§1.2 Конституционные основы компетенции субъекта Российской Федерации и его финансовые полномочия

Часть 3 статьи 5 Конституции устанавливает, что одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.

Согласно часть 3 статьи 11 Конституции РФ, разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами осуществляется не только Основным законом, но и Федеративным и иными договорами. В связи с этим хотелось бы отдельно остановимся на таком инструменте разграничения компетенции как федеральный закон. Данная проблема была разрешена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 09.01.1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации». Пункт 4 Постановления гласит, что федеральный закон «определяет права и обязанности участников правоотношении, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий». Суд приходит к мнению, что Федеральное Собрание имеет право осуществлять законодательное регулирование вопросов, которые относятся к предметам, в том числе, совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти обоих уровней. Отсюда делаем вывод, что разграничение предметов ведения во многом осуществляется не самой Конституцией и поправками к ней, а текущим федеральным законодательством, что, в свою очередь, не предполагает формального одобрения субъектами Российской Федерации. И.В. Лексин в связи с этим делает верное замечание, что «пределы компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, региональных органов государственной власти и местного самоуправления оказываются весьма неустойчивыми».⁹

Вряд ли у кого-то вызовет сомнения тезис, что ядром правового статуса любого субъекта права являются его права и обязанности в их совокупности. Применительно к Федерации и её субъектам мы будем говорить о компетенции как о самом важном элементе их правового положения, тем более что она находит своё отражение в Главном законе страны - Конституции.

Статья 72 содержит закрытый перечень предметов ведения, которые совместно регулируются как Российской Федерацией, так и субъектами. Сюда, в том числе, относится:

1. обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

2. защита прав и свобод человека и гражданина;

3.  вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование;

4. разграничение государственной собственности;

5. установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

6. общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и некоторые другие вопросы.

Здесь стоит добавить, что Ю.В. Ким верно обозначил такой юридической критерий для определения реального носителя верховной власти в любой федерации, как «объем и содержание закрепляемых прав или же функций государственной власти».¹⁰ Типичными предметами исключительного ведения федерации, как правило, являются внешние сношения, оборона, безопасность, транспорт, связь, финансы, правоохранительная и судебные системы, денежное обращение, границы и таможенное дело.

Статья 73 Конституции, используя так называемый принцип остаточной компетенции, наделяет субъектов Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения.

В целом, анализ статей 71-73 Конституции позволяет прийти к следующим выводам:

1. что касается исключительного ведения Федерации, то тут не предусматривается какого-либо участия субъектов, не считая некоторых отдельных вопросов;

2. субъекты вправе участвовать в реализации своих полномочий по совместным предметам ведения. При этом Федерация, например, может по какому-то вопросу принять рамочный закон, положения которого будут конкретизированы в законе субъекта, либо вопрос может быть детально урегулирован федеральным законодателем, тогда региону останется фактически только продублировать его;

3. статья 73 констатирует полную самостоятельность регионов в их возможных сферах государственного управления, однако что именно имеется в виду легально не определено.

Эту проблему помогает разрешить конституционно-правовой опыт, накопленный субъектами Российской Федерации. Для наглядности обратимся, как пример, к Уставу Воронежской области.¹¹ Часть 2 статьи 18 перечисляет предметы ведения Области, к которым, в частности, относятся:

• принятие, изменение Устава Воронежской области, законов Воронежской области и иных нормативных правовых актов Воронежской области, контроль за их соблюдением и исполнением;

• определение административно-территориального устройства Воронежской области;

• установление системы органов государственной власти Воронежской области в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами;

• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на территории Воронежской области, отнесенных федеральным законодательством к ведению Воронежской области;

• финансовые и кредитные вопросы, отнесенные федеральным законодательством к ведению Воронежской области;

• областной бюджет, областные налоги и сборы, областные фонды регионального развития;

• определение региональной социально-экономической политики Воронежской области и принятие областных целевых программ в сфере экономического, экологического, социального, культурного, информационного развития Воронежской области.

Сюда также относится, как правило, государственная гражданская служба и самих субъектов, и муниципальная, герб, гимн, флаг, почетные звания, награды. Что касается осуществляемых Областью полномочий, то статья 19 Устава гласит: «Полномочия, осуществляемые органами государственной власти Воронежской области по предметам ведения Воронежской области, определяются настоящим Уставом Воронежской области, законами Воронежской области и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Воронежской области».

Стоит признать, по нашему мнению, тот факт, что подобное закрепление прерогатив субъектов Российской Федерации на федеральном уровне (именно в Конституции) дало бы, очевидно, положительные плоды, так как привело бы, в конечном счете, к устранению правовых пробелов, а, следовательно, - к уменьшению случаев необоснованного вмешательства федеральных органов в дела субъектов и упрочнению, стабилизации федеративных отношений.

