§ 3. Поступление на государственную гражданскую службу

по конкурсу, ее прохождение с использованием современных

кадровых технологий и прекращение

Конкурсные правоотношения, реализующиеся в процессе прохождения государственной гражданской службы, в качестве своей первоосновы имеют ряд принципиальных положений, непосредственно закрепленных в российском законодательстве.

По мнению В.С. Нечипоренко, конкурс заключается в особом порядке подбора кадров на определенные должности на основании решения конкурсной комиссии как коллегиального органа; это решение об избрании на должность одного из участников конкурса является обязательным для администрации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Нечипоренко В.С. Вакантные должности государственной службы: пути совершенствования отбора // Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы становления: Матер. Всерос. науч.-практ. конф. / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005. С. 123.

Анализируя понятие "конкурс" как один из способов установления квалификации работников, Н.В. Закалюжная характеризует его как организационно-правовую форму определения квалификации работников, выражающуюся в особом порядке отбора наиболее подходящих с точки зрения деловых качеств претендентов на соответствующую должность (работу), проводимого работодателем в соответствии с установленными правилами и положениями в целях рационального использования персонала, содействия развитию стабильных трудовых правоотношений, а также обеспечения равенства лиц, поступающих на работу (должность) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закалюжная Н.В. Организационно-правовые формы определения квалификации работников: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 32.

Законодатель, конкретизируя конституционное право граждан РФ на равный доступ к государственной службе, устанавливает четыре вида требований к гражданину, поступающему на гражданскую службу:

1) наличие гражданства РФ;

2) достижение возраста 18 лет;

3) знание государственного языка РФ;

4) соответствие квалификационным требованиям, установленным Законом о гражданской службе.

На гражданскую службу вправе поступать только граждане РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства такого права не имеют. Отсутствует право поступления на гражданскую службу и у лиц, имеющих двойное гражданство, если международным договором РФ прямо не предусмотрена такая возможность.

Несмотря на то что Трудовой кодекс РФ (далее - ТК РФ) допускает прием на работу по общему правилу с 16 лет, право поступления на гражданскую службу возникает у гражданина с 18 лет. Повышение возраста по сравнению с общими требованиями, установленными ТК РФ, обусловлено спецификой профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, его более высокой по сравнению с другими работниками ответственностью за выполнение возложенных функций, а также особыми требованиями, предъявляемыми Законом о гражданской службе.

Исчерпывающий перечень квалификационных требований к должностям гражданской службы содержится в ст. 12 Закона о гражданской службе.

В зависимости от категорий и групп должностей гражданской службы к гражданским служащим предъявляются соответствующие квалификационные требования, связанные с уровнем образования, стажем гражданской службы или стажем (опытом) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональными знаниями и умениями, необходимыми для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя, - к специальности, направлению подготовки <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 30 июня 2016 г. N 224-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Конкретизация квалификационных требований к соответствующим должностям гражданской службы, учрежденным в конкретных государственных органах, проявляется в должностных регламентах.

К числу квалификационных требований к уровню профессионального образования претендентов на должности категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" высшей и главной групп должностей гражданской службы относится наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры.

Данные квалификационные требования не применяются:

к гражданам, претендующим на замещение указанных должностей гражданской службы, и гражданским служащим, замещающим указанные должности, получившим высшее профессиональное образование до 29 августа 1996 г.;

гражданским служащим, имеющим высшее образование не выше бакалавриата, назначенным на указанные должности до дня вступления в силу настоящих изменений, в отношении замещаемых ими должностей гражданской службы (1 июля 2016 г.).

Для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)" ведущей группы должностей гражданской службы, категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования.

Для замещения должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы обязательно наличие профессионального образования.

Следующим квалификационным требованием к должностям гражданской службы является стаж гражданской службы или стаж (опыт) работы по специальности или направлению подготовки, который необходим для замещения должности гражданской службы той или иной группы. Стаж службы (работы) представляет собой временной интервал приобретения профессионального опыта и его качество. Под профессиональным опытом понимается часть жизненного опыта, накопленного в сфере профессиональной деятельности.

Данные требования предъявляются к уровню владения конкретной предметной областью должности и свидетельствуют о квалификации специалиста.

Согласно ч. 5 ст. 12 Закона о гражданской службе квалификационные требования к стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских служащих субъекта РФ - законом субъекта РФ.

На федеральном уровне первоначально был принят Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих". В настоящее время действует Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. N 16 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы".

В Указе Президента РФ от 12 октября 2017 г. N 478 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. N 16 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы" были снижены минимальные требования к стажу государственной службы и работы по специальности, необходимые для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы:

для высших должностей - с шести до четырех лет (для стажа работы по специальности - с семи до четырех лет);

для главных должностей - с четырех до двух лет (для стажа работы по специальности - с пяти до двух лет).

Для ведущих должностей требования к стажу отменены.

Помимо этого, минимальные квалификационные требования к стажу для лиц с дипломом специалиста или магистра с отличием размером в один год теперь устанавливаются для замещения главных, а не ведущих должностей.

Указом Президента РФ от 2 февраля 2013 г. N 87 "Вопросы федеральной государственной гражданской службы" срок федеральной государственной гражданской службы иным служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающим должности гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, с их согласия может быть продлен назначившими их на должность федеральными органами государственной власти, федеральными государственными органами или соответствующими должностными лицами, но не свыше чем до достижения возраста 70 лет.

Развитие института гражданской службы создает организационно-правовые возможности, которые формируют в Российской Федерации государственную гражданскую службу, являющуюся важным элементом результативности и эффективности всей системы государственной власти.

