Характеристики самовольной постройки
Характеристики самовольной постройки можно разделить на две большие группы.
Первая группа разрешает вопрос о том, какая постройка по своим физическим (техническим) характеристикам может быть признана самовольной.
Статья 222 ГК РФ изначально, безусловно, рассчитана на вновь создаваемое (созданное) недвижимое имущество, которое является таковым по своим физическим характеристикам (ст. 130 ГК РФ). Иногда в юридической практике бытует мнение, что самовольной постройкой поэтому не может быть признан объект незавершенного строительства, поскольку он не является собственно постройкой, законченным строительством объектом; объект незавершенного строительства является как бы "недопостройкой". С таким выводом невозможно согласиться, ибо объект незавершенного строительства является объектом недвижимости в силу прямого указания закона. В связи с этим этап строительства не имеет никакого отношения к возможности признания объекта строительства самовольной постройкой.
Однако могут вызвать определенные сомнения основания для столь ограничительного законоположения: почему оно распространяется лишь на объекты недвижимого имущества? <5> Что, так называемые временные сооружения из легковозводимых конструкций не могут отвечать всем трем признакам самовольности строительства? Представляется, что могут. В связи с чем есть основания для применения норм о самовольных постройках к объектам, не относящимся к недвижимости по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ).
--------------------------------
<5> Эти вопросы поднимаются, в частности, в Постановлениях ФАС УО от 20 октября 2005 г. дело N Ф09-3434/05-С6; ФАС ВСО от 18 октября 2006 г. дело N А19-46434/05-23-47-Ф02-5506/06-С2 и многих других.
Еще одним вопросом, возникающим на практике, является вопрос о том, распространяются ли нормы о самовольных постройках на реконструируемые объекты недвижимого имущества. С точки зрения буквального прочтения ст. 222 ГК РФ очевидно, что нет, ибо здесь говорится о вновь созданном объекте недвижимости. Именно поэтому в законе используется такая санкция, как снос. Между тем самовольно реконструированный объект также может отвечать всем трем критериям отнесения постройки к самовольной (нельзя упускать из виду, что такая форма реконструкции, как пристройка, осуществляется на участке, прав на который у застройщика (реконструктора) может и не быть).
Возможность применения норм о самовольной постройке к самовольной реконструкции следует из Постановления Президиума ВАС РФ от 26 июля 2005 г. N 665/05. Однако представляется, что данная правовая позиция нуждается в развитии. Необходимо признать, что ст. 222 ГК РФ не регулирует вопросы самовольной реконструкции. Поэтому есть все основания для применения норм о самовольных постройках к случаям самовольной реконструкции по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). Это обусловлено в том числе и практическими причинами. Каким образом суд будет применять такую санкцию, как снос, в случаях, когда реконструкция выразилась в надстройке объекта недвижимости, его перепланировке или иных строительных действиях, затрагивающих конструктивные характеристики реконструируемого объекта? Здравый смысл подсказывает, что в большинстве случаев нецелесообразно сносить весь реконструируемый объект, однако к обратному выводу подталкивает ст. 222 ГК РФ. Применение норм о самовольных постройках к самовольной реконструкции по аналогии закона позволяет также по аналогии применить и такую санкцию, как снос. Применительно к строительству нового объекта его снос означает не что иное, как восстановление земельного участка, на котором он возводится, приведение его в первоначальное состояние. В случаях самовольной же реконструкции такая санкция, как снос, должна пониматься как восстановление реконструируемого объекта, приведение его в состояние, предшествующее реконструкции. И только в случае отсутствия технической возможности для такого восстановления реконструируемый объект следует сносить в целом.
Вторая группа характеристик касается критериев отнесения построек к самовольным. Как было указано, этих критериев три, при этом наличия любого из этих критериев достаточно для квалификации постройки как самовольной.
Снос самовольной постройки.
Требования о сносе самовольной постройки
Прежде всего необходимо определиться с порядком сноса самовольных построек, хотя на первый взгляд это тот вопрос, которым должно заканчиваться изложение вопроса о сносе в целом. Однако это не так.
