§2.2 Временная финансовая администрация как мера федерального вмешательства

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены случаи, когда федеральные органы государственной власти берут на себя осуществление отдельных полномочий органов государственной власти субъектов. Как нами уже было сказано, субъекты Федерации независимо от их вида несуверенны, над ними, так или иначе, осуществляется контроль из центра в интересах всего государства, который предполагает исключительные случаи вмешательства в прерогативы субъектов Российской Федерации. Законодательного определения институт федерального вмешательства не получил, более того ему посвящена фактически лишь одна статья в упомянутом законе № 184 и одна глава в Бюджетном Кодексе. Между тем, данный институт вызывает большой интерес, поскольку напрямую связан с конституционным положением субъектов и ярко характеризует определенную его составляющую.

Институт федерального вмешательства можно определить как совокупность политических, правовых, экономических и организационных мер, которые могут быть использованы федеральными органами власти в целях защиты основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, государственной целостности и безопасности России в отношении одного или нескольких субъектов Федерации. Можно выделить следующие формы федерального вмешательства:

• введение военного (чрезвычайного) положения;

• использование вооруженных сил;

• приостановление либо отстранение от управления региональных органов власти;

• введение временной финансовой администрации;

• приостановление либо отмена действий и актов органов власти субъекта.

Часть 1 статьи 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перечисляет случаи, когда осуществление отдельных полномочий органов государственной власти субъектов может быть возложено на федеральную власть. Однако еще один пробел правового регулирования заключается в том, что легально не зафиксированы четкие основания и принципы, регламентирующие применение данного института, вследствие чего возникает серьезная правовая неопределенность относительно применения перечисленных нами мер. Анализ положений указанного Федерального закона позволяет выделить следующие основания:

• грубое нарушение Конституции и законодательства Российской Федерации;

• массовые беспорядки, стихийные бедствия, катастрофы;

• неспособность органов власти субъекта справиться со сложившимся положением, отсутствие какого-либо контроля с их стороны;

• издание ими актов, совершение действие, угрожающие безопасности государства, его территориальной целостности;

• угроза жизни и здоровья населения какими-либо действиями.

Федеральное вмешательство на протяжении достаточно долгого времени существовало лишь в рамках Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.07.1995 № 10-П по «чеченскому делу». Он тогда констатировал наличие у Президента «скрытых полномочий» по охране суверенитета страны, её независимости, государственной целостности, по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Глигич-Золотарева по этому поводу пишет: «… юридическая база под федеральное вмешательство была подведена путем казуального толкования Конституции вплоть до принятия поправок к Федеральному закону № 184-ФЗ».⁵²

Институт федерального вмешательства распространен в большинстве федеративных государств. Что касается его пределов, оснований, самой его природы, то они весьма отличаются друг от друга. Например, Конституция Бразилии содержит специальную главу, которая регулирует данный вопрос. В качестве оснований вмешательства в дела штатов (федерального округа) она перечисляет:

• сохранение целостности государства;

• иностранная интервенция;

• нарушение общественного порядка:

• обеспечение действия федерального закона, судебного решения;

• реорганизация финансов субъекта федерации;

• обеспечение таких конституционных принципов, как республиканская форм правления, демократический порядок, муниципальная автономия.

Нечто похожее можно увидеть в федеративном устройстве Индии. В частности, там возможно введение особых режимов на территории штатов. Статья 356 Конституции Индии посвящена режиму «президентского правления», который может быть введен в случае, если президент придет к убеждению, что на территории какого-либо штата власть не осуществляется должным образом. В этом случае он выносит прокламацию, на основе которой президент может принять на себя все или некоторые функции исполнительных органов власти штатов. Полномочия законодательного органа штата при этом переходят к центру. Федеральные власти могут также взять под свой контроль любую отрасль промышленности, объявив её отраслью, имеющей стратегическое значение.

Несколько иную картину можно видеть при рассмотрении конституционной модели федерального вмешательства в ФРГ. Фактически, вмешательство в дела земель ограничивается надзором, в то время как чрезвычайные меры на деле если и применяются, то на уровне общин и их союзов. Причина кроется во многом в успешном функционировании административных судов, которые осуществляют широкий контроль за землями. Что касается воздействия федерального правительства на их органы власти, то это попросту невозможно, поскольку оно не может отстранить премьер-министра от должности, спросить с него за состояние дел в регионе или делать ему какие-то замечания.

Делая некий итог вышесказанному, можно с некой уверенностью констатировать, что, в конечном счете, меры федерального вмешательства тем жестче и чаще применяются, чем больше политическая нестабильность в конкретно взятой стране. Думается, Глигич-Золотарева права в том, что «Жесткое федеральное вмешательство - это своего рода «реликт» нестабильности федеративных отношений, присущий всем федерациям на определенном этапе их развития, «лакмусовая бумажка» нерешенных проблем и противоречий, имеющих место в самой структуре федерации».⁵³ Однако Филиппов, например, положительно относится к этому правовому институту, так как, по его мнению, он «способствует повышению ответственности высших должностных лиц федерации и республик, исключению злоупотребления с их стороны». ⁵⁴

Возвращаясь к нашей правовой действительности, представляется крайне значимым следующее. Как уже было отмечено, федеральное вмешательство по сути своей является нарушением самостоятельности субъектов Российской Федерации, гарантированной статьей 73 Конституции. Нарушение положений данной статьи фактически означает вторжение в исключительную компетенцию субъекта и лишение его возможности использовать права и исполнять обязанности по предметам своего ведения, вытекающие из норм Конституции, что приводит к деформации конституционных основ его правого статуса. Между тем, не установлены ни в первой, ни в третьей Главах Конституции какие-либо основания умаления этой самой самостоятельности субъектов. В результате мы вынуждены признать, что Федеральный закон № 184 грубо нарушает нормы Конституции и идет с ней вразрез.