Этот институт является основным в реализации различных государственных программ и направлений национальной политики. Чтобы подобная деятельность функционировала в нужном русле, должен быть установлен контроль за субъектами, которые осуществляют любые процедуры и процессы, связанные с государственной службой. Прежде всего это особенности принятия на службу - ведь именно от того, кто осуществляет действия по реализации функций того или иного органа, зависит не столько деятельность определенного министерства, агентства или службы, сколько жизнь и деятельность всех граждан страны. Каждый гражданин в категориях служащих должен неукоснительно соблюдать требования, предъявляемые для реализации функций и решения различных процедурных вопросов, а также осознавать свою ответственность; от работы каждого служащего зависит функционирование всей системы власти в стране.

Следует отметить, что если должностным регламентом федерального государственного гражданского служащего предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности федеральной государственной гражданской службы, то при исчислении стажа работы по специальности, направлению подготовки в указанный стаж включаются периоды работы по этой специальности, этому направлению подготовки после получения гражданином (федеральным государственным гражданским служащим) документа об образовании и (или) о квалификации по указанным специальности, направлению подготовки.

Если же должностным регламентом федерального государственного гражданского служащего не предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, то при исчислении стажа работы по специальности, направлению подготовки в указанный стаж включаются периоды работы гражданина (федерального государственного гражданского служащего), при выполнении которой получены знания и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей по должности федеральной государственной гражданской службы, после получения им документа о профессиональном образовании того уровня, который соответствует квалификационным требованиям для замещения должности федеральной государственной гражданской службы.

Помимо уровня профессионального образования, стажа гражданской службы или стажа (опыта) работы по специальности, направлению подготовки до 2016 г. устанавливались требования к профессиональным знаниям и навыкам.

Законодательство не содержало перечня квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих, они устанавливались непосредственно представителем нанимателя соответствующего государственного органа <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Приказ Минфина России от 22 декабря 2009 г. N 142н "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими федеральных служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации, и их территориальных органов, назначаемыми на должность Министром финансов Российской Федерации"; Приказ Росаккредитации от 23 января 2012 г. N 30 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Федеральной службы по аккредитации"; Приказ Минтранса России от 17 декабря 2009 г. N 236 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими Министерства транспорта Российской Федерации"; Приказ Рособоронзаказа от 2 февраля 2007 г. N 38 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Федеральной службы по оборонному заказу" и др.

Минтруд России утвердил Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. В нем предусмотрены базовые квалификационные требования и профессионально-функциональные требования, которые устанавливаются в зависимости от области профессиональной деятельности.

На сегодняшний день подобные требования содержатся в должностных регламентах.

В соответствии со ст. 22 Закона о гражданской службе поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в компетентной оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности и их соответствия установленным для данной должности квалификационным требованиям.

В ч. 2 указанной статьи перечисляются случаи, когда конкурс не проводится. Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П ч. 4 данной статьи, предусматривающая случаи, в которых конкурс для замещения должности государственной гражданской службы может не проводиться, признана соответствующей Конституции РФ.

Порядок проведения конкурса на замещение вакантных должностей урегулирован Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Приказ Минфина России от 21 апреля 2011 г. N 49н "Об утверждении Порядка и сроков работы конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в Министерстве финансов Российской Федерации и Методики проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в Министерстве финансов Российской Федерации"; Приказ Минэкономразвития России от 11 февраля 2009 г. N 43 "Об утверждении Методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, сроков и порядка работы конкурсных комиссий Министерства экономического развития Российской Федерации" и др.

В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее 1/4 от общего количества членов конкурсной комиссии.

Вопрос о вознаграждении независимых экспертов на федеральном уровне решен Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2005 г. N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами". Оплата их труда осуществляется на основе договора, заключенного между федеральным государственным органом и независимым экспертом, из средств федерального бюджета, предназначенных на содержание федеральных государственных органов и их аппаратов. Так, ставка почасовой оплаты труда независимых экспертов, включаемых в состав аттестационной комиссии, установлена в размере 80 руб. В субъектах РФ финансирование расходов на оплату труда независимых экспертов осуществляется из средств региональных бюджетов. При этом ставка почасовой оплаты их труда в отдельных субъектах устанавливается в размере более 80 руб. (например, Постановлением губернатора Московской области от 26 октября 2006 г. N 142-ПГ "Об оплате труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Московской области и урегулированию конфликта интересов, образуемых органами государственной власти Московской области и государственными органами Московской области" такая ставка установлена в размере 220 руб.).

В состав конкурсной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" образован общественный совет, а также в органе исполнительной власти субъекта РФ, при котором в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ образован общественный совет, включаются представители указанных общественных советов. Общее число этих представителей и независимых экспертов должно составлять не менее 1/4 от общего числа членов конкурсной комиссии.

За последние два года произошло много изменений в сфере организации и проведения конкурса.

В Указе Президента РФ от 11 августа 2016 г. N 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" в числе основных направлений развития государственной гражданской службы на 2016 - 2018 гг. значилось "создание единого информационно-коммуникационного пространства в системе гражданской службы". В этих целях было запланировано внедрить электронный кадровый документооборот и автоматизированную проверку сведений, представляемых гражданами, поступающими на службу, а также осуществить переход к использованию федеральными государственными органами единой информационной системы управления кадровым составом.

В конце 2017 г. в законодательство о государственной службе были внесены изменения, направленные на развитие информатизации кадровой работы государственных органов <1>. Одна из новелл законодательства связана с использованием государственных информационных систем (ГИС) на государственной службе. В настоящее время в сфере государственной службы используется ГИС "Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров" <2>, в рамках которой функционирует Единая информационная система управления кадровым составом (ЕИСУ КС).

