Требования о признании права собственности на самовольную постройку
Проанализируем случаи рассмотрения судами требований о признании права собственности на самовольную постройку по каждому из оснований отнесения постройки к самовольной.
Первое основание отнесения постройки к разряду самовольных касается строительства при отсутствии прав на земельный участок. В связи с этим следует упомянуть изменения в п. 3 ст. 222 ГК РФ, вступившие в силу с 1 сентября 2006 г. Имея в виду наработанную и не утратившую, как представляется, актуальность судебную практику, рассмотрим применение арбитражными судами абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ (в старой редакции), в соответствии с которым право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему участке, при условии, что данный участок будет в установленном законом порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.
Основываясь на данной норме закона, самовольные застройщики, осуществившие постройку на земельном участке публичного собственника, чрезвычайно часто обращались в арбитражные суды с иском о признании права собственности на самовольную постройку к уполномоченным органам по управлению соответствующим имуществом. При этом ответчик по делу не возражал против признания судом права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости, указывая, что земельный участок будет предоставлен под возведенную постройку в случае удовлетворения заявленного требования. Нередко при этом в качестве доказательства по делу фигурирует так называемое гарантийное письмо публичного собственника земельного участка, содержание которого аналогично указанным возражениям на иск.
Практика судов по такого рода делам разделилась <12>. Одни суды полагают такие доказательства вполне достаточными и допустимыми, дающими возможность исковые требования удовлетворить.
--------------------------------
<12> См., напр.: Постановления ФАС ДО от 22 ноября 2005 г. дело N Ф03-А51/05-1/3388; ФАС УО от 12 апреля 2006 г. дело N Ф09-2535/06-С3; ФАС ЗСО от 31 июля 2006 г. дело N Ф04-4222/2006(24307-А03-22).
Другие суды, которые необходимо поддержать в исследуемом вопросе, в удовлетворении подобных исков отказывают, признавая указанные доказательства недопустимыми.
В поддержку данного подхода можно выдвинуть также следующие аргументы. Во-первых, удовлетворение требования о признании права собственности в подобной ситуации будет означать не что иное, как принятие судом решения под условием последующего предоставления земельного участка под возведенную постройку, что процессуально немыслимо. Это тем более немыслимо, учитывая и такие обстоятельства: во-первых, реально упомянутое гарантийное письмо никого ни к чему не обязывает, являясь юридически документом совершенно пустым; во-вторых, земельным законодательством не предусмотрен порядок предоставления земельных участков под уже возведенные самовольные постройки, право собственности на которые признано судом. Однако в Земельном кодексе присутствуют императивные правила, касающиеся предоставления земельных участков под строительство, на обход которых по существу, по нашему мнению, может быть направлена указанная схема.
В связи с этим, как представляется, правы те суды, которые в таких ситуациях отказывают в иске. Возможно, нечто подобное усмотрел и законодатель, который исключил норму, которая являлась основанием для предъявления в суд указанных требований.
Однако принятие соответствующего Закона об изменении ст. 222 ГК РФ поставило на практике вопрос о действии его во времени. Распространяется ли он на случаи возведения самовольной постройки до введения его в действие? На этот вопрос, думается, позволяет ответить ст. 4 ГК РФ.
Из норм данной статьи можно сделать вывод, что если основания для отнесения постройки к числу самовольных возникли до 1 сентября 2006 г. (т.е. до этого момента началось строительство с соответствующими нарушениями), применяется старая редакция ст. 222 ГК РФ, поскольку отношения, связанные с самовольным строительством (это и возможный снос, но и возможная легализация), возникли до введения его в действие. При этом при указанном разрешении нашего вопроса в любом случае легализация постройки в судебном порядке будет невозможна. Так на какие же случаи был направлен абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ? Представляется, что он касается случаев, когда самовольная постройка возводилась на земельном участке, находящемся не в публичной, а в частной собственности, и в последующем вопрос о правах на земельный участок был урегулирован между собственником и застройщиком.
Ранее абз. 2 (ныне абз. 1) п. 3 ст. 222 ГК РФ предполагал еще одно основание для легализации самовольной постройки, связанное с наличием (отсутствием) прав на земельный участок у застройщика. Касается он случаев, когда собственник и самовольный застройщик - разные лица, и сводится к следующему. Если некое лицо (самовольный застройщик) осуществило постройку на чужом земельном участке без разрешения его собственника, у последнего есть выбор: требовать либо сноса названной постройки, либо признания за собой права собственности на эту постройку с возмещением третьему лицу произведенных им на осуществление постройки расходов в размере, определенном судом.
