!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Химичева. Учебник. 2004
.pdfвласти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.
Решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в печати. Органы представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.
Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация1, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению, по направлениям деятельности. В состав бюджетной классификации РФ входят:
—классификация доходов бюджетов РФ;
—функциональная классификация расходов бюджетов РФ;
' См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» в редакции от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.
—экономическая классификация расходов бюджетов РФ;
—классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
—классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
—классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;
—классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;
—ведомственная классификация расходов РФ.
Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетных права.
§ 2. Стадия составления проекта бюджета Эта стадия начинается с послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое в
соответствии с БК РФ должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» было опубликовано в «Российской газете» 24 апреля 2001 г. и состояло из следующих разделов:
1.Основные итоги бюджетной политики в 2000 —• начале 113001 г.
2.Основные задачи бюджетной политики в 2002 г.
3.Первоочередные задачи бюджетной политики в области до-|">дов.
4.Первоочередные задачи бюджетной политики в области расходов.
5.Политика в области межбюджетных отношений.
6.Политика в области управления государственным долгом.
7.Совершенствование казначейских технологий.
8.Совершенствование управления государственными финансами. См. ст. 170БКРФ.
214
Глава 9. Бюджетный процесс
Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе
социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172 БК РФ). Порядок и сроки составления проекта
федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).
Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.
Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.
Исполнительные органы власти всех уровней, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.
Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рас-
§ 2. Стадия составления проекта бюджета
215
смотрению межведомственной правительственной комиссией которую возглавляет министр финансов.
^Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года предшествующего очередному финансовому году1. Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составить^ер-риториальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и местного самоуправления.
Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти все сведения необходимые для составления этих балансов. ' После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие
органы исполнительной власти расчетов по распределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее, чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные: «улм^ис проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории; данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из
вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение; перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образова-
НИИ.
В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим орга-ном власти показателей.
Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти ^случае отклонения предложения полностью или частично этот
1 См. ч. 2 п. 8 ст. 184 БК РФ.
216
Глава 9. Бюджетный процесс
вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.
Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.
§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета Правительство РФ, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления
(муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации — комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.
Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы о порядке рассмотрения и принятия федерального бюджета1, где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета в четырех чтениях закреплен в ст. 196 БК РФ.
§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета
217
1 См., напр.: Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» // СЗ РФ-1996. №28. Ст. 3454.
БК РФ предусматривает, что Государственная Дума рассматривает проект закона «О федеральном бюджете». Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств. Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете1. К проекту закона прилагается ряд документов и материалов, таких как: -**'"
предварительные итоги социально-экономического развития РФ; прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год;
основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; план развития государственного и муниципального сектора экономики; прогноз сводного финансового баланса на территории РФ (на очередной финансовый год); основные принципы и характеристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ; прогноз консолидированного бюджета РФ на следующий год;
федеральные целевые программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию за счет средств федерального бюджета; проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; .
проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий; расчеты по статьям классификации доходов и расходов федерального бюджета; международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах; проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставлении
государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год; проект структуры государственного внешнего долга РФ; проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних
заимствований, предусмотренных
' В ст. 192 БК РФ закреплено, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится не позднее 15 августа текущего года.
218
Глава 9. Бюджетный процесс
на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета, и т.д.1 При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.
Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов. Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования2.
Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Президентом РФ и
Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год3.
До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Госдумы.
При рассмотрении проекта Федерального закона о федеральном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюдже-
1См. п. 1 ст. 192 БК РФ.
2Правовое положение этих фондов нашло закрепление в ст. 13 и гл. IT БК РФ, в частности в ст. 144.
3См. ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28.
Ст. 2790.
§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета
219
тами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов1, принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Госдума может
передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству2. В случае переДа*-' чи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.
Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным3.
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Госдумы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете4.
Если Госдума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ5. Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на
доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях
1См. ст. 199 БК РФ.
2Часть 4 ст. 202 БК РФ.
1 Пункты 1, 2 ст. 203 БК РФ.
4Часть 1 п. 4 ст. 203 БК РФ.
5Часть 3 п. 4 ст. 203 БК РФ.
Глава 9. Бюджетный процесс
комитетов по бюджету и экономической политике, доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.
В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования1.
При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает закон о бюджете во втором чтении в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.
Именно во втором чтении Госдума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденные при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию2.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в комитет по бюджету (ст. 206 БК РФ).
Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
§3. Стадии рассмотрения и утвер5Кдения бюда((
,<*
221
1 |
Статья 204 БК РФ. |
2 |
Статья 205 БК РФ. |
Поправки по распределению средств фР7ГРГ/ЬНОГ° Ф°НДа финансовой поддержки субъектов феде |
|
еде^едварительно должны быть ассмотены к |
рации Совета Феде- |
должны быть рассмотрены комитетом рации
у ОК)Дже1-
Поправки субъектов права законодательной яниЧиативы' предусматривающие предоставление сред <t> ^ального бюд" жета организациям любых форм собственности йе PacCMaTPHBa' ются.
ФедеРальном
/1НЯ принятия
°M этапе рас~ вок не допУс-Госдумой
Затем Госдума рассматривает проект ; бюджете в четвертом чтении в течение 15 и указанного законопроекта в третьем чтении. смотрения проекта бюджета внесение кается и законопроект голосуется в целом. Прин^ ается на рас-закон о федеральном бюджете на очередной год nep<^ сле его при-смотрение Совету Федерации в течение пяти дней ^ нятия.
„ _ ^ования в четСледует обратить внимание на то, что после голсг ановится да. вертом чтении в Госдуме проект закона о
бюджете ' коном. |
, |
Совет Федерации рассматривает федеральный **£° * 14 днТй ральном бюджете на очередной |
|
финансовый год в т<? |
на предМеТ со дня предоставления его Госдумой, при этом зак^ его одобрения |
голосуется в целом (ст. 208 БК РФ). |
|
Одобренный Советом Федерации закон в течение ^одавания правляется Президенту РФ для его
подписания и <Jr федерации В случае отклонения федерального закона Совет^тельная ко. он посылается в согласительную комиссию. Согла<^ закон 0 фе-миссия выносит на повторное рассмотрение Госдум^ „но
рассмат-деральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повТ ривает закон о бюджете в одном чтении
л |
т-, |
*& Федерации |
|
т-, |
|||
В случае несогласия Госдумы с решением Сове^ |
CJIK при по. |
||
закон о федеральном бюджете считается принятым» |
|
||
вторном голосовании за него проголосовало не мене* |
|
||
общего числа депутатов Госдумы (ст. 207 БК РФ) |
|
|
|
Секретные статьи федерального бюджета рассма^ |
|
к с. |
|
закрытом заседании палат Федерального Собрания. * |
устанавли-ходования средств специальных |
||
секретных nporpaiv* вается Президентом РФ. |
|
|
|
г, |
т-г |
|
Федеральном |
В случае отклонения Президентом Рф закона о & |
переда- |
||
бюджете на очередной финансовый год указанный 4* |
комиссию |
||
ется в согласительную комиссию. В согдасительну'
обязательно включается представитель Президента ^
ДВУ%
222
Глава 9. Бюджетный процесс
Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст. 211 БК РФ).
В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23).
Если изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом составят более 10%, орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Госдуме снова в трех чтениях в течение 15 дней.
Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 БК РФ).
На территории каждого субъекта РФ и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются соответствующими представительными органами государственной власти и местного самоуправления, которые принимают законы (решения) о бюджетном процессе на данной территории. Каждый такой правовой акт должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
§ 4. Стадия исполнения бюджета Практически бюджет исполняется специальными субъектами — участниками бюджетных правоотношений, которые называются:
главный распорядитель бюджетных средств; распорядители бюджетных средств; получатели бюджетных средств.
§ 4. Стадия исполнения бюджета
223
Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ,
имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.
Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждв'' ние, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета (ст. 158 БК РФ). Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным
получателям бюджетных средств.
Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ).
Исполнить бюджет — значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.
Правительство РФ по согласованию с правительствами (администрациями) субъектов РФ устанавливает порядок исполнения бюджетов. Исполнение бюджета обеспечивает в установленном порядке Минфин России, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям.
До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, в которых открывались специальные бюджетные счета и которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.
1
224
Глава 9. Бюджетный процесс § 4. Стадия исполнения бюджета
225
Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, порядок осуществления которого в последнее время изменился. Дело в том, что коммерческие банки практически не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства как бюджета, так и поступающих в бюджет налогов в коммерческих целях (в частности, играя на рынке ценных бумаг), что вызвало в стране кризис неплатежей и задержку выплат заработной платы. Тогда было решено государственные деньги аккумулировать и перераспределять через государственные органы, что и было осуществлено.
Внастоящее время в России осуществляется казначейское исполнение бюджетов, что закреплено в Бюджетном кодексе (ст. 215): «В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений».
Внастоящее время Российская Федерация полностью перешла на казначейскую систему
исполнения федерального бюджета. Государственный фонд денежных средств почти полностью контролируется государством1.
Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и других средств из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, регистрируемых в Главной книге Федерального казначейства.
Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета2.
Вцелях перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней в Федеральном законе от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено, что в целях управления средства-
1 См. постановление Правительства РФ «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» // СЗ РФ. 1997. № 3G. Ст. 4170.
2 См. ст. 243, 244 БК РФ.
ми местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета1.
По федеральному бюджету в соответствии с Бюджетным кодексом учреждена Главная книга казначейства2, где регистрируются все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета.
Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, утверждаемого федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюд-жета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета. Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Минфином России и утверждается министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете3. Она предусматривает поступление и расходование бюджетных средств поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета, составленная в полном соответст-вии с законом о бюджетной"классификации, передается на испол-нение федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ. { Бюджетная роспись — обязательный документ для практичес-кого исполнения бюджета
Федерации для субъектов Федерации и для органов местного самоуправления (муниципальных органов).
Все бюджетные изменения, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись.
Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Под-
1СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492.
2См. ст. 256 БК РФ.
3См. ст. 246 БК РФ.
226
Глава 9. Бюджетный процесс § 5. Отчет об исполнении бюджета
227
тверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета.
После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств1.
§ 5. Отчет об исполнении .бюджета Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении
бюджета. Этому вопросу посвящены ст. 271, 272 и 273, а также гл. 27 БК РФ. Отчет об исполнении бюджета начинается с того, что в конце финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении бюджета в целом и каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности2. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств3. Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме проекта закона
(решения) вместе с документами и материалами, предусмотренными БК. По исполнению бюджета проводится внешняя проверка Счетной палатой РФ, которая дает заключение об исполнении федерального бюджета4.
Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета5.
См. ст. 264 БК РФ. См. ст. 274 БК РФ. См. ст. 271БКРФ. См.ст. 277, 278БКРФ. См. ст. 272 БК РФ.
Вместе с отчетом об исполнении бюджета в Государственную Думу представляются следующие документы и материалы:
отчет о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ; отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении
бюджетных ссуд, бюджетных кредитов; отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении государственных гарантий;
отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований; отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества;
сводные отчеты о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг; сводные отчеты по сметам доходов и расходов бюджетных учреждений по главным
распорядителям бюджетных средств; реестр федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного финансового года;
отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ; отчет федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства1.
В ходе проверки бюджета может быть выявлено несоответ-' ствие" исполнения бюджета принятому закону (решению), тогда соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета и указанный орган имеет право обратиться в прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечению к ответственности виновных должностных лиц2. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона, одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов3. В Государствен-
1См. ст. 276 БК РФ.
2См.ст. 273БКРФ.
3См.ст. 275 БК РФ.
Глава 9. Бюджетный процесс
ную Думу вместе с отчетом по бюджету и целевым фондам представляется целый ряд документов в соответствии со ст. 276 БК РФ.
Счетная палата РФ дает заключение по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета, в которое включаются заключения:
по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ; по каждому главному распорядителю бюджетных расходов с указанием руководителей органов государственной власти или должностных лиц, допустивших нарушения исполнения функциональной классификации1.
Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение полутора месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ (ст. 279 БК РФ), при этом заслушиваются доклады: руководителя федерального казначейства, министра финансов, Генерального прокурора РФ, а также могут быть заслушаны председатели Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного судов, которые могут выступить с анализом дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства в течение года.
В итоге может быть принято следующее решение:
об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
В случае отклонения отчета об исполнении бюджета к ответственности привлекаются должностные лица, предоставившие недостоверные или неполные сведения по исполнению бюджета.
Решение об отчете об исполнении бюджета должно быть опубликовано в средствах массовой информации.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1.Что такое бюджетный процесс? Каково его значение?
2.Что является предметом регулирования бюджетно-процессуаль-ных норм? В каких нормативных актах они закреплены?
3.Каковы принципы бюджетного процесса?
4.Назовите стадии бюджетного процесса. Какой промежуток времени охватывает их продолжение?
5.Что такое бюджетная классификация? Какие виды бюджетной классификации установлены законодательством? Каково значение бюджетной классификации?
Контрольные вопросы
229
См. ст. 278БКРФ.
6.Как распределена компетенция между законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления по стадиям бюджетного процесса?
7.Охарактеризуйте стадию составления проекта бюджета. Какие органы ее осуществляют?
8.Охарактеризуйте полномочия Президента РФ в бюджетном процессе.
9.Каков порядок рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами государственной власти и местного само управления?
10.Каково содержание понятия исполнения бюджета?
11.Какие органы государственной власти и местного самоуправления участвуют в исполнении бюджета?
12.Каковы функции федерального казначейства в исполнении бюджета?
13.Что такое «кассовое исполнение бюджета»? Кто его осуществляет?
14.Что означает казначейская система исполнения бюджета?
15.Кто является главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств? Охарактеризуйте их правовое положение.
16.В каком порядке и в какой форме утверждается отчет об исполнении бюджета?
Глава 10. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ
§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных денежных фондов
История возникновения и развития целевых денежных фондов уходит в далекое прошлое. Создание целевых денежных фондов было связано с тайной деятельностью правительств различных государств. Специальные денежные фонды были характерны для финансовой деятельности государства задолго до появления единого государственного бюджета. Средства данных фондов шли на покрытие расходов в военной сфере, для научных исследований, экономического развития и др. В дальнейшем государство вынуждено было создать единый государственный бюджет. Однако функционирование многих специальных денежных фондов сохранилось. Такая картина характерна для Великобритании, Германии, Японии и других развитых государств. Россия не была исключением. Так, в XIX в. чрезвычайные потребности российского государства могли быть покрыты путем использования резервного фонда или запасной казны. В дальнейшем, к началу XX в., использованию резервного фонда стали предпочитать повышение налогов и заключение займов, а при формировании бюджета в советские времена государство совершенно отказалось от создания каких-либо специализированных фондов. Финансирование мероприятий проводилось только в рамках единого государственного бюджета.
Целевые государственные и местные денежные фонды полноценное развитие получили в России в 90-х гг. XX в. В числе первых были созданы Пенсионный фонд РФ1, дорожные фонды РФ2 и другие внебюджетные фонды. Причиной их создания и разви-
1См.: Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» // ВВС. 1990. № 27. Ст.
2См.: Закон РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» // ВВС. 1991. № 44. Ст. 1426; СЗ