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. N 423-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования государственных информационных систем на государственной гражданской службе Российской Федерации".

<2> URL: https://gossluzhba.gov.ru.

В целях информационного обеспечения федеральной гражданской службы и оптимизации работы кадровых служб федеральных государственных органов используется федеральная государственная информационная система в области государственной службы в порядке, определяемом Правительством РФ <1>. При этом сведения из личного дела гражданского служащего должны храниться не просто на электронных носителях в самом государственном органе, а в базах государственных информационных систем. Актуальными становятся вопросы защиты от несанкционированного доступа и копирования такой информации, которая на сегодняшний день не обеспечена. До сих пор отсутствует нормативная основа применения криптографической защиты информации.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227 "О некоторых мерах по внедрению информационных технологий в кадровую работу на государственной гражданской службе Российской Федерации" (вместе с "Правилами представления документов в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв федерального государственного органа", "Правилами автоматизированной проверки сведений, представленных в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв федерального государственного органа").

Законом о гражданской службе для информационного обеспечения государственной гражданской службы субъектов РФ и оптимизации работы кадровых служб государственных органов субъекта РФ в нормативном правовом акте должно быть предусмотрено использование федеральной государственной информационной системы в области государственной службы или создание государственной информационной системы в области государственной гражданской службы субъектов РФ.

При этом государственная информационная система субъектов РФ должна быть совместима с федеральной государственной информационной системой в области государственной службы и соответствовать требованиям к объему и содержанию сведений о кадровом обеспечении государственных органов, подлежащих хранению, обработке и передаче информации в электронном виде <1>.

--------------------------------

<1> Например, в Республике Татарстан еще в 2014 г. была введена государственная информационная система "Единая информационная система кадрового состава государственной гражданской службы Республики Татарстан и муниципальной службы в Республике Татарстан".

Одним из нововведений относительно применения ЕИСУ КС стал новый порядок организации и проведения конкурса на государственной гражданской службе. Все сведения о конкурсе размещаются на сайтах государственного органа и ЕИСУ КС. С 1 октября 2017 г. имеется возможность представления в государственный орган гражданином (гражданским служащим) документов для участия в конкурсе на замещение вакантных должностей для включения в кадровый резерв в электронном виде посредством единой системы <1>. Однако до марта 2018 г. нормативно-правовая база предоставления такой информации не была создана. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227 утверждены меры по внедрению информационных технологий в кадровую работу на государственной гражданской службе РФ. Чтобы откликнуться на вакансию, необходимо пройти регистрацию на портале, подключить личный кабинет и заполнить анкету, которая имеет вид электронного документа, аналогичного форме, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р. Следует отметить, что через личный кабинет можно отправить анкету и копии документов об образовании и трудовой деятельности в соответствующий орган. При этом направляемые на конкурс документы должны соответствовать ряду технических требований (формат документов, их размер и объем информации). Кроме того, документы должны быть подписаны электронной подписью лица, которое указано в анкете как ее подписавшее. Электронная подпись должна соответствовать требованиям законодательства РФ к простой или усиленной квалифицированной электронной подписи. Больше в акте Правительства РФ о порядке применения электронной подписи ничего не говорится. Как известно, простая электронная подпись подтверждает факт формирования документа и подпись посредством введения кодов, паролей, путем присвоения логина и пароля. Несколько иной порядок получения усиленной квалифицированной электронной подписи. Во-первых, необходимо обратиться в соответствующий удостоверяющий центр, во-вторых, подпись должна подтверждаться специальным сертификатом, в-третьих, это всегда платно.

--------------------------------

<1> См.: Сороко А.В., Бакланов П.А., Солодова М.В. и др. Информационно-коммуникационные технологии на государственной гражданской службе Российской Федерации // Государственная служба. 2018. N 1. С. 33.

Представляется, все эти вопросы необходимо урегулировать на законодательном уровне применительно к порядку представления документов в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ и включение в кадровый резерв федерального государственного органа.

Просмотр документов осуществляется уполномоченным лицом государственного органа, ответственным за работу с единой системой в части приема документов, в срок, не превышающий двух рабочих дней со дня поступления документов в единую систему. Сведения в документах, поступивших в государственный орган, должны быть проверены в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227.

Важно обеспечить защиту и конфиденциальность персональных данных гражданских служащих при их обработке, а также осуществлять автоматизированный контроль своевременности прохождения всех этапов государственной гражданской службы.

Однако следует констатировать, что обеспечить проведение проверки таких сведений в автоматическом режиме удалось не в полной мере. Представляется, что это уже следующий этап развития информатизации кадровой работы государственных органов.

Следующая группа нововведений касается форматов и методов оценки при проведении конкурса. Конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов.

В рамках реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы на 2016 - 2018 годы было запланировано утверждение единой методики проведения конкурса. Правительством РФ была утверждена единая методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы РФ и включение в кадровый резерв государственных органов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 31 марта 2018 г. N 397 "Об утверждении единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов".

С 18 апреля 2018 г. государственные органы, организуя и проводя конкурсы, должны руководствоваться данным документом. При этом утвержденные ранее в государственных органах методики проведения конкурсов требовалось привести в соответствие с ней.

Однако на сегодняшний день это осуществлено не во всех государственных органах.

Обязательными методами оценки при проведении конкурсов стали тестирование и индивидуальное собеседование.

В качестве дополнительных методов оценки при проведении конкурсов Правительство РФ рекомендует в зависимости от категории и группы должностей применять анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или иных письменных работ, подготовку проекта документов.