На наш взгляд, было бы логичным, например, включение в Конституцию статьи аналогичной статье 55, в которой четко были бы зафиксированы основания умаления компетенции субъектов России и конституционно значимые цели, ради которых это можно делать. Не видится каких-либо серьезных препятствий для использования подобного механизма в отношении компетенции субъектов. Более того, дабы избежать процедуры пересмотра всей Конституции (которая, к слову, по причине непринятия закона о Конституционном Собрании не ясна), дополнения в порядке внесения поправок в Конституцию можно было бы внести в Главу 3.

Хотелось бы также добавить, что в указанном Постановлении от 31.07.1995 г. Конституционный Суд сослался на принцип государственной целостности, закрепленный в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации, и определил её как важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одну из гарантий их конституционных прав и свобод. Вместе с тем, умаление правового статуса субъекта РФ и нарушение Конституции таят, как видится, не меньше угроз для правового статуса граждан, тем более его равенства для всех. Данные выводы основаны на статье 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы, образующие главную составляющую правового статуса граждан, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Текущая трактовка Закона, отсутствие четких оснований федерального вмешательства, его процедуры и принципов не исключают если и не произвола или превышения полномочий со стороны Президента или Правительства, то, как минимум, ошибок и поспешных действий с их стороны, в результате чего законно функционирующие органы власти субъекта будут отстранены от управления регионом (допустим, было заявлено, что федеральное вмешательство необходимо для сохранения государственной целостности). Если предположить, что они выбирались населением (парламент и, возможно, губернатор), то отстранение от власти хотя бы одного из них ставит под угрозу полноценную реализацию активных избирательных прав граждан, права на управление делами в государстве, а говоря простым языком, права иметь ту власть, которую они хотят. К месту здесь будет привести слова В.Д. Зорькина: «Что же касается предметной направленности законов, то, разумеется, далеко не все из них прямо затрагивают (ограничивают, регулируют, гарантируют, защищают) права и свободы человека и гражданина. Однако нормативное упорядочение наиболее важных вопросов общественной жизни, определяющее специфику законотворчества, в любом случае должно, хотя бы и косвенно, учитывать существование основных прав и свобод, а значит - не может вести к установлению правовых моделей, вступающих в противоречие с представлениями об их высшей конституционной ценности и значении».⁵⁵ Именно на основании всего вышеизложенного, думается, единственно верным и обоснованным варрант, при котором основы института федерального вмешательства буду зафиксированы в Конституции и которые устранят потенциально опасную и вредоносную правовую неопределенность.

Теперь более подробно рассмотрим такой институт федерального вмешательства, как временная финансовая администрация. Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году

На данном основании решением Верховного Суда Российской Федерации в субъекте на срок до одного года по ходатайству Правительства временная финансовая администрация. Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодекс в статье 168.1 определяет временную финансовую администрацию как федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством или высшим исполнительным органом субъекта подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации, оказывать содействие федеральным органам власти (органам государственной власти субъектов) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта о его бюджете на текущий год, а также проект бюджета субъекта на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом, в Правительство. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта, включая контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных гарантий, и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Просроченную задолженность в части 4 статьи 168.2 Кодекса законодатель понимает как не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации, признанные в качестве таковых судом и (или) органами власти субъекта Федерации, в том числе при представлении в Министерство финансов бюджетной отчетности.

Согласно части 6 этой же статьи порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством Российской Федерации. Глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее Кодексом полномочий.

Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения Верховного Суда о введении временной финансовой администрации в субъекте в законную силу.

Как мы видим, данный институт подразумевает изъятие у региональных властей их бюджетных полномочий в пользу федеральных, что на практике означает отстранением первых от управления и приход им на смену новой власти, которая жителями субъекта не выбиралась, владеющей к тому же всеми права в отношении финансовых средств субъекта. Несомненно, что подобный механизм не вполне соответствует статьи 11 Конституции, по которой государственную власть в субъектах осуществляют образуемые ими органы власти.

Учитывая современные российские реалии и то, что значительная часть субъектов России испытывают серьезные затруднения в финансовой обеспеченности, «вполне возможна такая ситуация, при которой вводить временную финансовую администрацию придется в половине страны, причем не только в бедных депрессивных регионах, но и в регионах-донорах».⁵⁶ Полномочия всегда означают одновременно финансирование, поэтому прежде чем наказывать власти субъектов, необходимо им дать нормальную финансовую базу. Ответственность без денег никак не возможна.

Наряду с этим, отсутствие практики правоприменения данных положений законодательства свидетельствует скорее о предупреждающем эффекте этих норм, которые, видимо, можно отнести к «мертвым». Распространение по факту получили другие механизмы, позволяющие контролировать политику властей субъектов страны. Лексин пишет следующее: «Это компенсируется … существованием ряда политико-правовых механизмов, в совокупности почти исключающих принятие территориальными образованиями и их органами решений, не согласующихся с общегосударственной политикой».⁵⁷ К ним автор относит систему налогообложения, партийную систему, прокуратуру.