!!! Гражданский процесс Экзамен зачет 2024 год / Клейн

Комментарии судебно-арбитражной практики

сийской Федерации» под нормативным правовым актом понимает изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.

2. С учетом утверждения заявителя об отсутствии у антимонопольного органа правомочий контролировать законность индивидуальных актов важен ответ на вопрос о том, правомочен ли антимонопольный орган направлять органам исполнительной власти субъектов Федерации предписания об отмене принятых ими актов ненормативного характера, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг одной из задач антимонопольных органов является государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг. Из этой нормы следует, что контролю подлежат акты как нормативного, так и ненормативного характера.

Статья 12 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг запрещает исполнительным органам субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг. Статьей 23 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, определяющей полномочия антимонопольного органа, ему предоставлено право направлять в органы исполнительной власти субъектов Федерации предписания об отмене принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих антимонопольному законодательству. В то же время в ст. 28 Федерального закона

озащите конкуренции на рынке финансовых услуг предусмотрена обязанность органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с решениями и предписаниями антимонопольного органа отменять акты, не соответствующие антимонопольному законодательству и иным нормативным актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Таким образом, из содержания ст. 12, 23, 28 Федерального закона

озащите конкуренции на рынке финансовых услуг следует, что он запрещает органам исполнительной власти принимать акты, противоречащие антимонопольному законодательству, и предоставляет антимонопольному органу право выдавать предписания об отмене

221

Н.И. Клейн

таких актов. Эти правомочия относятся как к нормативным, так и к ненормативным (индивидуальным) правовым актам.

Соответствующие полномочия антимонопольных органов предусмотрены ст. 12 основополагающего антимонопольного Закона о конкуренции. Антимонопольный орган вправе выдавать органам исполнительной власти субъектов Федерации предписания об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих антимонопольному законодательству. В Законе о конкуренции использован термин «акт», т.е. он охватывает как нормативные, так и ненормативные (индивидуальные) акты.

3. В ст. 13 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг идет речь об участниках отдельных операций со средствами соответствующих бюджетов. Заявитель с учетом этой нормы утверждал, что поскольку страховые медицинские организации не осуществляют операции со средствами бюджета, то к ним не применяется Федеральный закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, в том числе его ст. 13.

Поэтому суд должен был решить, относятся ли правоотношения, возникающие в сфере обязательного медицинского страхования, к юрисдикции антимонопольных органов, и вправе ли антимонопольный орган применять к данным отношениям антимонопольное законодательство.

Согласно ст. 1 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг предметом его регулирования являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг. Отсюда следует, что нормы Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг применимы к отношениям на рынке страховых услуг. Поэтому необходимо было определить, относятся ли отношения в сфере медицинского страхования к отношениям на рынке страхования услуг.

Статья 3 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг определяет финансовую услугу как деятельность, связанную с привлечением и использованием денежных средств.

Услуги обязательного медицинского страхования отвечают тем признакам финансовых услуг, которые используются в законодательстве Российской Федерации о конкуренции. В соответствии с Законом о медицинском страховании обязательное медицинское страхование осуществляется на основе договоров. Услуги по обязательному ме-

222

Комментарии судебно-арбитражной практики

дицинскому страхованию неработающих граждан оплачиваются из бюджетных средств, т.е. оказываются на возмездной основе. Таким образом, сфера обращения обязательных страховых медицинских услуг по своим признакам отвечает признакам рынка.

Необходимо отметить, что содержание договора обязательного медицинского страхования, порядок оплаты услуг по обязательному медицинскому страхованию, источники денежных средств на оплату услуг медицинского страхования неработающих граждан определены Законом о медицинском страховании, а не Федеральным законом о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Согласно Закону о медицинском страховании организации медицинского страхования действительно осуществляют свою деятельность по страхованию неработающих граждан на некоммерческой основе. Коммерческой обычно называют деятельность, направленную на получение прибыли. Хотя деятельность по обязательному медицинскому страхованию и не имеет целью получение прибыли, однако она не безвозмездна, так как оплачивается страхователем – органом исполнительной власти или органом муниципального образования по смете из средств соответствующего бюджета. Именно поэтому услуги по обязательному медицинскому страхованию, являющиеся возмездными, включаются в сферу рынка страховых услуг.