Необходимо отметить, что все методы могут классифицироваться в соответствии с целевым назначением на практические и прогностические. Большинство методов относятся к практическим, т.е. позволяют оценить конкретные знания претендента (например, тестирование). С помощью прогностических методов можно делать соответствующие прогнозы о будущей деятельности оцениваемого (например, подготовка проекта документа и др.). Очевидно, что каждый из этих методов обладает определенными достоинствами, но результаты, полученные с помощью этих методов, нельзя рассматривать, не подвергая сомнению. Поэтому для получения адекватных оценок целесообразно применять методы в совокупности, тем самым как бы подтверждая первоначальную оценку результатами последующих методов, что позволит более объективно оценить уровень профессионализма претендентов на замещение должностей гражданской службы и выявить их потенциальные возможности.

При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством РФ о государственной гражданской службе.

Заседание конкурсной комиссии проводится при наличии не менее двух кандидатов. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от общего числа ее членов. Решения по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя комиссии.

В качестве одного из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной службы Закон о гражданской службе называет применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Содержание кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно производимых действий, приемов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека (способностях, профессиональных знаниях, умениях, навыках), либо сформировать качества, требуемые для организации, либо изменить условия их реализации. Кадровые процессы должны сопровождаться внедрением современных информационных технологий, которые требуют высокого уровня культуры и грамотности государственных гражданских служащих в информационно-коммуникационной сфере. Зачастую на практике отдельные государственные служащие относятся к использованию и освоению информационных технологий с определенным недоверием и пренебрежением. Представляется необходимым в рамках текущих изменений в сфере профессионального развития государственных гражданских служащих больше внимания уделять данным вопросам, обеспечивать повышение квалификации служащих, в том числе с использованием новых информационно-компьютерных технологий.

В теории и практике организации гражданской службы особая роль отводится процессу ее прохождения, который непосредственно влияет на формирование службы как профессиональной деятельности и на повышение ее эффективности. Прохождение гражданской службы связано с рядом жестко регламентированных служебных действий и кадровых процедур, которые содействуют служебному росту гражданских служащих, обеспечивают успешное выполнение ими должностных обязанностей.

Говоря о прохождении гражданской службы, следует отметить, что ни в законодательстве, ни в юридической литературе нет четкого и единого определения этого понятия. Рассмотрим его в трех временных промежутках: до 1995 г. (советский и первые годы постсоветского периода), 1995 - 2003 гг. (период действия Закона об основах государственной службы); после 2003 г. (когда были приняты и вступили в силу Закон о системе государственной службы и Закон о гражданской службе).

Как известно, трудовые отношения советских государственных служащих регулировались нормами трудового права. Вместе с тем В.М. Манохин отмечал, что отношения, складывающиеся в процессе деятельности государственных служащих и направленные на практическую организацию исполнения государственных задач и функций, имеют специфический, относительно самостоятельный характер и поэтому должны быть урегулированы специальным законодательством <1>. Однако советское законодательство недостаточно полно регулировало вопросы, связанные с прохождением государственной службы. Очевидно, это было связано не только со слабым развитием законодательства в данной области, но и с недостаточной теоретической разработкой проблем государственной службы. В основу организации работы с кадрами государственных органов были положены принципы партийности и номенклатуры должностей.

--------------------------------

<1> См.: Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы // Советское государство и право. 1968. N 1. С. 35.

На законодательном уровне были урегулированы вопросы прохождения службы лишь в отдельных отраслях управления - иностранные дела, морской флот, милиция, прокуратура, а также отдельные вопросы прохождения службы - совместная служба родственников, совместительство и заместительство и т.д. В ряде отраслей народного хозяйства и управления, как правило, в отраслях транспорта и организациях государственного надзора, действовали уставы и положения службы - морского флота, государственной лесной охраны, охраны государственных заповедников, рыболовного надзора, в которых определялись организация и порядок прохождения службы (например, Положение о государственной лесной охране Союза ССР, утвержденное Постановлением СНК СССР от 26 августа 1939 г., Устав службы рыболовного надзора, утвержденный Постановлением СНК СССР от 15 апреля 1938 г., и др.).

Институт прохождения советской государственной службы складывался из организации подбора кадров, осуществления перемещения работников по службе, установления и реализации способов увольнения с государственной службы <1>. Формально подбор, расстановка и передвижение кадров осуществлялись с учетом политических, профессиональных и личных качеств служащих, реально же все вопросы продвижения по службе решались по единоличному решению руководителя. Результатом этого было отсутствие необходимого уровня профессионализма государственных служащих.

--------------------------------

<1> См.: Аппарат управления социалистического государства: В 2 ч. Ч. 2. М., 1977. С. 205.

С принятием Закона об основах государственной службы институт прохождения государственной службы впервые получил четкое законодательное закрепление. Вопросам прохождения государственной службы посвящена гл. IV (ст. 21 - 25) Закона, где речь шла о возникновении, развитии и прекращении государственно-служебных отношений. Законодатель устанавливал порядок прохождения государственной службы, начиная с условий поступления на службу, которые предусматривают ряд обязательных требований.

Широко распространен взгляд на прохождение службы как на практическое осуществление функций государства в рамках конкретных полномочий по должности <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Манохин В.М. Государственная служба. М., 1966. С. 10.