В настоящее время на практике применяются два альтернативных порядка сноса самовольных построек. Первый - это судебный порядок сноса, когда заинтересованное лицо обращается с соответствующим требованием в суд, который рассматривает дело по существу и принимает решение об удовлетворении иска либо об отказе в иске. Второй порядок является административным порядком сноса самовольных построек, суть которого сводится к следующему: во многих субъектах Федерации, муниципальных образованиях существуют специальные органы, которые, обобщенно говоря, можно назвать комиссиями по борьбе с самовольным строительством. К полномочиям данных комиссий относятся мониторинг строительных площадок в пределах соответствующей территории, выявление допущенных нарушений при строительстве и предъявление требований об их устранении. Однако апофеоз деятельности комиссии - вынесение в административном порядке решения о сносе самовольной постройки, что является основанием для того, чтобы на строительную площадку выехали бульдозеры (специальная строительная техника) и снесли соответствующий объект. В контексте судебной практики вопрос о возможности существования такого порядка сноса встал при рассмотрении судами дел об оспаривании решений названных комиссий о сносе самовольных построек (гл. 24 АПК РФ). При этом судебная практика в большинстве своем склоняется к отрицательному отношению к самой возможности принятия решения о сносе самовольной постройки в административном порядке. Основанием для такого подхода является ст. 35 Конституции РФ, в силу которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а также общие положения гражданского законодательства, запрещающие произвольное вмешательство государства в частные дела <6>.
--------------------------------
<6> Наибольшее обоснование такой подход нашел в Постановлении ФАС СКО от 25 октября 2005 г. N Ф08-5125/2005, в котором, в частности, говорится: "Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, правомерно сославшись на то, что распоряжение не соответствует статье 35 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность лишения права собственности только на основании судебного решения... Кроме того, решение вопросов о сносе самовольных построек не относится к компетенции административных органов. Гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, судебной защите нарушенных прав (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Распоряжение о сносе в той или иной степени нарушает каждое из указанных базисных положений гражданского права... Действующее законодательство не предоставляет административным органам права принимать решения о сносе самовольных построек, следовательно, такие решения может принимать только суд".
Против такого подхода обычно выдвигается следующий аргумент. В силу п. 2 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку не возникает. Так чего же в таком случае лишает предполагаемого самовольного застройщика указанная комиссия? Наверное, не права собственности, ибо оно на самовольную постройку принципиально возникнуть не может. Против этой позиции можно выдвинуть контраргументы, с одной стороны, обосновывающие ее неточность, а с другой стороны, указывающие на ее лукавство.
Во-первых, критикуемая позиция построена на игре слов. Да, действительно, право собственности на постройку не возникает, следовательно, решение о сносе самовольной постройки, принятое в административном порядке, не подпадает под диспозицию ст. 35 Конституции РФ. Однако логически (да и юридически) основанием для вынесения указанного решения является квалификация соответствующей постройки как самовольной, и наоборот, следствием квалификации постройки как самовольной является вынесение решения о сносе. Таким образом, так или иначе в административном порядке принимается решение о том, может ли застройщик обладать правом собственности на возводимый или возведенный им объект.
Во-вторых, изучение ст. 222 ГК РФ (в частности, ее явная изначальная направленность лишь на объекты недвижимого имущества) наталкивает на ту мысль, что в ней идет речь о том, что право собственности на самовольную постройку не возникает как на объект недвижимого имущества. Однако все ли готовы к выводу, что застройщик не обладает никаким правом в отношении возводимого им объекта? Представляется, что застройщик обладает правом собственности на возводимый объект строительства как на объект движимого имущества, как на комплекс строительных материалов. Иначе мы получаем ничем не объяснимую ситуацию. Строительство осуществляется всегда из строительных материалов, которые находятся на праве собственности у предоставившей эти строительные материалы стороны (заказчика (застройщика) либо подрядчика, реже - инвестора) до момента их фактического использования в работе. С этого момента юридически соответствующие материалы погибают, становясь частью единого целого (строящегося объекта). В случае, если мы не придем к выводу, что до государственной регистрации права собственности на вновь создаваемый объект недвижимости у застройщика отсутствует право собственности на этот объект как на объект движимого имущества, мы придем к едва ли допустимому заключению, что соответствующие строительные материалы, работы вкладываются в никуда, в некий объект, который не является собственностью никого, т.е. является в какой-то степени ничьим объектом, в бытовом смысле объектом бесхозяйным.
Отсюда следует, что решение о сносе самовольной постройки, принятое в административном порядке, затрагивает право собственности застройщика на объект строительства и мы имеем дело не с чем иным, как с лишением имущества в административном порядке, что прямо нарушает ст. 35 Конституции РФ. Следовательно, в ныне существующем правовом регулировании возможен только один порядок сноса самовольных построек - судебный.
Разрешив данный вопрос, необходимо установить, кто вправе поставить перед судом вопрос о сносе самовольной постройки. Данный вопрос является чрезвычайно сложным.
Вместе с тем нет никаких сомнений (в том числе и на практике), что правом на предъявление соответствующего требования обладает собственник земельного участка, на котором возведена постройка <7>.
