6. Как соотносятся понятия «исключительная государственная собственность», «народное (общественное) достояние» и «вещи, изъятые из оборота»?

Действующее российское законодательство не использует понятия «всенародное достояние» («неотъемлемое достояние народов») или аналогичных ему применительно к федеральной или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры). Оно могло трактоваться в качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект. Теперь эти ресурсы рассматриваются как «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (п. 1 ст. 9 Конституции РФ; п. 1 ст. 12 ЗК), что не создает для данных объектов никакого специального гражданско-правового режима. В литературе и сейчас высказываются предложения о законодательном обособлении категории «национальное (народное) достояние» как особом правовом режиме некоторых видов недвижимости (прежде всего природных ресурсов) в рамках публичной (государственной) собственности. Однако их предполагаемое гражданско-правовое оформление так или иначе сводится к ограничению их оборотоспособности, т.е. по сути к установлению в отношении этих объектов известного режима исключительной государственной собственности (ибо гражданское право не может признавать правосубъектность народа (нации) в целом).

В связи с крайне неудачно проведенной в 90-е гг. прошлого века приватизацией государственного имущества и явно несправедливым использованием многих природных ресурсов, которые породили "полугосударственные" монополии и "олигархат", в современной литературе появились предложения о введении (или возрождении) в отечественном праве категории "всенародного достояния" ("неотъемлемого достояния народов"). Речь идет об имуществе, которое "принадлежит сообща всем членам общества и никому в отдельности. Это своего рода "неделимый имущественный фонд общества (нации)", который может использоваться каждым членом общества в порядке, установленном "государством как верховным представителем корпоративных интересов членов общества", но при этом "общественное достояние не принадлежит государству" как собственнику своего, иного имущества.

Отстаивающие эту позицию исследователи вместе с тем исключают возможность существования бессубъектных отношений собственности, поэтому в роли "собственника общенародного достояния" они рассматривают "народ (нацию) в целом". В результате наряду с государственной собственностью появляется еще и отдельная "собственность народа".

Отечественные сторонники введения категории "общенародного достояния" также указывают, что она "не явление, близкое к собственности, а необходимый признак, присущий государственной собственности"; поэтому "национальное (народное) достояние" они предлагают рассматривать в качестве особого правового режима публичной (государственной) собственности. Другими словами, "всенародное достояние" следует считать либо признаком, характеризующим особый правовой режим государственной (публичной) собственности, либо ее особой разновидностью. Но эта достаточно абстрактная характеристика в действительности едва ли добавляет что-то существенно новое к гражданско-правовому режиму государственной и муниципальной (публичной) собственности.

Иное дело - попытка разграничить "всенародное достояние" и собственность государства как два различных правовых режима. Такой подход известен истории (в том числе и отечественной). Так, в римском праве многие вещи extra commercium, например вещи религиозного назначения (res divini juris), не имели конкретных (частных) собственников. Вещами, предназначенными служить общественным интересам (res publicae), считались не только некоторые вещи, находящиеся в собственности казны - фиска или общин, т.е. имевшие публичного собственника, но и вещи, изначально предназначенные для общего пользования ("общего блага") неопределенной массы лиц (res publicae in publico usu), некоторые из которых не состояли ни в чьей собственности, в том числе не были и публичной (государственной) собственностью.

Правовой режим таких вещей напоминает правовой режим земли как "всенародного достояния" в соответствии с первыми декретами Советской власти, отменявшими "всякую собственность" (в том числе и государственную) на землю. Тем самым земля полностью исключалась из гражданского (имущественного) оборота, ибо вместо чьего-либо права собственности на нее имелась лишь публично-правовая компетенция государственных органов по управлению этим природным ресурсом. Такое положение действительно создавало особый правовой режим данного имущества, который, однако, просуществовал весьма непродолжительное время. Лишь впоследствии в отечественном праве укоренился взгляд на объекты, изъятые из оборота, как на вещи, принадлежащие исключительно государству в целом (объекты "исключительной государственной собственности").

