новой редакции валютного закона1, содержание которого отражает приоритет либерально-взвешенного подхода к проводимой финан­ совой политике. В частности, отказались от деления валютных опе­ раций на «текущие» и «капитальные», упорядочили институт «валют­ ной ответственности», некоторые составы которой по сути являлись коррупциогенными, ликвидировали ряд ограничений (по открытию банковских счетов гражданами, юридическими лицами за границей, в иностранных банках и др.).

Отметим, что либерализация финансово-правового регулирова­ ния валютных отношений уменьшила «критическую массу» запретов, расширила диапазон действия регулятивных (управомочивающих, обязывающих) норм, но не изменила публично-правовую природу

исодержание элементов структуры валютного права. К окончанию 2012 г. не действовал ряд статей указанного закона, связанных с ва­ лютными ограничениями и предварительным валютным контролем (ст. 8 и 9, предусматривающие регулирование валютных операций движения капитала Правительством РФ и Банком России; ч. 3, 4, 5,

и6 ст. 11, предоставляющие Банку России полномочия по установ­ лению требований об использовании специального счета резидента­ ми и нерезидентами, о резервировании средств при осуществлении операций на внутреннем валютном рынке; ч. 3 ст. 12 об обязательной предварительной регистрации открываемого резидентом счета в бан­ ке за границей РФ; ст. 16, 17, 18 и 21, регулирующие вопросы резер­ вирования, обеспечения исполнения обязательства, предварительной регистрации и обязательной продажи части валютной выручки на внутреннем валютном рынке страны). Предприняты меры по совер­ шенствованию и упорядочению валютного контроля, порядка фор­ мирования паспорта сделки и др.

Законом установлено, что предоставление и передача документов

иинформации, связанных с проведением резидентами и нерезиден­ тами валютных операций, открытием и ведением счетов, одним ор­ ганом валютного контроля другому органу валютного контроля, ор­

1См.: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулиро­ вании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

50