О применении Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг к отношениям по обязательному медицинскому страхованию указывает МАП России в разъяснениях антимонопольного законодательства.

В соответствии с Положением о МАП России, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793, МАП России предоставлены полномочия давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства. Федеральный закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг является составной частью антимонопольного законодательства.

Судебная практика, руководствуясь Федеральным законом о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, разъяснениями МАП России, стоит на позиции применения Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг к отношениям, возникающим при обязательном медицинском страховании. Постановлением Президиума ВАС РФ от 10 сентября 2002 г. № 4043/02 отменено решение Арбитражного суда Брянской области, принятое с нарушением Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых

223

Н.И. Клейн

услуг. Президиум признал, что правоотношения, возникающие при заключении договоров обязательного медицинского страхования, регламентируются Федеральным законом о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Следовательно, суд, разрешающий дело, обязан установить, основан ли выбор страховой организации, имеющей право осуществлять обязательное медицинское страхование, на результатах конкурса1.

4. Суд, определив, что предписание об отмене распоряжения было направлено антимонопольным органом в пределах его правомочий и что к отношениям в сфере обязательного медицинского страхования, возникающим на рынке финансовых услуг, применим Федеральный закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, должен был решить вопрос о том, действительно ли правительством округа при принятии распоряжения нарушен Федеральный закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Антимонопольным законодательством установлен ряд запретов для органов исполнительной власти субъектов Федерации при осуществлении ими властных функций. В силу ст. 12 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг они не вправе ограничивать доступ финансовых организаций на рынок финансовых услуг или устранять с него финансовые организации, предоставлять одной или нескольким финансовым организациям льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим финансовым организациям, работающим на одном и том же рынке финансовых услуг. Эти нормы были нарушены правительством округа при издании распоряжения.

Кроме того, правительство округа, принимая решение, полагало, что оно вправе выбрать страховую организацию для обязательного медицинского страхования. Однако такое право не предоставлено органам исполнительной власти ни Законом о медицинском страховании граждан, ни Федеральным законом о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг перечень финансовых организаций, привлекаемых для операций со средствами соответствующего бюджета, определяется путем открытого конкурса.

1  См.: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 9 / Отв. ред. В.Ф. Яковлев. С. 90.

224

Комментарии судебно-арбитражной практики

Как уже отмечалось, обязательное медицинское страхование неработающих граждан оплачивается за счет средств соответствующего бюджета. Поэтому организации медицинского страхования, осуществляющие страхование неработающих граждан за счет бюджета, должны определяться только путем открытого конкурса.

Выбор конкретной страховой медицинской организации правительством округа означает, что эта страховая организация ставится

впредпочтительное положение. Кроме того, выбор стороны договора обязательного медицинского страхования без открытого конкурса и без учета предъявляемых к организации муниципального страхования требований, безусловно, ограничивает конкуренцию на рынке страховых услуг и является нарушением Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Правительством округа при издании распоряжения не было учтено и Постановление Правительства РФ от 4 октября 2002 г. № 737 «О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета» (далее – Постановление № 737).

Постановлением № 737, изданным в целях реализации ст. 13 и 14 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, установлено, что порядок проведения открытого конкурса по отбору страховщиков для осуществления страхования за счет средств бюджета подлежит согласованию с МАП России, если страховые взносы или страховые выплаты уплачиваются за счет федерального бюджета, и с территориальным управлением МАП России, если страховые выплаты уплачиваются за счет средств бюджета субъекта Федерации или бюджета муниципального образования.

