1. Бюджетный дефицит и источники его финансирования

Раздел 4 БК посвящен вопросу сбалансированности бюджетов (принцип), т.е. общее покрытие расходов бюджета его доходами и источниками финансирования дефицитов бюджетов (ИФДБ). Если не хватает планируемых доходов, государство применяет иные источники финансирования, кроме доходов

Дефицит федерального бюджета – разница между общим объемом доходов и общим объемов расходов федерального бюджета на очередной финансовый год (ст. 6 БК). Дефицит – это изначально плановый показатель, который вносится в бюджетный план.

В отношении федерального бюджета размер дефицита не ограничен, а в бюджетах субъектов РФ – не более 15 % от объема доходов (а в проблемных регионах – до 10 %), а в местных бюджетах – не более 10 % общее правило (а в проблемных МО – до 5 %). Это ограничение введено, т.к. федеральный бюджет долгие годы был профицитный, потом стал дефицитным (но под контролем), то субъекты РФ и МО оказались с огромными дефицитами. Плюс у нас ввели временное управление финансами регионами или МО в целях контроля финансового состояние, если они сильно перекредитованы.

В СМИ и в Европе говорят о дефиците в привязке к ВВП, а не к доходам (не путать). Например, в Еврозоне страны договорились, что дефицит их бюджетов не будет превышать 3 % от ВВП. У нас ВВП сейчас порядка 100 трлн. руб., бюджет федеральный планирует (перераспределяет) доходы на 2019 примерно 20 трлн. руб. (18-20 % от ВВП).; а т.е. дефицит от ВВП (3% от ВВП) – это 3 трлн. рублей, а в отношении к объему доходов бюджетов 3 % от 20 трлн. рублей - другой показатель. Не путать.

Источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ) (ст. 94 БК РФ). Делятся на.

1) Источники внутреннего финансирования дефицита – долговые инструменты внутри страны:

- ценные бумаги, например облигации государственного займа (аукционы на облигации федерального займа и тд);

- займы прямые;

- курсовые разницы в течение года и тд.

2) Источники внешнего финансирования дефицита– внешний инструмент. Прежде всего занимаются федеральные власти, но и субъекты РФ могут (например, Московская область). В том числе:

- внешние займы;

- размещение гособлигаций на международных биржах

-прямые кредиты от МВФ (в настоящее время не берем)

- курсовая разница и тому подобное

Не нужно путать ИФДБ с вложением российских средств в зарубежные ценные бумаги (например, в американские), здесь речь о кредитовании других стран (обратная ситуация).

В тесной связи с ИФДБ находится вопрос использования нефтегазовых доходов федерального бюджета (гл. 13.2 БК РФ):

- налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в виде углеводородного сырья (нефть и газ только относится к нефтегазовых доходам);

- вывозные таможенные пошлины (экспортные) не нефть, газ, продукты из нефти (в других странах в основном ввозные пошлины, а экспорт освобожден от налогов и пошлин, но мы уникальны как обычно);

- акцизы на продукты из нефти;

- с 01.01.2019 также введен налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья.

Доходы от этих источников (нефтегазовых доходов) распределяются с учетом установленной цены отсечения нефти марки «Urals»:

- все доходы до 40 $ за баррель поступают напрямую в бюджет;

- доходы свыше 40 $ поступают в фонды: Фонд национального благосостояния (прежде всего) и используются в том числе на последующее финансирование будущего дефицита бюджета.

Гос-во решило, что оно должно жить исходя из невысоких цен на нефть, а все что свыше – «шальные» деньги и на них полагаться постоянно, их нужно откладывать. Споры ведутся по этой цене отсечения (Кудрин считает, что она низкая).

Основной ИФДБ – гос. заимствования, ответственный за них Правительство РФ, и оно ими управляет, на уровне субъектов РФ – их правительства.

Гос. заимствования осуществляются в соответствии:

- с программой государственных внутренних заимствований;

- с программой государственных внешний заимствований.

На уровне субъектов принимаются свои программы аналогичные (на долгий срок).

Основание – прогноз социально-экономического развития страны и прогноза дефицита бюджета.

В этих программах указывают:

- цели, источники заимствования,

-сроки, -процентные ставки и тд.

Госгарантии - еще один важный инструмент бюджета. По сути, их можно приравнять к гос. заимствованиям. По госгарантиям государство гарантирует обязательства юрлиц: например, займы госкомпаний (схож с инструментом банковской гарантии). Юрлицо обращается к государству с просьбой предоставить гарантию, что юрлицо сможет погасить заем. Если юрлицо заем не выплатит, то за него заплатит государство (солидарные обязательства), поэтому государственные (муниципальные) гарантии учитываются в бюджете (как потенциальные заимствования). Условия предоставления и форма госгарантий, порядок обращения за ними определены в БК.

2. Бюджетный процесс - деятельность уполномоченных органов госвласти и ОМСУ по составлению проекта бюджета, рассмотрения и исполнения бюджета, отчетности по исполнению и контролю за исполнением.

Определение в ст. 6 БК:

бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов госвласти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности;

Стадии бюджетного процесса:

1) составление проекта бюджета. Ответственный – исполнительная власть (Правительство РФ, правительства субъектов РФ) в рамках полномочий, установленных законодательной властью;

2) рассмотрение и утверждение бюджета. Ответственный – законодательная власть. Бюджет в форме ФЗ;

3) исполнение бюджета, включая отчетность об исполнении. Ответственный – исполнительная власть;

4) контрольная стадия. Участвуют все ветви власти.