Вызывает недоумение и досаду и внесенные в рассматриваемый абзац законодателем изменения в связи с так называемой дачной амнистией, устанавливающие упрощенный порядок легализации самовольных построек, возведенных гражданами на принадлежащих им земельных участках. Эти изменения были направлены на возведение определенного мостика между ст. 222 ГК РФ и специальным законодательством, который должен был установить, что признание права собственником земельного участка на возведенную им на последнем постройку возможно не только в судебном, но и в упрощенном, ином, установленном законом порядке. Однако, как это, к сожалению, нередко бывает, такое намерение законодателя воплотить в норму было не суждено, поскольку комментируемый абзац, подчеркнем это еще раз, касается не случаев возведения самовольных построек собственником на своем земельном участке, а случаев возведения третьим лицом (например, соседом) на чужом земельном участке самовольной постройки. Остается только удивляться, что внесение изменения в ст. 222 ГК РФ, учитывая поставленные законодателем цели, оказалось настолько сложной задачей, что реализовать ее должным образом не представилось возможным.
Следующим основанием для отнесения постройки к самовольным является ее осуществление без получения необходимых разрешений, в контексте арбитражной практики это разрешение на строительство.
На практике весьма остро стоит вопрос, возможна ли в принципе легализация постройки судом в случае, когда она возведена без получения необходимых разрешений.
В соответствии с первым подходом такая легализация вполне возможна <13>. Основанием для такого вывода явилось следующее толкование последнего абзаца ст. 222 ГК РФ. Этот абзац лишь устанавливает условия, при которых легализация в судебном порядке самовольной постройки невозможна, и следовательно, предусматривает возможность легализации самовольной постройки во всех случаях, прямо не подпадающих под указанные в ней условия невозможности ее легализации. Иными словами, самовольный застройщик обязан доказать в судебном порядке, что сохранение его самовольной постройки не нарушает права и интересы третьих лиц и не создает угрозы жизни или здоровью граждан. К доказательствам, представляемым при этом суду, относятся заключение строительной экспертизы, которая показала, что возведенная постройка соответствует строительным и градостроительным нормам и правилам, заключение органов пожарной охраны, энергонадзора, письма смежных землепользователей, не возражающих против легализации постройки, и пр.
--------------------------------
<13> Такой подход отражен, в частности, в Постановлениях ФАС ПО от 23 июня 2005 г. дело N А55-17521/04-14; ФАС ВСО от 21 ноября 2006 г. дело N А19-12785/06-16-Ф02-6141/06-С2; от 7 декабря 2006 г. дело N А74-2172/06-Ф02-6555/06-С2.
Против такого подхода имеются принципиальные возражения, в связи с чем предлагаем поддержать позицию тех судов, которые никогда и ни при каких обстоятельствах не считают возможным удовлетворение требования о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную при отсутствии разрешения на строительство <14>. Основания для такого подхода следующие.
--------------------------------
<14> См., например: Постановления ФАС МО от 17 февраля 2003 г. дело N КГ-А40/352-03; ФАС СКО от 17 января 2007 г. дело N Ф08-6899/2006.
Удовлетворение искового требования в подобной ситуации необоснованно ставит в неравное положение добросовестных застройщиков, получивших разрешение на строительство, и самовольных застройщиков, такого разрешения не имеющих. Оказывается, получение разрешения на строительство вовсе не является обязательным. Можно строить без него и признать за собой право собственности в судебном порядке.
Кроме того, рассмотрение судом подобного рода требований по большому счету не содержит в себе спора и поэтому не представляет собой предмет судебного разбирательства. Фактически, рассматривая подобного рода дела, суд подменяет собой административный орган, выдающий разрешения на строительство, - ведь по существу речь идет не о чем другом, как о выдаче последующего разрешения на строительство в судебном порядке. В связи с этим вполне оправдан возникающий на практике вопрос: кто является надлежащим ответчиком по делу? Дать ответ на этот вопрос возможным не представляется, поскольку подобного рода дела в суде быть просто не может.
И наконец, главное. Статья 222 ГК РФ никогда не предполагала и не предполагает возможность признания судом права собственности на самовольную постройку, возведенную без получения разрешения на строительство. Обратимся к структуре норм ст. 222 ГК РФ.
Пункт 1 ст. 222 определяет критерии отнесения постройки к самовольным.
Пункт 2 ст. 222 определяет общий режим самовольной постройки: право собственности на нее не возникает и она подлежит сносу.
Абзац 1 п. 3 ст. 222 указывает на одно-единственное основание для признания права собственности на самовольную постройку, касающееся вопроса прав на земельный участок, на котором она возведена.