Согласно Основным требованиям к проведению открытых конкурсов, утвержденным Постановлением № 737, антимонопольный орган проверяет, не содержатся ли в документах о конкурсе ограничения доступа страховщиков к конкурсу, не создаются ли одному или нескольким участникам конкурса преимущественные условия участия

вконкурсе, и соблюдение иных требований.

Суд в результате судебного разбирательства установил, что распоряжение правительства Ханты-Мансийского округа было принято с нарушением ст. 12 и 13 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг и Постановления № 737. Следовательно, предписание антимонопольного территориального управления правительству округа об отмене этого распоряжения было направлено на законном основании, что и послужило основанием для признания

225

Н.И. Клейн

решения антимонопольного органа правомерным. На основании ч. 3 ст. 201 АПК РФ суд отказал в удовлетворении заявленного требования

опризнании решения антимонопольного органа недействительным.

5.При отказе в удовлетворении заявленных требований суд в мотивировочной части решения признал распоряжение правительства округа незаконным. Однако резолютивная часть решения касалась лишь законности ненормативного акта – предписания антимонопольного органа. Иное решение было бы принято в случае одновременного рассмотрения первоначального и встречного требований.

Суд возвратил встречное заявление по мотивам процессуальной нецелесообразности совместного рассмотрения первоначального и встречного требований со ссылкой на п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК РФ. Однако применение судом указанной нормы не соответствовало содержанию ст. 132 АПК РФ.

Статья 132 АПК РФ предусматривает три основания для принятия встречного иска. Два из них – предъявление встречного требования к зачету и предъявление встречного требования, удовлетворение которого ведет к подрыву основания первоначального иска и к отказу в этом иске, – по существу являются средством защиты ответчика против первоначального иска. Следовательно, суд обязан принять встречный иск с такими требованиями к одновременному рассмотрению с первоначальным иском независимо от того, приведет ли принятие встречного иска к усложнению процесса и удлинению срока рассмотрения исков.

Третье основание – наличие взаимной связи исков – предусмотрено п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК РФ, и решение вопроса о принятии встречного иска для одновременного рассмотрения с первоначальным передано на усмотрение суда. Положительное решение принимается судом с учетом процессуальной целесообразности1.

Антимонопольный орган мог лишь дать предписание об отмене незаконного нормативного акта. Признание же такого акта недействующим предоставлено ст. 195 АПК РФ только суду. Отказ суда в одновременном рассмотрении первоначального и встречного требований

1  Именно такое толкование получил п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК РФ в Комментарии к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (Отв. ред. В.В. Яковлев и М.К. Юков. М.: ООО «Городец-издат», 2003 (автор комментария к ст. 132 – Т.К. Андреева)) и в Комментарии к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (Отв. ред. Г.А. Жилин. М.: ТК Велби, 2003 (автор комментария к ст. 132 – И.А. Приходько)).

226

Комментарии судебно-арбитражной практики

при невыполнении предписания правительством округа приведет к необходимости обращения антимонопольного органа в суд с требованием о признании незаконного нормативного акта недействующим и к удлинению срока восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций медицинского страхования.

6. При решении вопроса о принятии встречного заявления о признании недействующим нормативного акта возникал вопрос о том, подведомственно ли такое требование арбитражному суду.

Согласно ч. 3 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

Пленум ВАС РФ в постановлении от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указал, что к подведомственности арбитражного суда относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, т.е. в законе назван арбитражный суд (п. 3).

В ст. 23 Федерального закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг и в ст. 12 основополагающего антимонопольного Закона о конкуренции предусмотрено обращение антимонопольного органа именно в арбитражный суд с оспариванием актов, нарушающих антимонопольное законодательство. Следовательно, арбитражному суду подведомственны требования по нормативным актам, касающимся экономической сферы и принятым исполнительными органами субъектов Федерации либо органами местного самоуправления по вопросам конкуренции.

