10. Экономические и нормативно-правовые пределы реализации бюджетных полномочий при составлении проекта бюджета. Законодательство о доходах. Связанные и дискреционные расходы.
К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся (ст. 7 БК РФ):
определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - Бюджетным кодексом РФ подробно регламентированы порядок и сроки составления проекта федерального бюджета РФ. Порядок составления проектов бюджета субъекта РФ и бюджета муниципального образования определяется нормативными правовыми актами соответственного уровня.
составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в состав доходов бюджетов всех уровней входят налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления (ст. 41 БК РФ).
Решающую роль в доходах бюджета играют налоговые доходы, предусмотренные налоговым законодательством РФ, федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, возникшие в результате налоговых правоотношений. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.
Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.
Неналоговые доходы по сравнению с налоговыми имеют ряд отличий:
- механизм их установления, исчисления и взимания определяется соответствующими законодательными актами: о порядке использования и приватизации государственного и муниципального имущества, Гражданским кодексом РФ, Уголовным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях и др.;
- они могут носить как обязательный (санкции, штрафы), так и необязательный характер и взиматься соответственно на принудительной и добровольной основе;
- основные их виды не предполагают установления конкретных ставок, сроков уплаты и других элементов, характерных для налоговых платежей;
- большинство неналоговых доходов зачисляется в тот или иной бюджет в полном объеме, являясь его собственными доходами.
Основными видами неналоговых доходов являются:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности: полученная арендная плата за сдачу имущества во временное пользование и/или владение; средства от передачи имущества под залог и в доверительное управление; проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; дивиденды по акциям, принадлежащим органам государственной власти и органам МСУ; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.п.;
- доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации), а также средства, поступившие в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
- прочие неналоговые доходы.
К полномочиям РФ по формированию доходов бюджетов относится:
· Установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
· Федеральные законы о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах, федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ и вступающие в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде, должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
· Внесение изменений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года и приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.
Объем расходов любой территории связан с полномочиями местных органов власти.
Доля дотаций и субвенций в территориальных финансах (расходах) определяется как налоговым потенциалом территории, так и объемом закрепленных за ней полномочий по финансированию обязательных расходов.
При определении объема расходов госбюджета важно правильно определить объем текущих услуг, оказываемых территориальными финансами. Объем расходов, которые должны быть профинансированы территорией в обязательном порядке, − это расходы на удовлетворение собственных потребностей. Эта часть расходов должна финансироваться исключительно за счет собственных, а не регулирующих доходов.
Система расходов территориального бюджета представлена ниже.
Обязательные расходы территорий — это те денежные средства, которые тратятся по утвержденным центральным правительством направлениям. К таким расходам относятся выделения средств для социального обслуживания граждан (жилище, здравоохранение, образование, транспорт и т. п.).
Дискреционные расходы — это денежные средства, которые тратятся территориальными администрациями в соответствии с утвержденными направлениями, но по собственному усмотрению. К ним относятся:
управление; охрана правопорядка; дорожное хозяйство; образование; жилищно-коммунальное хозяйство и развитие территорий; здравоохранение и окружающая среда; социальные нужды; культура, спорт, досуг;
уборка улиц;
пожарная охрана; сбор и утилизация отходов и др.
11. Порядок рассмотрения и утверждения бюджета (на примере федерального бюджета): ключевые субъекты, их права и обязанности на данных стадиях; цель; процессуальные сроки; правовой результат, его оформление.
Рассмотрение и утверждение проекта бюджета.
Общие правила рассмотрения и утверждения проектов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ закреплены в гл. 21 БК РФ. Проект бюджета на федеральном уровне рассматривается в 3 чтениях.
Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года
Одновременно с проектом бюджета представительному органу представляются документы и материалы, определенные ст. 192 БК РФ или 184.2 (для всех бюджетов).
основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего финансового года и ожидаемыми итогами социально-экономического развития Российской Федерации за текущий финансовый год;
прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
оценкой ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год;
прогнозом основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
пояснительной запиской к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, формируемыми в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, расчетами по статьям источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
реестром расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
перечнем публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетами по ним на очередной финансовый год и плановый период;
методиками (проектами методик) и расчетами распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;
перечнем и оценкой объемов расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления, по субъектам Российской Федерации и порядком определения указанных объемов;
паспортами (проектами паспортов) государственных программ Российской Федерации, проектами изменений указанных паспортов;
данными по федеральной адресной инвестиционной программе, а также распределением бюджетных ассигнований по объектам капитального строительства и приобретаемым объектам недвижимого имущества, включаемым в проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период, с указанием сроков их строительства (реконструкции) или приобретения, сметной стоимости или стоимости приобретения, наличия проектной документации с положительным заключением государственной экспертизы, решений о предоставлении земельных участков под строительство. В случае включения в проект федеральной адресной инвестиционной программы объекта капитального строительства без наличия необходимой документации Правительство Российской Федерации представляет обоснование необходимости включения данного объекта капитального строительства в проект федеральной адресной инвестиционной программы, причины отсутствия необходимой документации и сроки ее разработки;
данными по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и плановый период;
верхним пределом государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам;
верхним пределом и проектом структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;
предложениями по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложениями о порядке индексации заработной платы работников федеральных казенных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
отчетом об оценке налоговых расходов Российской Федерации за отчетный финансовый год, оценке налоговых расходов Российской Федерации на текущий финансовый год и оценке налоговых расходов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
расчетами прогнозируемых объемов дополнительных (недополученных) нефтегазовых доходов федерального бюджета, прогнозируемых объемов средств Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода, а также их использования в случаях, установленных настоящим Кодексом;
бюджетным прогнозом (проектом бюджетного прогноза, проектом изменений бюджетного прогноза) Российской Федерации на долгосрочный период;
реестр источников доходов федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов (п. 5 ст. 192 БК РФ):
— о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
— о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период
Нормативные акты должны предусматривать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений), установленных ст. 184.1. БК РФ
Однако если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, то тогда в соответствии с нормами БК РФ применяется механизм временного управления бюджетом, который подробно регламентирован ст. 190 БК РФ. В этом случае финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году. Другие показатели, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены в отчетном финансовом году. В случае невступления закона (решения) о бюджете в силу через три месяца после начала финансового года финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении тех же условий, однако с соблюдением более жестких ограничений, установленных ст. 191 БК РФ.