По мнению Д.Н. Бахраха, "прохождение - это один из аспектов службы, который, кроме того, включает ее осуществление (реализацию должностных полномочий), систему отбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и т.д." <1>. Прохождение службы - это динамика служебного статуса лица, занимающего должность государственной службы, процесс пребывания в должности <2>. Ю.Н. Старилов рассматривает прохождение государственной службы с практической точки зрения как "длящийся процесс, начинающийся с возникновения государственно-служебных отношений", т.е. с момента замещения служащим государственной должности, "с дальнейшим перемещением работника по службе, проведением оценки и аттестации, и заканчивающийся прекращением государственно-служебных отношений" <3>.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. С. 35.

<2> Там же.

<3> Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 389.

В соответствии с ч. 5 ст. 12 Закона о системе государственной службы прохождение государственной службы включает: назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с данным Законом, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В качестве других обстоятельств могут выступать, например, повышение квалификации и профессиональная переподготовка государственного служащего, привлечение его к дисциплинарной ответственности, поощрение и другие обстоятельства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2005. С. 214.

Как можно заметить, в настоящее время законодатель обозначил начало прохождения государственной службы с момента назначения на должность, тем самым предопределив, что условия поступления и отбор лиц на государственную службу будут предшествовать процессу прохождения службы. Подобный подход представляется правильным и рациональным.

С учетом публичного характера гражданской службы можно сформулировать следующее определение понятия "прохождение гражданской службы": это длящийся процесс практического служения государству и обществу гражданина, поступившего на гражданскую службу на основании акта назначения на должность и осуществляющего в соответствии со служебным контрактом и должностным регламентом соответствующий вид управленческой или иной государственно-служебной деятельности во имя общественного блага и в публичных интересах.

В понятии "прохождение гражданской службы" следует выделить две составляющие: и содержательную.

составляющая охватывает период, начинающийся с акта назначения гражданина на должность гражданской службы, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности и заканчивающийся прекращением служебных отношений, освобождением от замещаемой должности и увольнением с гражданской службы. На данном этапе реализуется правовой и социальный статус служащих государственного аппарата.

Вторая составляющая относится к содержанию этого периода, процесс прохождения гражданской службы заполняется определенными юридическими механизмами.

Под юридическим механизмом института прохождения гражданской службы понимается система взаимосвязанных правовых и организационных мер, посредством которых регулируются государственно-служебные отношения. В Законе о гражданской службе выделены три юридических механизма прохождения гражданской службы: должностной регламент, аттестация, квалификационный экзамен (ст. 47 - 49). Разумеется, это не отражает всей многогранности прохождения гражданской службы, куда должны входить: назначение на должность, права и обязанности служащего, ограничения и запреты, испытание в целях проверки соответствия служащего замещаемой должности, должностной регламент, аттестация, квалификационный экзамен, присвоение классных чинов гражданской службы, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего, перевод на другую должность, оплата труда, отпуск, поощрение, дисциплинарная ответственность и прекращение службы <1>. Представляется, что такой юридический механизм, как прекращение службы, также должен входить в период прохождения гражданской службы. Однако, исходя из названия ст. 12 Закона о системе государственной службы ("Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение"), можно сделать вывод, что законодатель рассматривает прохождение и прекращение службы как различные ее этапы. Аналогичный смысл прослеживается и в ст. 2 Закона о гражданской службе, согласно которой предметом регулирования данного Закона являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением.

--------------------------------

<1> Данный перечень в большей степени соответствует понятию "прохождение государственной службы", раскрываемому в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Следует согласиться с В.В. Щукиным, что "подобный подход представляется неверным, так как увольнение (прекращение службы. - Примеч. автора) с государственной службы происходит еще в период самой службы, и выделение отдельного этапа "прекращения службы" не имеет смысла" <1>.

--------------------------------

<1> Щукин В.В. Правовые и организационные основы системы государственной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19.

Прохождение гражданской службы регулируется двумя видами правовых актов. Акты первого вида устанавливают общий для всех гражданских служащих порядок прохождения службы. К ним можно отнести, во-первых, Закон о гражданской службе, который предусматривает общие правила установления испытательного срока, права, обязанности, ограничения и запреты для гражданских служащих, общие условия проведения аттестации и квалификационного экзамена и т.д., во-вторых, уже упоминавшиеся выше Указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, N 111, N 112 и N 113, которые более детально регулируют отдельные моменты прохождения гражданской службы.

Правовые акты второго вида, являющиеся индивидуальными актами, служат юридическими фактами для возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений для конкретного гражданского служащего (например, акт государственного органа о назначении гражданского служащего на должность гражданской службы). Они служат важным средством оперативного решения текущих вопросов управления.

Прохождение гражданской службы - процесс индивидуальный и управляемый. Он основывается на взаимодействии нескольких субъектов управления. Таковыми выступают, с одной стороны, органы государственной власти, их руководители и кадровые службы, а с другой - сами служащие.

Первая группа субъектов направляет служебную деятельность гражданских служащих, способствует их профессиональному развитию и служебному росту, обеспечивает осуществление механизмов прохождения службы. Вторая группа субъектов - гражданские служащие - представляет собой одну из самых активных сторон прохождения службы. Именно от заинтересованности и целеустремленности гражданских служащих в значительной степени зависит их служебное и материальное положение, место в служебной иерархии, которое они смогут занять в соответствии с профессиональной подготовкой и способностями.

Необходимо отметить, что эффективность государственного управления определяется главным образом профессионализмом гражданских служащих. Низкий уровень их профессионализма и компетентности приведет к тому, что будут приниматься низкокачественные управленческие решения, оторванные от правовой и экономической реальности, и это в итоге негативно скажется на качестве управления в стране.

Напомним, что, по словам Отто фон Бисмарка, "с плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы". Прошло много лет, но его слова актуальны и сегодня.