--------------------------------
<7> Рассматриваемый вопрос нашел отражение, в частности, в Постановлениях ФАС СЗО от 28 октября 2004 г. дело N А21-12438/03-С2; от 16 февраля 2007 г. дело N А66-9114/2005.
Однако сразу же возникает множество иных вопросов, первым среди которых следует назвать следующий: по любому ли основанию отнесения постройки к самовольной собственник имеет право на иск? В отношении данного вопроса возможны два подхода.
В соответствии с первым из них собственник по любому из таких оснований вправе обратиться с иском о сносе самовольной постройки. Обоснование такого подхода может быть только одно - абсолютный характер права собственности.
Между тем такой подход не может не вызывать возражений. Заслуживает, на наш взгляд, внимания позиция, в силу которой собственник вправе заявить требование о сносе возведенной на его земельном участке постройки только по первому из оснований отнесения постройки к числу самовольных, а именно в случае, когда собственник не предоставлял самовольному застройщику какого-либо права на свой земельный участок, а если и предоставлял, то не давал разрешения на строительство того объекта, который был возведен самовольным застройщиком.
Однако неясно, какие права и охраняемые законом интересы собственника затрагиваются в случае, когда арендатор его земельного участка, имея разрешение собственника, возвел объект недвижимости, скажем, без получения разрешения на строительство? В связи с этим ввиду отсутствия какого-либо положительного ответа на этот вопрос весьма зыбким оказывается право собственника в такой ситуации на иск о сносе самовольной постройки.
Однако даже если на практике возобладает первый подход, нам важно зафиксировать, что собственник будет обладать лишь правом, но не обязанностью на заявление иска о сносе самовольной постройки, возведенной на его земельном участке.
Второе затруднение на практике, связанное с собственником как истцом по делу о сносе самовольной постройки, коренится в вопросе о сроке исковой давности предъявления такого требования <8>.
--------------------------------
<8> Данная проблема поднята, например, в Постановлении ФАС ВВО от 25 апреля 2002 г. дело N А43-10529/01-22-380.
С одной стороны, возможно, есть основания для вывода о том, что у этого требования, основанного на ст. 222 ГК РФ, общий срок исковой давности - три года с момента, когда собственник узнал или должен был узнать о нарушении своего права, т.е. о самовольном строительстве на его земельном участке. С другой стороны, для такого вывода нет достаточных ни теоретических, ни практических оснований. По своему содержанию и, главное, по последствиям удовлетворения иск собственника о сносе самовольной постройки есть не что иное, как негаторное требование (ст. 304 ГК РФ), на которое срок исковой давности не распространяется (ст. 208 ГК РФ). К этому выводу мы можем прийти двумя путями: либо вообще отождествив иск о сносе, заявленный собственником, а равно иным субъектом негаторного требования, с негаторным иском, либо применив нормы о негаторных требованиях к иску о сносе на основании аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). С практической точки зрения иной вывод лишен какого-либо смысла. Представим себе следующую фабулу дела. Собственник заявляет требование о сносе самовольной постройки. Ответчик (самовольный застройщик) заявляет о пропуске срока исковой давности. Суд, установив, что требования заявлены за пределами срока исковой давности, отказывает по этому основанию в иске. Такое развитие событий нисколько не спасает самовольного застройщика от сноса, поскольку собственник впоследствии может заявить негаторный иск, в рамках которого судом будет рассмотрен тот же круг вопросов, что и при рассмотрении иска о сносе самовольной постройки.
Большую проблему для практики представляет возможность участия прокурора либо различных надзорных органов (например, органов, осуществляющих строительный надзор) в деле о сносе самовольной постройки в качестве истца <9>.
--------------------------------
<9> Об этом см.: Постановления ФАС ПО от 18 мая 2004 г. дело N А12-5243/02-С20, от 5 мая 2005 г. дело N А06-3965У-4/04; ФАС СЗО от 28 октября 2004 г. дело N А21-12438/03-С2.
Прокуроры и различные надзорные органы заявляют требования о сносе самовольных построек. Суды рассматривают данные требования по существу, принимая решения о сносе самовольной постройки или отказывая в удовлетворении этих требований.
Вместе с тем права прокурора на участие в арбитражном процессе ограничены ст. 52 АПК РФ, в силу которой прокурор в определенных случаях вправе заявлять в арбитражный суд следующие требования: о признании недействительными сделок, о применении последствий недействительности сделки, о признании недействующими нормативных правовых актов, о признании недействительными ненормативных правовых актов. Требование о сносе самовольных построек в ст. 52 АПК РФ не упомянуты, в связи с чем единственным с точки зрения арбитражного процесса выводом является вывод о том, что прокурор не имеет права заявлять в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки. При этом подход законодателя, направленный на ограничение прав прокурора на участие в арбитражном процессе, является сознательным.
Приблизительно такая же ситуация складывается и в отношении права различных государственных (муниципальных) органов заявлять требования о сносе самовольных построек. В соответствии со ст. 53 АПК РФ названные органы вправе обращаться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом. Однако в нашей правовой системе отсутствует закон, прямо или косвенно наделяющий какой-либо орган правом заявления в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки (при этом случаи заявления таких требований органами, уполномоченными на управление государственным (муниципальным) имуществом, очевидно, не подпадают под действие данной статьи, поскольку эти органы выступают в процессе в качестве представителей собственника соответствующих земельных участков, на которых возведены самовольные постройки третьими лицами (самовольными застройщиками)).
В связи с этим практика выявила пробел, представляющий весьма серьезную проблему в применении ст. 222 ГК РФ. При этом само существование этой проблемы и ее разрешение зависят от того подхода, который мы изберем к порядку сноса самовольных построек. В случае, если мы признаем административный порядок сноса, нет надобности допускать в арбитражный процесс по соответствующей категории дел как прокурора, так и соответствующие надзорные органы, ведь они вправе обратиться в упомянутую нами комиссию и поставить перед ней вопрос о принятии в административном порядке решения о сносе. Если же мы признаем лишь один, судебный, порядок сноса самовольных построек, а основания для этого вывода, как мы указывали, коренятся не в волюнтаризме, а в объективной оценке существующей системы правового регулирования, особенно в части базовых основ последней, мы придем к неутешительному выводу, что при существующем регулировании прав прокурора и надзорных органов на предъявление в суд требований о сносе самовольных построек поставить перед судом вопрос о том, что конкретная самовольная постройка должна быть снесена, будет некому (прокурор и надзорные органы не имеют право этого делать, собственник, если даже и имеет право предъявить такое требование, не обязан этого делать, при этом нельзя исключать многочисленные случаи, когда собственник земельного участка и застройщик - одно лицо). Таким образом, положения ст. 222 ГК РФ в существенной части содержащейся в них санкции останутся нереализуемыми, а сами эти положения - фактически недействующими.
Таким образом, практикой выявлена грубая разбалансированность механизмов реализации ст. 222 ГК РФ, здесь возможны два пути нахождения соответствующего баланса.
Первый касается возможных законодательных инициатив, направленных на предоставление прокурору, соответствующим надзорным органам, действующим в интересах неопределенного круга лиц, а также государства, права на заявление в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки.
Второй подход предполагает оценку возможности выявления в системе правового регулирования права названных лиц на заявление упомянутых требований. Последний подход с практической точки зрения представляется более реалистичным и находит свое оправдание в основополагающих принципах правового регулирования. Приведем возможное обоснование к выявлению в имеющейся правовой системе права надзорного органа в пределах своей компетенции заявить требование о сносе самовольной постройки. Что представляет собой полномочие государственного (муниципального) органа? Думается, что это не что иное, как элемент его правового статуса, так же как элементом правового статуса гражданина являются его права. Что бы сказал гражданин, если бы ему были предоставлены определенные права, реализовывать (защищать) которые он вправе только в случаях, предусмотренных законом (проще говоря, если реализация или защита того или иного права поставлена в зависимость от того, забыл или не забыл законодатель указать в том или ином законе такую возможность)? Думается, что большинство граждан единодушно ответили бы на этот гипотетический вопрос следующим образом: предоставленное на таких условиях право правом вовсе не является, ибо любое право предусматривает свободную возможность его правообладателя защищать и реализовывать это право в судебном порядке. Равным образом можно прийти к выводу, что полномочия того или иного органа, реализация которых в судебном порядке поставлена в зависимость от каких-либо обстоятельств, строго говоря, полномочиями не являются. И в самом деле, ведь суды только для того и созданы, чтобы разрешать споры, связанные с реализацией (защитой) прав и полномочий.
Весьма спорным является вопрос о возможности предъявления в суд требования о сносе самовольных построек лицами, поименованными в последнем абзаце ст. 222 ГК РФ, т.е. лицами, для которых сохранение постройки нарушает их права и законные интересы либо создает угрозу их жизни или здоровью <10>.
--------------------------------
<10> См., например: Постановление ФАС СКО от 17 января 2006 г. дело N Ф08-5763/2005.
В соответствии с первым подходом рассматриваемая норма закона предусматривает условия, при наличии которых исключается удовлетворение судом требования о признании права собственности на самовольную постройку, но не предоставляет право указанным в них лицам заявлять требования о сносе самовольных построек.