В п. 2 ст. 190 БК РФ установлены дополнительные ограничения правомочий органа, исполняющего бюджет, в рамках временного управления бюджетом, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года. В этом случае орган, исполняющий бюджет, не имеет права:
— доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам, установленные БК РФ;
— предоставлять бюджетные кредиты;
— осуществлять заимствования в размере более одной восьмой заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;
— формировать резервные фонды
п. 7 ст. 192 БК РФ Центральный банк Российской Федерации не позднее 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.
Согласно п. 1 ст. 194 БК РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенными в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года.
Одновременно он направляется Президенту Российской Федерации.
В течение суток со дня внесения в Государственную Думу Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам (далее — Комитет по бюджету) законопроект федерального закона о федеральном бюджета на очередной финансовый год и плановый период (п. 2 ст. 194 БК РФ) для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 БК РФ. На основании заключения Комитета по бюджету Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы принимает решение о принятии к рассмотрению Государственной Думой указанного законопроекта (и именно с этого момента начинается данная стадия бюджетного процесса) либо о возвращении его в Правительство России на доработку.
Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в течение 10 дней со дня возвращения на доработку и рассмотрен Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы.
В течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы ( с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ по вопросам их ведения), в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации для подготовки заключения по законопроекту.
Совет Государственной Думы направляет проект в Комитет по бюджету и назначает комитеты-соисполнители для отдельных подразделов.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 60 дней в трех чтениях.
Первое чтение законопроекта закреплено в ст. 198–203 БК РФ.
В первом чтении обсуждается концепция и прогноз социально-экономического развития РФ, а также указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета и основные направления бюджетной и налоговой политики. Предметом первого чтения являются основные характеристики федерального бюджета:
— прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;
— приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в случае если они не утверждены настоящим Кодексом;
— общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
— условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
— объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;
— верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
— нормативная величина резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
— дефицит (профицит) федерального бюджета
ст. 200 БК РФ - в течение 10 дней со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по данному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании полученных заключений Комитет по бюджету готовит свое заключение по законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федерального бюджета
Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.
При утверждении характеристик федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения нет положительного заключения Правительства Российской Федерации (ст. 201 ч. 2 БК РФ).
В случае отклонения законопроекта о бюджете в первом чтении законодатель в ст. 202 БК РФ предусмотрел следующие процедуры:
— передача указанного законопроекта в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
— возвращение законопроекта на доработку в Правительство Российской Федерации;
— поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Согласительная комиссия ст. 203 БК
Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Предмет второго чтения содержится в п. 2 ст. 205 БК РФ:
— приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
— приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
— бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении, в соответствии с п. 2 ст. 192 БК РФ;
— приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
— программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федерального закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
— программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
— программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
— ряд других документов (п. 2 ст. 205 БК РФ).
Субъекты законодательной инициативы направляют поправки.
В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации. В п. 4 ст. 205 БК РФ предусмотрен порядок рассмотрения поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов.
Итогом второго чтения является голосование, и принимается постановление.
При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода в соответствии с п. 2 ст. 192 БК РФ. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Затем согласно п. 2 ст. 207 БК РФ принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете. СФ рассматривает в течение 14 дней и голосует. Если отклонили, то на 10 дней в согласительную комиссию. Все равно не согласен? 2/3 голосов в Госдуме и принимаем.
Затем в течение 5 дней Президенту РФ для подписания и обнародования. Опубликование не позднее 5 дней. Вступление в силу с 1 января.
PS То что было в учебнике по теме, но хз зачем это тут.
В соответствии п. 3 ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливаются:
— перечень главных администраторов доходов бюджета;
— перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
— распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
— общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;
— объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);
— общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета;
— источники финансирования дефицита бюджета, установленные ст. 94 (в случае принятия федерального бюджета с дефицитом), 95 и 96 БК РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
— верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;
— иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации