Глава 4. Правовые основы государственной службы российской федерации

§ 1. Реформирование и развитие системы

государственной службы Российской Федерации

Государственная служба является первоначальным элементом системы государственного управления. Организация и построение эффективных органов государственной власти немыслимы без формирования качественной системы государственной службы.

На систему государственной службы возложены важнейшие функции государственного управления, выполнение которых необходимо для обеспечения существования государства.

Государственная служба играет важную роль в реализации заложенных Конституцией РФ принципов и задач государственного управления, в ч. 4 ст. 32 которой в качестве одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определена государственная служба.

Формирование законодательства о государственной службе было обусловлено быстрыми темпами организации и преобразования системы органов исполнительной власти, механизмов государственного управления, потребностью в совершенствовании институтов контроля, государственного принуждения и воздействия.

В первую очередь необходимо выделить конституционно-правовые основы реформирования системы государственной службы РФ. В России должна была быть создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы, состоящая из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных нормативных правовых актов, а также актов субъектов РФ.

Представляется, что все преобразования в сфере государственной службы можно подразделить на несколько этапов. Начало первого этапа - 1993 - 2001 гг. - связано с принятием Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе". Данное Положение стало первым комплексным нормативным правовым актом, правда, подзаконным, регулирующим вопросы федеральной государственной службы. Позднее был принят Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон об основах государственной службы), в котором регламентировался широкий круг вопросов, связанных с организацией государственной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих, и впервые давалось легальное определение государственной службы: профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). С его принятием стало ясно, кого именно следует причислять к государственным служащим. К ним были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях.

Не принижая значения данного Закона для того периода реформирования государственной службы, следует отметить ряд проблем, с которыми наше государство столкнулось на пороге XXI в. по рассматриваемым вопросам.

Во-первых, отсутствовала целостная система государственной службы. Большая часть государственно-служебных отношений продолжала регулироваться трудовым законодательством, а также специальными нормативными правовыми актами - в отношении правоохранительной и военной службы (см. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (утратил силу), Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и др.).

Таким образом, в России хотя и сложились конституционные основы государственной службы как механизма управления государством, кардинально отличающегося от советской системы управления, но единая нормативная правовая база регулирования государственно-служебных отношений все же не была создана. К тому же государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъектов РФ осуществлялась как служба в отдельном государственном органе, что было недопустимо для эффективного государственного управления.

Во-вторых, имели место недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов, а также снижение престижа государственной службы и авторитета самих служащих, слабая эффективность механизма противодействия коррупции на государственной службе. Также можно отметить низкий уровень социальной защищенности государственных служащих, несоответствие государственных гарантий степени возлагаемой на них ответственности, а также уровню ограничений и запретов.

Указанные, как и многие иные, проблемы послужили предпосылками для второго этапа реформирования государственной службы в России (2001 - 2007 гг.). В соответствии с поручением Президента РФ от 24 ноября 2000 г. N Пр-2331 была разработана и утверждена им 15 августа 2001 г. N Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, которая положила начало разработке комплекса мероприятий, направленных на решение названных проблем. К сожалению, приходится признать, что и к настоящему времени не все из них решены.

Лейтмотивом вышеназванной Концепции проходила идея перехода от частноправового регулирования отношений в сфере государственной службы к публично-правовому. Провозглашалось, что государственная служба должна стать поистине государственной, публичной, конкурентоспособной и соответствовать запросам современного общества. Именно на основе этой Концепции осуществлялись преобразования в сфере государственной службы. Так, должны были быть реализованы мероприятия федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 и продленной на 2006 - 2007 годы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы".

Среди главных направлений реформирования государственной службы РФ на данном этапе можно, в частности, выделить следующие: создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы; разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы в целях оптимизации состава государственных служащих; формирование системы управления государственной службой.

К сожалению, ни одно из этих начинаний тогда полностью не было осуществлено. В указанный период были лишь приняты два Федеральных закона: от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон о системе государственной службы) и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о гражданской службе), а также ряд подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы прохождения государственной гражданской службы <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим"; Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации".

Кроме того, велось реформирование правовых основ военной службы. В рамках приведения в соответствие с новым законодательством о государственной службе в упоминавшиеся выше Федеральные законы "О воинской обязанности и военной службе", а также "О статусе военнослужащих" было внесено несколько десятков поправок. Попутно следует отметить, что до сих пор не принят отдельный федеральный закон о военной службе.

Что касается вопросов реформирования правоохранительной службы, то здесь все еще сложнее. Закон о правоохранительной службе в свое время принят не был. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 262-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" в систему государственной службы с 1 января 2016 г. вместо правоохранительной службы вошла государственная служба иных видов, о которых далее будет сказано подробнее.

Таким образом, отставание реформирования военной и правоохранительной службы от гражданской не позволило завершить создание комплексной нормативной правовой базы государственной службы, а следовательно, обеспечить соотносительность основных условий и оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение, и установление ограничений и обязательств при прохождении государственной службы различных видов.

Следует также констатировать, что формирование системы управления государственной службой РФ поныне находится лишь на начальной стадии реализации. Подтверждение тому - указание в качестве основных задач следующего этапа ее реформирования. К сожалению, положения Закона о системе государственной службы нельзя считать полностью реализованными, так как система государственной службы без органа управления таковой не может называться системой.

Третий этап реформирования и развития государственной службы начался с утверждения Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)". Необходимо отметить, что данная программа была утверждена после вступления в силу Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции), что сказалось на ее содержании.

Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы РФ на этом этапе являлись:

формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Необходимо отметить, что большинство задач и направлений реформирования государственной службы совпадают с теми, что были намечены на предыдущем этапе, следовательно, можно сделать неутешительный вывод, что многое из запланированного в рамках реформы системы государственной службы без малого за 10 лет реализовано не было. Также необходимо констатировать и несостоятельность самой программы, так как, во-первых, она не была согласована с другими стратегическими документами, во-вторых, в ней не был определен единый ответственный исполнитель, в-третьих, и это, возможно, самое важное, ее финансовое обеспечение было явно недостаточным для проведения системных преобразований.

Еще одним значимым нормативным правовым актом третьего периода реформирования и развития государственной (гражданской) службы можно считать Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". В соответствии с ним Правительству РФ было поручено в срок до 1 июля 2012 г. представить предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в систему государственной гражданской службы, а именно:

формирование перечня квалификационных требований на основе компетентностного подхода в зависимости от конкретных должностных обязанностей и функций, а также от принадлежности к определенным профессиональным группам;

расширение использования механизма ротации;

развитие института наставничества на государственной гражданской службе;

введение на государственной гражданской службе системы профессионально-функциональных групп с разработкой классификации должностей государственной гражданской службы с учетом особенностей деятельности государственных органов, отражающих отраслевую структуру государственного управления, и др.

Во исполнение данного поручения по указанию Правительства РФ Министерством труда и социальной защиты РФ был подготовлен Методический инструментарий по установлению квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы (далее - Методический инструментарий). Соответствующие изменения были внесены в Закон о гражданской службе только в 2016 г., о чем будет сказано ниже.

Кроме того, в соответствии с п. 7 Плана выполнения мероприятий по внедрению в 2012 - 2016 годах новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы в рамках реализации подп. "р" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", утвержденного заместителем Председателя Правительства РФ - руководителем Аппарата Правительства РФ В.Ю. Сурковым от 1 октября 2012 г. N 5378п-П17, а также в рамках мероприятий федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" Министерство труда и социальной защиты РФ осуществляло реализацию пилотного проекта по внедрению в отдельных федеральных государственных органах наставничества на государственной гражданской службе.

В этой работе принимали участие восемь федеральных государственных органов. Целью участия в проекте являлась разработка предложений по развитию института наставничества на гражданской службе, способствующего карьерному росту гражданских служащих, в том числе включенных в кадровый резерв, для последующей разработки проектов нормативных правовых актов по внедрению наставничества на гражданской службе. Таким образом, по результатам реализации пилотного проекта в феврале - июне 2013 г. должны были быть разработаны: проект Федерального закона о внесении изменений в Закон о гражданской службе (срок - октябрь 2013 г.) и проект указа Президента РФ об утверждении Положения о наставничестве (срок - февраль 2014 г.). По состоянию на июль 2019 г. данные нормативные правовые акты так и не приняты.

Справедливости ради необходимо отметить положительный опыт субъектов РФ по внедрению в государственных органах института наставничества на государственной гражданской службе субъекта РФ <1>. Печально, что до сих пор многие проблемы внедрения данной кадровой технологии не нашли должного решения в законодательстве о государственной службе <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление губернатора Новосибирской области от 20 ноября 2012 г. N 228 "Об утверждении Положения о наставничестве в Администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, исполнительных органах государственной власти Новосибирской области"; Закон Воронежской области от 3 июня 2013 г. N 81-ОЗ "Об организации наставничества в государственных органах Воронежской области"; Постановление губернатора Самарской области от 6 сентября 2013 г. N 218 "Об утверждении Положения о наставничестве на государственной гражданской службе Самарской области"; Постановление губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 29 ноября 2012 г. N 170-ПГ "О наставничестве на государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа".