За годы реформирования и развития государственной службы РФ нормативная база профессионального обучения, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих претерпела серьезные изменения.

Последние произошли не так давно. Во исполнение упоминавшегося выше Указа Президента РФ "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" были внесены изменения в Закон о гражданской службе, в соответствии с которыми устанавливается новый подход к профессиональному развитию гражданских служащих <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Выделим основные новеллы законодательства в данной сфере.

1. Приоритетным направлением формирования кадрового состава государственной гражданской службы является подготовка кадров и профессиональное развитие государственных служащих. Исключено равенство между совершенствованием профессионального мастерства и дополнительным профессиональным образованием, а само понятие "дополнительное профессиональное образование" заменено на "профессиональное развитие".

2. Помимо традиционного дополнительного профессионального образования, включающего повышение квалификации и профессиональную переподготовку, у служащих теперь имеется возможность участия и в иных мероприятиях по профессиональному развитию.

Необходимо отметить, что в Законе о гражданской службе не содержится перечень иных мероприятий по профессиональному развитию, в которых может участвовать гражданский служащий. Летом 2018 г. Минтруд России разработал проект Указа Президента РФ "О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации" <1>, который был принят в феврале 2019 г. <2>

--------------------------------

<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Указ Президента РФ от 21 февраля 2019 г. N 68 "О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации" (вместе с "Положением о порядке осуществления профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации").

3. Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы, т.е. непрерывно. Кроме того, отменено обязательное требование о повышении квалификации гражданского служащего не реже одного раза в три года.

В советский период относительно характера отношений, возникающих при повышении квалификации рабочих и служащих, высказывались различные точки зрения. Одни ученые (Н.Г. Александров, А.Ф. Трошин, А.С. Пашков и др.) считали, что это право работника, другие (Е.М. Догадов, В.В. Цветков) - что юридическая обязанность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Артемова В.Н. Повышение квалификации рабочих и служащих (правовые вопросы). Минск, 1972. С. 39.

В постсоветский период в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (утратило силу) повышение квалификации служащих проводилось в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет, т.е. здесь опять прослеживался обязательный характер.

Произошедшая отмена обязательной периодичности повышения квалификации представляется логичной, так как профессиональное обучение, будь то повышение квалификации или иные мероприятия профессионального развития, не должно восприниматься гражданскими служащими как формальное обязательное, отнимающее время от исполнения служебных обязанностей. Они должны быть сами заинтересованы в непрерывном профессиональном развитии, выполняя тем самым обязанность, предусмотренную ст. 15 Закона о гражданской службе, направленную на поддержание на должном уровне квалификации. Кроме того, этому есть и более банальные объяснения: анализ данных Росстата позволяет сделать вывод, что требование законодательства об очередности обучения (один раз в три года) в отношении каждого государственного служащего зачастую не выполнялось из-за недостаточности финансирования и количества направляемых на обучение служащих согласно государственному заказу.

В то же время сегодня появились конкретные основания для участия служащего в мероприятиях по профессиональному развитию. По нашему мнению, такие изменения могут негативно сказаться на всеобщности профессионального развития. Может возникнуть ситуация, когда одни служащие действительно будут непрерывно участвовать во всех мероприятиях профессионального развития, а другие - годами сидеть и ждать, когда появятся необходимые основания.

4. Предусмотрен новый инструмент осуществления дополнительного профессионального образования - государственный образовательный сертификат на дополнительное профессиональное образование гражданского служащего, который позволит осуществлять профессиональное развитие служащих по современным востребованным направлениям вне рамок государственного заказа, но по решению представителя нанимателя.

Таким образом, термин "профессиональное развитие" согласно международным стандартам в наибольшей степени соответствует понятию "непрерывное образование" и образованию, которое дает человеку возможность адаптироваться к жизни в постоянно меняющихся условиях и быть способным к самообразованию. Самообразование очень важно в современных условиях развития государственного управления. Однако этому уделяется недостаточно внимания в государственных органах. Ниже к данному вопросу мы еще вернемся.

Современная система профессионального развития должна быть нацелена на постоянное обновление и углубление знаний как важнейшего фактора развития профессионализма. Основные показатели профессионализма содержатся в квалификационных требованиях для замещения должностей гражданской службы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих (утв. Минтрудом России). Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на проводимые мероприятия по совершенствованию системы квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы, до сих пор они не в полной мере унифицированы, что приводит к различным подходам к пониманию квалификации, уровня профессиональной подготовленности служащих.

В п. 5 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" квалификация определяется как уровень знаний, умений, навыков и компетенции, характеризующий подготовленность к выполнению определенного вида профессиональной деятельности. Таким образом, законодатель ввел в описание квалификации новое понятие "компетенция".

К сожалению, ни в указанном Законе, ни в связанных с ним подзаконных актах не дается дефиниция этого весьма многозначного понятия. В утратившем силу Приказе Минобрнауки России от 29 марта 2012 г. N 239 "Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих" предусматривалось, что лица, закончившие обучение по программам дополнительного профессионального образования, должны обладать, в частности, высоким уровнем правосознания и правовой культуры, способностью к аналитической обработке информации, способностью применять современные информационно-коммуникационные технологии и др. Понятие компетенции не раскрывалось.

В Приказах Минобрнауки России об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего юридического образования <1> содержатся перечни общекультурных, общепрофессиональных и профессиональных компетенций для выпускников вузов. Они должны знать, уметь и владеть навыками в рамках компетенции.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Минобрнауки России от 1 декабря 2016 г. N 1511 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата)"; Приказ Минобрнауки России от 16 ноября 2016 г. N 1424 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 40.05.02 Правоохранительная деятельность (уровень специалитета)"; Приказ Минобрнауки России от 19 декабря 2016 г. N 1614 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 40.05.01 Правовое обеспечение национальной безопасности (уровень специалитета)".

Таким образом, компетенция определяется через совокупность знаний, умений и навыков. Подтверждение этому можно найти и в российских, и в зарубежных научных исследованиях. Так, О.Н. Олейникова и А.А. Муравьева определяют компетенцию как "совокупность знаний, понимания, опыта и ценностных отношений, которые могут быть продемонстрированы по завершении обучения (курса, образовательной программы). При этом результаты обучения могут быть освоены в процессе не только формального образования, но и неформального и спонтанного обучения" <1>. По определению английского исследователя С.Б. Пэрри, компетенция - это "группа знаний в определенной области (related knowledge), навыков и отношений, которые влияют на значительную часть профессиональной деятельности (роли или зоны ответственности), которые связаны с выполнением деятельности, которые могут быть измерены вопреки принятым стандартам (against well-accepted standarts) и которые могут быть развиты через обучение" <2>.

--------------------------------

<1> Олейникова О.Н., Муравьева А.А. Сертификация квалификаций: основные принципы и процедуры. М., 2011. С. 68.

<2> Parry S.B. The Quest for Competencies: Competency Studies Can Help You Make HR Decision, but the Results are Only as Good as the Study. Training, 33, 48 - 56. URL: http://hr-portal.ru/article/chto-est-kompetenciya-konstruktivistskiy-podhod-kak-vyhod-iz-zameshatelstva.

Учитывая вышесказанное, представляется, что обучение гражданских служащих должно быть направлено на освоение ими определенной компетенции во взаимосвязи с профессиональными стандартами и квалификационными требованиями к профессиональным знаниям, навыкам и умениям, что должно быть четко определено в нормативных правовых актах (например, в Указе Президента РФ о профессиональном развитии служащего).

Возвращаясь к последним нововведениям в сфере профессионального развития гражданских служащих, в целом можно отметить положительную динамику в регулировании вопросов профессионального развития. Но вместе с тем все еще существует ряд проблем и недостатков.

К сожалению, до настоящего времени так и не созданы механизмы для реализации основных приоритетов профессионального развития служащих, не осуществлены меры по сокращению сроков формирования и утверждения государственного заказа и направления денежных средств государственным органам <1>.

--------------------------------

<1> Ранее об этом писали: Кузнецов О.А. Дополнительное образование государственных служащих // Кадровик. Кадровый менеджмент (управление персоналом). 2009. N 6. С. 19 - 21; Склярова Н.Д. Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование федеральных государственных служащих: проблемы и пути их решения // Вестник Российской правовой академии. 2015. N 3. С. 78 - 83.

Статья 63 Закона о гражданской службе в новой редакции гласит, что государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих включает государственный заказ не только на дополнительное профессиональное образование, как это было предусмотрено ранее <1>, но и на иные мероприятия по профессиональному развитию служащих.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" (приложение 2).

Согласно ч. 3 новой редакции ст. 63 государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию утверждается Правительством РФ после дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.

На первый взгляд может показаться, что такие нововведения направлены на сокращение сроков формирования государственного заказа, однако реальность такова, что Правительство РФ утвердило государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию федеральных государственных гражданских служащих на 2018 г. лишь в августе 2018 г. <1>

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 1 августа 2018 г. N 898 "Об отдельных вопросах организации мероприятий по профессиональному развитию федеральных государственных гражданских служащих в 2018 году".

Все это осложняется еще и изменениями в системе финансирования профессионального развития служащих. В соответствии с подп. 23 п. 1 ст. 21 Федерального закона от 5 декабря 2017 г. N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" бюджетные ассигнования на профессиональное развитие в 2018 г. предусмотрены в объеме 248,289 млн руб. (для сравнения: в 2008 г. - 831 млн руб.).

Кроме финансирования мероприятий по профессиональному развитию служащих посредством государственного заказа, Закон о гражданской службе предусматривает еще два новых варианта: в рамках государственного задания и за счет средств государственного органа, в котором служащий замещает должность гражданской службы.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 1 августа 2018 г. N 898 на выполнение государственного заказа предусмотрено 108,129 млн руб., на обучение гражданских служащих на основании государственных образовательных сертификатов - 20 млн руб., на выполнение государственного задания на оказание государственных услуг по реализации дополнительных профессиональных программ - 120,159 млн руб. Такой объем финансирования лишь частично может обеспечить потребности государственных органов в профессиональном развитии служащих. Число служащих, направляемых на повышение квалификации, по сравнению с прошлым годом сократилось более чем в два раза.

Кроме того, как можно заметить, большая часть финансовых средств направлена на выполнение государственного задания на оказание государственных услуг по реализации дополнительных профессиональных программ организациями, подведомственными Правительству РФ и (или) отдельным федеральным государственным органам. К числу таких организаций относятся: ФГБОУ ВО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации"; ФГБОУ ВО "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова"; ФГАОУ ВО "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики" и ФГБОУ ВО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации".

Несмотря на то что такие нововведения практически лишают возможности участвовать в мероприятиях по профессиональному развитию служащих другие образовательные организации, они создают предпосылки для формирования единой организационной и учебно-методической базы подготовки служащих.

По нашему мнению, в условиях постоянного сокращения финансирования на цели профессионального развития и появления новых современных форм обучения, таких как адаптационные мероприятия, наставничество, мероприятия по обмену опытом, вводные тренинги, учебные семинары, служебные подготовки, компьютерные симуляторы, мастер-классы, нормативную базу которых еще только предстоит разработать, нельзя допустить отмирание традиционной системы дополнительного профессионального образования (ДПО), включающей повышение квалификации и профессиональную переподготовку.