Государственная собственность в советское время и ранее рассматривалась как основная форма общенародного присвоения (а не присвоения имущества государством как особым бюрократическим аппаратом, который в этом качестве не имеет ни экономических, ни юридических оснований стать его собственником), т.е. в политэкономическом смысле. Данный подход был закреплен и в законодательстве. Законодательное признание этой категории дало основание считать ее правовым, а не политэкономическим понятием. Так, в Законе "О собственности в СССР" 1990 г. земля была объявлена "неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории", но при одновременном сохранении на нее права государственной собственности. Строго говоря, появление этой формулировки и тогда было вызвано не особыми социально-экономическими соображениями, а невозможностью удовлетворения жестко заявленных при разработке проекта данного Закона требований тогдашних автономных республик и других автономных образований объявить их собственниками земли наряду с сохранением на нее также и собственности союзных республик, и общесоюзной собственности. Попытки разрешения этой коллизии привели к тому, что согласно правилам ст. 20 Закона ни Союз ССР в целом, ни его республики, ни автономные образования по отдельности не имели у себя всей совокупности полноценных правомочий собственника, каковым вместе с тем не мог считаться и народ в целом. Поэтому правовой режим земли и других природных ресурсов действительно приобрел весьма своеобразный характер.

Однако и эта ситуация сохранялась очень недолго. В п. 1 ст. 6 Закона "О собственности в РСФСР" 1990 г. земля и другие природные ресурсы были объявлены "достоянием народов, проживающих на соответствующей территории", но в п. 2 ст. 6 этого же Закона была признана возможность нахождения "земельных участков" (т.е. конкретных объектов гражданских прав) в публичной и в частной собственности, а государственная собственность в п. 1 ст. 20 Закона была объявлена "достоянием многонационального народа РСФСР". Тем самым режим "достояния народов" на землю как природный ресурс (которая в этом качестве, строго говоря, вообще не может быть объектом гражданских прав) уже не исключал возможности нахождения конкретных земельных участков в собственности отдельных лиц, в том числе и в частной. Данное положение дало основание для вывода о том, что объявление земли и других природных ресурсов "достоянием народов" в российском законодательстве уже не составляет особого правового режима этих объектов, а является лишь социально-экономической декларацией. Так, земля и другие природные ресурсы теперь рассматриваются как "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (п. 1 ст. 9 Конституции РФ, п. 1 ст. 12 ЗК РФ), что не создает для данных объектов никакого специального правового режима.

К этому можно добавить, что в понимании действующего законодательства общедоступные вещи, например земельные участки общего пользования, в соответствии с п. 1 ст. 262 ГК РФ находятся в публичной (государственной или муниципальной) собственности, а не в "общенародном достоянии". Возможность установления на земельные участки "публичных сервитутов" (п. 2 и 3 ст. 23 ЗК РФ) в силу неопределенности их субъектного состава в действительности ведет к появлению не "сервитутов" (субъективных вещных прав), а общих ограничений прав их конкретных собственников. Иначе говоря, речь при этом идет о беспрепятственном, но строго целевом использовании неопределенным кругом лиц чужих недвижимых вещей - объектов права частной или публичной собственности. Аналогичный по сути режим представляет собой и давно известный авторскому праву переход некоторых его объектов в режим "общественного достояния" (ст. 1282 ГК РФ). На находящиеся в общественном достоянии объекты авторского права сохраняется авторство конкретных (частных) лиц (не говоря уже о том, что объекты авторского права не являются вещами и имеют иной гражданско-правовой режим). Такой правовой режим также означает лишь известное ограничение прав правообладателей, обеспечивающее беспрепятственное целевое использование соответствующего объекта авторского права неопределенным кругом лиц. В целом же можно отметить, что отечественный законодатель постепенно пришел к выводу о том, что "общественное достояние" в юридическом, а не в политэкономическом смысле чаще всего означает нахождение соответствующего имущества в государственной собственности (например, в исключительной собственности федерального государства) либо определенное ограничение прав собственников (управомоченных лиц) в общественном интересе. Категория же "всенародного достояния" сама по себе не имеет юридического (во всяком случае, гражданско-правового) смысла, будучи не более чем политэкономической декларацией.