Полномочия органов госвласти в бюджетном процессе урегулированы:

- начиная с Конституции ст. 114: Правительство подготавливает проект бюджета (составляет бюджет, направляет на рассмотрение в парламент, а после утверждения исполняет и предоставляет отчетность, осуществляет контрольные функции);

- более подробно в ч. 3 БК (ст. 151-170).

Участники бюджетного процесса (п. 1 ст. 157 БК):

Президент Российской Федерации;

высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

законодательные (представительные) органы госвласти и ОМСУ;

исполнительные органы госвласти (и на уроне МО);

Центральный банк РФ;

органы государственного (муниципального) финансового контроля;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

главные администраторы (администраторы) ИФДБ;

получатели бюджетных средств.

Полномочия каждого из них регулируются в БК. В отношении исполнительных органов прописаны полномочия отдельных участников: полномочия Минфина (главный финансовый орган), Федерального казначейства, Банка России.

Бюджетный процесс - стадии:

1) подготовкой первого проекта бюджета занимается главный финансовый орган соответствующего уровня власти. На федеральном уровне – Минфин и начинает готовить проект в начале предыдущего финансового года (в 2019 на 2020 год). Суть:

- раньше Минфин запрашивал потребность от ведомств и потом начинались споры, чтобы сэкономить деньги и вывести компромиссную сумму;

- сейчас Минфин сам направляет сумму расходов ведомству и уже оно должен доказать, если этих денег на исполнение расходных обязательств мало. Основа – план Минфина;

Далее Минфин направляет проект на согласование в Правительство, которое обязано одобрить его за 15 дней до направления в ГосДуму. Срок направления одобренного проекта в Госдуму – до 01.10 предыдущего года (не позднее 01.10.2018 для бюджета на 2020 год).

Проект бюджета должен быть достоверный и основываться на прогнозах социально-экономического развития страны, должен соответствовать плановости и сбалансированности. Действуют все принципы.

Проект федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов составляется на 3 года:

- на следующий финансовый год;

- плюс на два плановых года.

Причина – нужно, чтобы показатели были на 3 года понятны. Менять можно эти показатели в процессе исполнения и дальнейшего планирования.

Также существует долгосрочное бюджетное планирование – Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период. Содержит основные показатели бюджетов на срок 12 и более лет. Разрабатывается каждые 6 лет.

В основе проекта бюджета лежат доки:

- Послание Президента Федеральному собранию (бюджетное послание), в котором указывает направления бюджетной политики и ее цели, на которых Минфин и Правительство должны основываться;

- Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Разрабатывает Минфин в том числе с участием ЦБ;

- Прогноз социально-экономического развития;

- Бюджетный прогноз;

- Государственные (муниципальные) программы. Явление последних 10 лет: есть большой проект (цель) – госпрограмма развития дорожного строительства на 10 лет, один раз программу принимают и плановые расходы расписывают на каждые год. После принятия программы ее показатели обязательно включаются в бюджет, что обеспечивает предсказуемость бюджетных расходов.

2) стадия рассмотрения и утверждения бюджета:

• разработанные проекты ФЗ о федеральном бюджете и бюджетах ГВФ поступают в ГД РФ в Комитет по бюджету и налогам (профильный бюджетный комитет) вместе со всеми доками, которые лежат в их основе. Комитет готовит первое заключение по проекту и передает в Госдуму, у которой 60 дней на рассмотрение бюджета в 3-х чтениях. Раньше ФЗ о бюджете как особый закон рассматривался в 4-х чтениях, но отменили в рамках волны ограничения прав парламента в пользу исполнительной власти.

В первом чтении рассматривается и принимается в целом: основные показатели, прогноз экономически-социального развития и основные направления бюджетной политики. Если в этом чтении проект отклоняют, то возвращают в Правительство и оно дорабатывает в течение 20 дней.

Второе чтение – детальное обсуждение доходных и расходных статей бюджета. Идет основной торг, лоббирование и тд.

В каждом из чтений ГД РФ имеет право отклонить проект, если считает его несоответствующим и тогда созывается согласительная комиссия из представителем ГД РФ, Совета Федерации и правительства, которая в течение 10 дней разрабатывает новый вариант, решение принимается путем голосования.

В третьем чтении – принятие ФЗ с предложенными правками (технический этап, по сути)

• После этого проект поступает в Совет Федерации на одобрение, который рассматривает в течение 14 дней. Если не одобряет, направляется в согласительную в комиссию, у которой 10 дней на повторное рассмотрение.

• Передается на подписание Президенту.

• Последний этап – опубликование (принцип прозрачности + юрсила закона).

Если бюджет по состоянию на 01.01. не принят, то shutdown как в США не происходит, а Правительство уполномочено на расходование ежемесячно 1/12 от бюджета на прошлый год (размер всех плановых статей прошлого года делятся на 12).\

В бюджет можно вносить изменения, если изменяются:

- социально-экономические условия

- бюджет не соответствует реальному поступлению доходов или изменены расходные обязательства.

Процесс внесения изменений в бюджет сход с его принятием. Во время кризисов 14-15 года проводили секвестр бюджета (сокращение объемов расходов).