С таким подходом невозможно согласиться. Во-первых, он не учитывает то, что эти третьи лица могут быть субъектами негаторного требования. Но главное даже не это. С трудом можно представить суд, который откажет в иске о сносе самовольной постройки по основанию незаинтересованности истца в предъявленных требованиях, если это лицо докажет, что сохранение постройки нарушает его права и законные интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью. Такое решение суда может быть квалифицировано только одним образом - оно является отказом в правосудии, что нельзя признать допустимым. Другое дело, что соответствующий истец должен доказать, что сохранение постройки нарушает его права или интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью.
Теперь рассмотрим несколько вопросов, связанных с надлежащим ответчиком по делу о сносе самовольных построек.
Как следует из текста ст. 222 ГК РФ, самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Эта норма закона, как представляется, должна быть истолкована следующим образом. Суд может возложить обязанности по сносу самовольной постройки как на лицо, осуществившее постройку, так и на иное лицо, которое имеет возможность предъявить соответствующий счет самовольному застройщику. Рассмотрим оба этих случая.
На практике не возникает особых затруднений в случаях, когда самовольную постройку осуществило лицо, во владении которого находится постройка на момент рассмотрения спора. Такое лицо обоснованно признается надлежащим ответчиком по делу. Здесь только надо иметь в виду, что под лицом, осуществившим постройку, следует понимать и правопреемника этого лица в случаях, когда правопреемство осуществлено в результате реорганизации лица, осуществившего постройку.
Вместе с тем определенные споры существуют в отношении возможности и условий возложения обязанности по сносу на лицо, в создании самовольной постройки не участвующего. Классическим существующим на практике примером этого являются случаи, когда самовольная постройка была продана (введена в оборот) самовольным застройщиком. В связи с этим прежде всего следует отметить, что поступление самовольной постройки в обладание лица, ее не осуществлявшего, возможно по сделке (как правило, купли-продажи), которую можно квалифицировать только как ничтожную (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Здесь же возникает вопрос о возможности применения последствий недействительности сделки в виде двусторонней реституции. Что касается обязанности продавца (самовольного застройщика) вернуть покупателю цену переданной самовольной постройки во исполнение соглашения о ее купле-продаже, каких-либо сомнений не возникает. Однако иногда суды полагают, что по подобного рода делам невозможна двусторонняя реституция, ибо возврат самовольной постройки продавцу в такой ситуации свидетельствовал бы о наличии или возникновении на стороне продавца права собственности в отношении самовольной постройки <11>.
--------------------------------
<11> См.: Постановление ФАС СКО от 3 июля 2003 г. дело N Ф08-2385/2003.
Между тем такой подход вызывает принципиальные сомнения. Механизм реституции (п. 2 ст. 167 ГК РФ) представляет собой техническую операцию, по существу зеркальную исполнению договора. В силу этого своего характера реституция никак не может являться основанием для вывода о возникновении на стороне продавца какого-либо права. Поэтому реституция применительно к рассматриваемым отношениям возможна и целесообразна.
При осуществлении реституции представляется, что именно продавца самовольной постройки необходимо обязывать к ее сносу. Однако в случае, когда перед судом заинтересованное лицо ставит лишь вопрос о сносе самовольной постройки (а этим лицом никогда не будет сторона по сделке), суд должен разрешить спор по существу и при наличии к тому оснований обязать снести самовольную постройку то лицо, которому предъявлен иск (в том числе и покупателя постройки, который в последующем не лишен возможности признания соответствующей сделки недействительной, применения последствий недействительности сделки в виде односторонней реституции (возврата покупной цены), а также возмещения расходов на осуществление сноса).
Более сложным (да и более редким) является случай предъявления требований о сносе самовольной постройки ее покупателю в ситуации, когда продавца (лица, осуществившего постройку) нет, поскольку он ликвидирован. В соответствии с первым подходом такого покупателя нельзя обязать снести самовольную постройку, поскольку он является добросовестным приобретателем постройки и его нарушенный интерес не может быть восстановлен в случае принятия судом решения о сносе. Однако представляется, что есть основания и для другого вывода. Покупателя в этом случае можно обязать снести постройку как ее фактического владельца. Вопрос о его добросовестности не имеет значения при рассмотрении дела, поскольку добросовестность приобретателя в силу закона имеет значение лишь в контексте виндикации и приобретательной давности. При этом интерес покупателя должен надлежащим образом быть сопоставлен с интересами неопределенного круга лиц, которые могут быть нарушены сохранением и оборотом самовольной постройки. Нельзя забывать и об общем императивном запрете на обладание самовольной постройкой.