Такую позицию о праве антимонопольных органов обращаться в арбитражный суд с оспариванием нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство, занял Арбитражный суд Респуб­ лики Хакасия в решении по делу № А74-3664/02-К21.

Следует обратить внимание и на такую проблему, как возможность предъявления встречных требований в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Правовая доктрина длительное время отрицала такую возможность. Однако арбитражная практика давно допускает предъявление

1  См.: Вестник ВАС РФ. 2003. № 7. С. 47.

227

Н.И. Клейн

встречных требований по такой категории дел, особенно по налоговым спорам1.

В соответствии с ч. 1 ст. 189 АПК РФ дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными разд. III АПК РФ. В особенностях рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, нет норм, препятствующих предъявлению встречных требований, отвечающих условиям и основаниям, предусмотренным ст. 132 АПК РФ.

7.Аналогичная норма применяется и при решении вопроса о возможности участия третьих лиц в делах об оспаривании нормативных

иненормативных актов органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Правительство округа считало нарушением принципа состязательности участие в процессе в качестве третьего лица ОАО «Газпром­ медстрах». Между тем решение по делу прямо касалось законных интересов ОАО «Газпроммедстрах», так как на основании распоряжения правительства округа орган местного самоуправления расторгнул с обществом договор об обязательном медицинском страховании.

Согласно ст. 51 АПК РФ третьи лица без самостоятельных требований могут вступить в дело на стороне истца или ответчика (в делах из административных правоотношений – на стороне заявителя и органа, акт которого оспаривается), если судебный акт может повлиять на их права и обязанности. Права ОАО «Газпроммедстрах», как и права Ханты-Мансийского отделения фонда социального медицинского страхования, зависят от того, будет ли проводиться конкурс или в нарушение антимонопольного законодательства орган исполнительной власти субъекта Федерации выберет самостоятельно, без конкурса одну организацию, предоставив ей соответствующие права в сфере обязательного медицинского страхования.

Каждое из участвующих в деле лиц пользовалось правами, предоставленными им АПК РФ, влияя на решение, которое должен был принять суд. Таким образом, участие в деле третьих лиц, на права

иобязанности, а также законные интересы которых может повлиять судебный акт, не является нарушением принципа состязательности.

8.Предметом рассмотрения суда был оспариваемый акт антимонопольного органа, являющийся ненормативным актом органа испол-

1  См. с. 133, 135 настоящего Комментария.

228

Применение административной ответственности за неправомерные действия при банкротстве

1.Дело № А-12-8287/03-С37 Арбитражного суда Волгоградской об­

ласти

Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя – арбитражного управляющего к административной ответственности за неправомерные действия при банкротстве.

В качестве доказательств правонарушения были представлены определения Арбитражного суда Волгоградской области, вынесенные

впроцессе рассмотрения дела о банкротстве, в том числе определение суда об отстранении индивидуального предпринимателя от исполнения обязанностей арбитражного управляющего в период конкурсного производства. В качестве основания освобождения арбитражного управляющего от исполнения обязанностей суд сослался на ст. 21 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Федеральный закон о банкротстве), которая предусматривает отстранение арбитражным судом арбитражного управляющего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей.

Управление Министерства юстиции составило протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ.

Индивидуальный предприниматель считал определение суда об отстранении его от исполнения обязанностей арбитражного управляющего неправомерным, так как он не получал извещений суда,

вкоторых содержались требования о представлении в суд необходимых документов, поскольку извещения суда были направлены по адресу, по которому он фактически не проживает. Кроме того, арбитражный управляющий оспаривал полномочия Управления юстиции на составление протокола.

Арбитражный суд не согласился с доводами лица, привлеченного к административной ответственности, посчитал вину арбитражного управляющего доказанной и назначил наказание в виде штрафа.

1.КоАП РФ впервые установил административную ответственность за нарушения, допущенные при банкротстве. Статья 14.13 КоАП РФ

230