Для этого необходимо на практике обеспечить взаимосвязь законодательства о государственной службе и об образовании в части дополнительного профессионального образования <1>. Программы ДПО должны быть конкурентоспособными, практико-ориентированными и нацелены на индивидуальное планирование профессионального развития служащего, а их содержание - соответствовать конкретным должностным (служебным) обязанностям служащего.

--------------------------------

<1> См.: ст. 76 Закона "Об образовании в Российской Федерации".

Представляется, что стратегию дополнительного профессионального образования необходимо выстраивать с учетом задач и потребностей, которые ставят государственные органы перед своими служащими. Программы ДПО должны быть нацелены на развитие компетенции гражданских служащих, в том числе высокого уровня правосознания, коммуникативных и управленческих навыков, способности к аналитической обработке информации, нетерпимости к коррупционному поведению.

Чтобы реализация программ ДПО была направлена на обеспечение возможности получения прикладных знаний, которые можно было бы применить в процессе профессиональной служебной деятельности, программы должны разрабатываться совместно с профильными подразделениями государственных органов. К тому же очень важно продумать содержание, структуру и форму подачи информации в ходе обучения. Такие занятия должны способствовать развитию практических знаний слушателей в соответствующей сфере. Таким образом, обучение служащих должно быть максимально приближено к решению реальных государственных задач.

В то же время необходимо, чтобы государственный орган (в лице представителя нанимателя или сотрудника кадровой службы, а возможно, и непосредственного руководителя) четко понимал, кого именно и с какой целью он направляет на обучение. Например, нет смысла направлять на повышение квалификации по узкопрофильной тематике государственного служащего, который не выполняет обязанности, связанные с темой обучения.

Поэтому одним из важнейших вопросов является формирование целей обучения. Они должны зависеть от того, какие конечные результаты будут достигнуты благодаря дополнительному профессиональному образованию как со стороны государственного органа, так и со стороны самого служащего.

Во избежание формализованного образовательного процесса нельзя игнорировать определение потребности в обучении, а также формирование целей обучения. И, как следствие, мы имеем еще одну проблему - снижение мотивации государственных служащих к прохождению обучения, так как его результаты не создают достаточных возможностей для их профессионального развития и должностного роста.

Погрузившись в повседневную служебную деятельность, служащий не имеет мотивации к прохождению обучения, понимая, что ему придется и во время обучения продолжать разбирать служебные дела. Или, наоборот, воспринимает направление на повышение квалификации как мини-отпуск, особенно если это будет происходить в другом городе, но при этом не проявляет никакого интереса к обучению.

И как бы качественно ни было организовано повышение квалификации служащих, вне зоны возможностей образовательных организаций находится дальнейшая мотивация служащих применить полученные знания на практике. Как правило, после обучения служащий возвращается с богатым багажом знаний на свое служебное место с вопросом: будет ли это способствовать его дальнейшему карьерному росту, повышению оплаты труда?

В связи с этим представляется, что к факторам мотивации, которые могли бы заинтересовать служащего и побудить его к профессиональному обучению, можно отнести:

связь целей обучения с непосредственным выполнением служебных обязанностей;

перспективы должностного роста и материального стимулирования;

заинтересованность самим процессом обучения;

заинтересованность со стороны непосредственного начальника или представителя нанимателя в дополнительном профессиональном образовании служащих.

Для этого необходимо связать профессиональное развитие с процедурой прохождения аттестации служащих. Она должна заключаться в оценке не только профессиональной служебной деятельности служащего на соответствие должности, но и уровня профессионального развития, достигнутых результатов обучения, которые должны влиять на успешное выполнение служащим должностных обязанностей. При этом следует создать унифицированную систему оценки достижения гражданскими служащими определенного уровня профессионального развития.

Таким образом, необходимо стремиться к мотивации гражданских служащих и связывать повышение их профессионального уровня с карьерным ростом. Мотивация должна подогреваться еще и самими государственными органами в лице их руководителей и кадровых служб, которые должны обеспечить контроль профессионального развития служащих при проведении оценочных мероприятий и создавать условия для их профессионального роста.

Особое внимание следует уделить дистанционному обучению при реализации мероприятий профессионального развития гражданских служащих. Это могут быть чат-занятия, вебинары, онлайн-трансляции. Такие мероприятия позволят повысить профессионализм и компетенцию служащих в любой точке нашей страны, при этом они будут способствовать экономии ресурсов и сокращению расходов финансовых средств на обучение.

Необходимо выделить обязательное направление профессионального развития служащих - правовую подготовку в аспекте противодействия коррупции <1>, в которую должны входить:

антикоррупционное обучение (образование) государственных гражданских служащих в рамках дополнительного профессионального образования;

антикоррупционное просвещение государственных гражданских служащих (тренинги, семинары, круглые столы) в рамках иных мероприятий профессионального развития;

саморазвитие и самоподготовка государственных гражданских служащих в аспекте противодействия коррупции.

--------------------------------

<1> См.: Малеванова Ю.В. Некоторые вопросы правовой подготовки государственных гражданских служащих в аспекте противодействия коррупции // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. ст. по матер. ежегодной Всерос. науч.-практ. конф. "Сорокинские чтения", посвященной 70-летию д-ра юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ, заслуженного юриста РФ Ю.Е. Аврутина, 24 марта 2017 г. / Под ред. Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова. СПб., 2017. В 3 ч. Ч. III. С. 71 - 76.