Абзац 3 п. 3 ст. 222 логически вытекает из предыдущего абзаца и говорит о том, что даже в этом единственном случае признания права собственности на самовольную постройку такое признание в судебном порядке невозможно, если сохранение постройки нарушает права и интересы третьих лиц и создает угрозу жизни и здоровью граждан. То есть данный абзац устанавливает лишь безусловные основания, исключающие легализацию постройки применительно к имеющимся основаниям для легализации самовольной постройки.
Такая структура комментируемой нормы вполне оправдана и объясняется тем, что основания отнесения постройки к разряду самовольных разные по своей сути. Одно дело, если постройка самовольна лишь по мотиву отсутствия прав на земельный участок, находящийся в частной собственности. По существу, если подходить к вопросу, так сказать, исторически, именно из самозахвата земли и вырос институт самовольной постройки. И здесь вопросы самовольного строительства есть частное дело собственника и застройщика. Поэтому здесь есть место для сделки между ними, которая санирует самовольную постройку. Развитие городов, технологий и увеличение масштабов строительства привели к расширению императивных требований, предъявляемых к последнему. Строительство должно осуществляться в соответствии с выданным разрешением, которое подтверждает допустимость реализации конкретного проекта, который должен быть осуществлен с соблюдением соответствующих норм и правил. Нарушение этих требований не является частным делом застройщика и государства, поскольку данные требования установлены в интересах всех и в конечном счете в публичных интересах. И здесь нет места для сделки между самовольным застройщиком и государством.
Таким образом, возможность рассмотрения судом требования о признании права собственности на самовольную постройку должна быть практически исключена. Единственная возможность для такого рода иска - это иск собственника земельного участка, на котором возведена постройка третьим лицом, о признании права собственности на эту постройку с возмещением третьему лицу расходов, которые он понес на строительство. Однако с практической точки зрения в арбитражном процессе такие случаи будут либо исключены, либо сведены к минимуму. Строительство третьим лицом самовольной постройки без прав на соответствующий земельный участок означает только одно: строительство ведется без получения разрешения, что является самостоятельным основанием для признания постройки самовольной. Поэтому рассматриваемые требования в арбитражном процессе в указанной ситуации возможны только в том случае, когда разрешения на строительство постройки, возведенной третьим лицом на земельном участке собственника, не требуется.
Применительно к третьему основанию отнесения построек к самовольным лишь скажем, что на практике требования о признании права собственности на постройки, возведенные с существенными нарушениями тех или иных норм и правил, не заявляются. Видимо, эти вопросы успешно решаются на практике при принятии решения о вводе объекта в эксплуатацию.
Выводы
Итак, мы изложили в самом первом приближении некоторые вопросы практического свойства, касающиеся применения ст. 222 ГК РФ, что позволяет сделать первые предварительные выводы.
Существование института самовольной постройки предопределено тем, что в специальном законодательстве (прежде всего земельном, градостроительном) предъявляются специальные требования к строительной деятельности вообще. Наличие таких требований предполагает последствия самовольного строительства, которые устанавливаются как публичным, так и частным правом. В последнем случае необходимым оказывается разрешить вопрос о собственности на самовольную постройку, установить случаи, когда приобретение прав на самовольную постройку возможно, но и определить, когда права собственности на нее не возникает и она подлежит сносу. Именно эту задачу решают нормы о самовольной постройке. В связи с этим не лишним будет заметить, что рассматриваемый институт накладывает свой отпечаток и на исполнение договоров, которыми опосредуется создание, реконструкция тех или иных объектов (прежде всего речь идет о договорах строительного подряда и долевого участия в строительстве).
Определение случаев, при которых возможно приобретение права собственности на самовольную постройку, должно производиться посредством анализа различных по своим свойствам оснований отнесения строительства к самовольному. В связи с этим в одних случаях приобретение права собственности на самовольную постройку должно в принципе исключаться, в других - допускаться. Последнее касается самовольного строительства, осуществленного на чужом участке, находящемся в частной собственности. И здесь, возможно, следует допустить расширение оснований для легализации самовольных построек.
Такое значение рассматриваемого института позволяет говорить не о самовольной постройке как объекте недвижимого имущества, а о последствиях самовольного строительства (ведь при реконструкции нового объекта, как правило, не возникает).
И наконец, следует заметить, что развитие правоприменения интересующего нас института должно четко следовать закону, что позволит возводить такие объекты, которые не нарушат права и интересы третьих лиц, не создадут угрозу их жизни и здоровью, более того, позволят успешно решить стоящие перед строительством задачи. Можно без преувеличения сказать, что институт самовольной постройки является тем пробным камнем, которым проверяются состоятельность и цивилизованность любой строительной деятельности, а осторожное, четкое и жесткое отношение правоприменителя к строительству свидетельствует о развитости соответствующего правопорядка.