Пользуясь всей полнотой государственной власти, зафиксированной в статье 73, в пределах своей компетенции, субъектам Российской Федерации тем не менее нельзя забывать о тех положениях Конституции, которые, во-первых, касаются их самостоятельности и на которых, во-вторых, базируется федеративное устройство нашего государства. К этим положениям можно отнести следующие:

• суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (статья 4);

• статус субъекта устанавливается совместно Конституцией и учредительным актом субъекта и может быть изменен только по взаимному согласию в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 66);

• границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия (часть 3 статьи 67);

• государственным языком является русский (часть 1 статьи 68);

• гражданство России на всей её территории единое и равное;

• в России устанавливается единое экономическое пространство, свободное перемещение товаров, услуг, финансов (часть 1 статьи 8);

• на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74);

•  система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77);

•  в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55).

Важной частью ядра правового статуса субъекта Российской Федерации являются его полномочия по предметам совместного ведения с Федерацией. Выше уже было сказано о том, что представляется не совсем правильным разбивать регулирование правового статуса субъектов на федеральном уровне, закрепляя часть его в Конституции, а часть в текущем федеральном законодательстве. Тем не менее, что касается полномочий регионов, которыми они наделены на основе статьи 72 Конституции, то данные полномочия перечислены в Федеральном законе от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В части 2 статьи 26.3 дается длинный перечень полномочий органов субъектов по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Статья 26.3-1 Закона регламентирует право участия субъектов в осуществлении полномочий не только по предметам совместного ведения, но и что касается исключительной компетенции Федерации. В данном случае также расходы покрываются по общему правилу бюджетом региона, однако данное участие субъекта должно быть предусмотрено федеральными законами, которые могут содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий. Закон, помимо этого, фиксирует, что финансирование указанных полномочий есть дело полностью добровольное, ни в коем случае не является обязанностью субъекта, осуществляется при наличии возможности.

В статье 26.4 зафиксировано такое важное право субъектов, как участие в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, и установлен порядок такого участия. Согласно статье проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Для более полноценного изучения статуса субъекта, а также учитывая специфику статуса республик в составе России, считаем важным привести некоторые положения Договора от 26.06.2007 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти Республики Татарстан».¹² Им, среди прочего, предусмотрено что Правительство Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан. Также Республика Татарстан в пределах своих полномочий осуществляет международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, участвует в деятельности специально созданных для этих целей органов международных организаций, а также заключает соглашения об осуществлении международных, внешнеэкономических связей и осуществляет такие связи с органами государственной власти иностранных государств по согласованию с Министерством иностранных дел. Органы государственной власти Республики Татарстан имеют соответствующее представительство при Президенте Российской Федерации в городе Москве.

В заключение хотелось бы сказать, что, несмотря на уже высказанную позицию, согласно которой статус субъектов должен определяться исключительно в Основном законе, думается, что подобный способ регулирования их компетенции выглядит более гибким и способным учитывать их интересы, нежели федеральные законы, при принятии которых способов обойти волю субъектов и не учитывать её у законодателя куда больше. Следует согласиться с фактом, подмеченным И.В. Лексиным, что на практике «по многим вопросам в пределах ведения Российской Федерации (а именно, требующим принятия федеральных конституционных законов) мнение субъектов (как в совокупности, так и по отдельности) имеет гораздо больший вес, чем при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения».¹³ Более того, если учесть, что субъекты обладают правом законодательной инициативы по любым вопросам, в том числе по предметам ведения Федерации, их органы власти исполняют федеральные законы, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением регионального законодательства, а федеральные суды принимают решения по делам о нарушениях последнего, то в этом смысле в принципе нельзя говорить ни об исключительной компетенции Российской Федерации, ни субъектов.

Если финансовой основой существования субъекта России является его бюджет, то и финансовые полномочия, представляющие собой «совокупность прав и обязанностей, возникающих в области финансовых отношений субфедеральных образований, закрепленных в нормативно - правовых актах федерального и регионального уровней и реализуемых субъектами Федерации через совершение властных действий»,¹⁴ так или иначе, сводятся к бюджету, а главным образом - к его наполнению.

Как справедливо отмечает Н. Шевелева, "финансовые полномочия... складываются из бюджетных (наиболее значительных по объему), а также связанных и обусловленных ими налоговых и кредитных", при этом полномочия в области бюджетных правоотношений направлены на формирование централизованного денежного фонда, налоговые полномочия характеризуют источники пополнения этого фонда, а кредитные - служат для привлечения дополнительных доходов.¹⁵

Прежде, чем мы обратимся к действующему законодательству, считаем важным отметить следующую взаимосвязь данных финансовых полномочий и конституционно-правового статуса субъектов России. Поскольку, как мы установили, бюджет субъекта является тем, на чем в действительности держится его конституционный статус, то финансовые полномочия, главное предназначение которых состоит в том, чтобы бюджет не испытывал недостатка в денежных средствах, есть инструмент построения этой основы, ее пополнения и продления срока службы. В то же время, данные полномочия производны от конституционно-правового статуса субъекта, а точнее от его компетенции по той причине, что к исключительным предметам ведения субъекта относится как раз таки региональный бюджет, региональные налоги и сборы, фонды регионального развития (на примере того же Устава Воронежской области), что вытекает из анализа статей 71, 72 и 73 Конституции России и подтверждается конституциями и уставами субъектов.