<2> Подробнее о развитии института наставничества см.: Ростовцева Ю.В. К вопросу развития института наставничества на государственной гражданской службе // Административное право и процесс. 2014. N 5. С. 57 - 60.

В 2014 г. Минтрудом России разработан проект Указа Президента РФ "О федеральной программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы", но он так и не был утвержден <1>. Очевидно, проблем здесь кроется много, среди которых и согласование объема финансирования запланированных мероприятий, и определение ответственных за их исполнение государственных органов.

--------------------------------

<1> Находится на стадии рассмотрения. URL: http://regulation.gov.ru.

В проекте предусматривались основные направления развития гражданской службы, которые полностью повторяют или же несколько расширяют принципы кадровой политики в системе государственной гражданской службы, предусмотренные Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".

Приходится признать, что темпы реформирования и развития гражданской службы явно снижены, мероприятия стали осуществляться разрозненно и бессистемно. 21 октября 2015 г. было проведено очередное заседание Комиссии при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров. На заседании рассматривались перспективы дальнейшего развития государственной службы РФ. Отмечалось, что после последовательной реализации двух федеральных программ в России созданы условия, позволяющие переформатировать процесс организации развития государственной службы. В частности, предлагалось осуществлять его на основе определяемых Президентом РФ основных направлений развития путем реализации утверждаемого Правительством РФ соответствующего трехлетнего плана <1>.

--------------------------------

<1> См.: URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/by-council/3/50535.

В ноябре 2015 г. на официальном сайте regulation.gov.ru Минтрудом России опубликован проект Указа Президента РФ "Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы". С принятия данного Указа 11 августа 2016 г. начался следующий, четвертый, этап реформирования и развития гражданской службы.

Основными направлениями развития государственной гражданской службы РФ на 2016 - 2018 гг. являлись:

а) совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы и повышение качества его формирования;

б) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих РФ, повышение их профессионализма и компетентности;

в) повышение престижа гражданской службы;

г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы.

В Указе говорилось о необходимости:

до 2019 г. осуществить переход к использованию федеральными государственными органами единой информационной системы управления кадровым составом гражданской службы;

до 2018 г. внедрить в федеральных государственных органах электронный кадровый документооборот и обеспечить автоматизированную проверку сведений, представляемых гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу;

до 2018 г. внедрить единую методику проведения конкурсов;

начиная с 2017 г. обеспечивать кандидатам на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв государственных органов возможность представления в электронном виде документов для участия в конкурсе.

Надо признать, что в целом выполнение запланированных мероприятий было осуществлено. В следующих параграфах данной работы будут проанализированы основные из них и отмечены проблемы и перспективы развития гражданской службы.

Реализация вышеназванных задач основывалась на распоряжении Правительства РФ от 12 сентября 2016 г. N 1919-Р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы".

Следует также отметить, что все действия, включенные в план мероприятий ("дорожной карты") по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы РФ на 2016 - 2018 годы, осуществлялись федеральными государственными органами в рамках текущей деятельности и за счет средств федерального бюджета, выделяемых данным органам для руководства и управления в рамках осуществляемых ими функций. Представляется, что такой способ финансирования является наиболее оптимальным и будет способствовать повышению ответственности исполнителей указанных мероприятий.

В настоящее время положено начало реализации пятого этапа развития гражданской службы. Указом Президента РФ от 24 июня 2019 г. N 288 были утверждены основные направления ее развития на 2019 - 2021 гг. Большое внимание в нем уделено вопросам совершенствования порядка отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы.

Развитие государственной гражданской службы направлено также на "совершенствование порядка назначения на должности государственной гражданской службы", "стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности, развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на гражданской службе", "внедрение новых форм профессионального развития гражданских служащих", "ускоренное внедрение информационно-коммуникационных технологий в государственных органах в целях повышения качества кадровой работы".

Кроме того, в Указе уделено внимание внедрению единой методики прохождения испытания на гражданской службе в федеральных органах исполнительной власти и обеспечению совершенствования на основе единых методологических подходов порядка проведения аттестации гражданских служащих. Упоминается в нем и о совершенствовании порядка проведения аттестации гражданских служащих. Следует отметить, что данный вопрос был забыт в период реформирования и развития гражданской службы. Вопросы проведения аттестации упоминаются в законодательстве впервые <1>.

--------------------------------

<1> Автор этих строк еще в 2007 г. высказывала ряд идей относительно совершенствования методологических подходов порядка проведения аттестации гражданских служащих. См.: Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Хочется верить, что в процессе реализации мероприятий по развитию государственной службы будут приняты все необходимые меры по совершенствованию нормативной правовой базы, что позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных принципов, внедрить в этой сфере современные кадровые, информационные, образовательные, управленческие и антикоррупционные технологии.