Статья 41 Бюджетного кодекса предусматривает три вида доходов, среди которых налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Согласно Федеральному закону №-184 доходы бюджета формируются за счет федеральных и региональных налогов и сборов, безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, доходов от использования имущества, прибыли унитарных государственных предприятий, штрафов и иных поступлений в соответствии с законодательством.¹⁶

Между тем, далеко не всегда финансовые права и обязанности субъекта предназначены для привлечения ресурсов в его собственный бюджет. Смирникова абсолютно верно пишет, что «определяя финансовую компетенцию субъектов Федерации, следует исходить из "промежуточного" положения субфедеральных образований, обусловленного государственным устройством, что определяет и взаимосвязи в области финансов с федеральным центром, а также с муниципальными образованиями. Например, налоговая компетенция субъектов Федерации определяется правами и обязанностями государственно - территориальных образований по отношению к региональным, а также к федеральным и местным налогам».¹⁷ Оговоримся сразу, что нами в работе будет затронута только та часть полномочий, которые служат именно бюджету регионов.

Итак, каждый субъект Федерации имеет собственный бюджет, которые в совокупности образуют часть бюджетной системы страны. Бюджетный кодекс содержит перечень принципов построения бюджетной системы России, среди которых: единство бюджетной системы, разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, их сбалансированность, а также равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации. Статья 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что органы государственной власти субъекта обеспечивают его сбалансированность. Формирование, утверждение, исполнение и контроль за его исполнением целиком ложится на плечи региональных властей.

Что касается конкретно правомочий субъектов, вытекающих из общего комплексного права на бюджет, то они, главным образом, прописаны в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в большинстве своем перечислены в статье 8, к ним относятся:

• бюджетное устройство на территории субъекта, бюджетный процесс;

• установление расходных обязательств;

• осуществление государственных заимствований;

• бюджетная классификация в части, относящейся к субъекту;

• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.¹⁸

Глава 8 Кодекса полностью посвящена доходам субъекта Российской Федерации. В ней фиксируется права субъектов на определенный размер отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов,¹⁹ на неналоговые доходы бюджета, к которым относятся, например, доходы от пользования имуществом и от его продажи или плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности региона, или плата за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу 40 процентов).

Особое внимание в этой главе стоит обратить на статью 59, которая определяет собственные полномочия субъектов Российской Федерации по формированию собственных доходов. Согласно ей законодательством субъекта Российской Федерации о налогах и сборах вводятся региональные налоги, устанавливаются налоговые ставки и предоставляются налоговые льготы по региональным налогам в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Законы субъекта Российской Федерации о внесении изменений в законодательство субъекта Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъекта Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году и плановом периоде, должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации. Если же мы обратимся к Налоговому кодексу, то увидим, что региональными налогами признаются налоги, которые установлены данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах. При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены настоящим Кодексом. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются Кодексом. Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения.²⁰ Что касается такого элемента состава налога, как его база и порядка её определения, то по статье 53 она регулируется только на федеральном уровне.

Статья 93.2 Бюджетного кодекса предусматривает возможность субъекта России получить бюджетный кредит. Его предоставление осуществляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете, с учетом положений, установленных Кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием). Бюджетам субъектов, из, например, федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет, за исключением кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Цели предоставления бюджетных кредитов и размеры платы за пользование бюджетными кредитами устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Статья 106 Бюджетного кодекса ограничивает объем заимствований, за счет которых покрывается дефицит бюджета, которые может сделать регион, суммой, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета и погашение долговых обязательства. А предельный объем государственного долга субъекта не должен превышать общий годовой объем его доходов.

Что касается трансфертов из федерального бюджета, то здесь Бюджетный кодекс Российской Федерации также закрепляет за субъектами некоторые права.²¹ Во-первых, право на дотации, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности. Они предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством. В своей совокупности они образуют Федеральной фонд финансовой поддержки субъектов регионов. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Помимо этого, субъекты могут получать субсидии. Под ними понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В случае если субъекту передается какая-либо часть государственных полномочий, которые должны были быть реализованы самой Федерацией, то в целях финансового обеспечения этих расходных обязательств субъекты претендуют на такой вид трансфертов, как субвенции.

Субвенции могут получать не только бюджеты самих субъектов, но и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов. Деньги в таком случае поступают из Федерального фонда медицинского страхования.

Статья 142.2 также дает право законом субъекта Российской Федерации предусмотреть предоставление бюджету субъекта субсидий из бюджетов городских, сельских поселений (внутригородских районов) и (или) муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.

Стоит отметить, что перечень трансфертов из федерального бюджета не является закрытым, и Кодекс предусматривает потенциальные возможности и других получений субъектами средств из федерального бюджета. Однако законом предусмотрено одно общее условие, а именно: соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Теперь вернемся к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», к статьям 26.19 и 26.21. Первая говорит о том, что на федеральном уровне может быть создан фонд регионального развития, цели формирования которого - это субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектом Российской Федерации фондов муниципального развития.²² Статья 26.21 дает субъекту Российской Федерации вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг в порядке, установленном законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.