!!! Гражданский процесс Экзамен зачет 2024 год / Клейн

Проблемы толкования и применения антимонопольного законодательства

Пленумом ВАС РФ 30 июня 2008 г. принято постановление № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»1 (далее – Постановление). В настоящей статье затрагиваются отдельные вопросы, касающиеся применения материальных и процессуальных норм антимонопольного законодательства, поднятые в Постановлении.

Одним из ключевых является вопрос о пределах полномочий антимонопольных органов при принятии ими решений по делам, связанным с применением антимонопольного законодательства при заключении и исполнении гражданско-правовых договоров. Практика арбитражных судов не отличается единообразием при оценке полномочий антимонопольных органов по применению гражданского законодательства. Встречались решения как о признании недействительными актов антимонопольных органов по мотиву выхода антимонопольного органа за пределы своих полномочий при применении гражданского законодательства2, так и решения противоположного характера3.

В Постановлении Пленум ВАС РФ отметил, что антимонопольное законодательство основано на ГК РФ (ст. 1, 10 и др.) и Конституции РФ, что ряд требований антимонопольного законодательства касается гражданско-правовых отношений. Пленум указал, что суды не должны признавать решения или предписания антимонопольного органа недействительными только на том основании, что соответствующие правоотношения с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание, являются гражданско-правовыми.

Такая позиция ВАС РФ отражает сложную правовую природу ряда норм Федерального закона о защите конкуренции.

Федеральный закон о защите конкуренции регулирует несколько видов отношений, отличающихся не только по своему субъектному составу, но и по содержанию. Такое обстоятельство позволяет говорить о разном правовом характере норм при различном субъектном составе регулируемых отношений.

Нормы, регулирующие отношения антимонопольных органов с хозяйствующими субъектами, возникающие в процессе осущест-

1  СПС «КонсультантПлюс».

2  Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 14 / Отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: Юрид. лит., 2007. С. 141.

3  Вестник ВАС РФ. 2008. № 2. С. 198.

151

Н.И. Клейн

вления этим органом контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства, по своей правовой природе являются публичными. Эти же нормы, устанавливая порядок поведения хозяйствующих субъектов на рынке, регулируют тем самым их имущественные отношения.

Статья 10 Федерального закона о защите конкуренции содержит различные виды запретов для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, в том числе запреты навязывать своим контрагентам условия договоров, невыгодные для них или относящиеся к дискриминационным, применять монопольно высокие цены, отказываться от заключения договоров при отсутствии экономических или технологических препятствий. Поэтому ст. 23 Федерального закона о защите конкуренции, определяя полномочия антимонопольного органа, предусматривает принятие им решений и дачу хозяйствующему субъекту, злоупотребляющему доминирующим положением, предписаний заключить договор, изменить его условия, прекратить применение монопольно высоких цен и др.

Антимонопольный орган, возбуждая и рассматривая дела о нарушении антимонопольного законодательства, не решает споры хозяйствующих субъектов. Его задача при установлении фактов нарушения антимонопольного законодательства – выдать предписание

опрекращении нарушения, об устранении последствий нарушения,

овосстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства, и иные предписания, во многом сопоставимые со способами защиты гражданских прав, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Антимонопольный орган, вынося решения, касающиеся договорных отношений, применяет как антимонопольное, так и гражданское законодательство.

Государственное вмешательство в договорные отношения не противоречит принципу свободы договора. Статья 421 ГК РФ предусматривает возможность ограничения свободы договора как нормами ГК РФ, так и нормами других законов.

Ограничение принципа свободы договора, автономии воли договаривающихся сторон характерно и для антимонопольного законодательства Европы. Такое ограничение вызвано необходимостью защитить правопорядок на рынке и гражданские права экономически зависимой стороны договора по отношению к стороне, обладающей

152

Проблемы толкования и применения антимонопольного законодательства

рыночной властью и способной злоупотребить своим доминирующим положением на рынке.

Вместе с тем ВАС РФ подчеркивает наличие различий в полномочиях суда и антимонопольного органа при применении гражданского законодательства в имущественных отношениях.

Антимонопольный орган, возбуждая и рассматривая дела, устанавливает факты нарушения антимонопольного законодательства, а не разрешает гражданско-правовые споры и не выносит решения о взыскании задолженности, убытков и иных имущественных выплат. Такие требования рассматриваются судом.

Большинство запретов установлено антимонопольным законодательством хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение. Установление доминирующего положения является исключительной компетенцией антимонопольных органов, так как требует экономического анализа конкурентной среды.

Федеральный закон о защите конкуренции внес много нового в определение доминирующего положения, ввел понятие коллективного доминирования, установил презумпцию доминирующего положения хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке превышает 50%, а также субъектов естественных монополий.

Пленум ВАС РФ, ориентируя суды, основной акцент сделал на определении судом в случае спора доли хозяйствующего субъекта на рынке, подчеркнув, что доля признается, если не доказано иное, равной доле, указанной в реестре хозяйствующих субъектов, который ведут антимонопольные органы.

К сожалению, в судебной практике встречаются дела, когда суды вопреки заключению антимонопольного органа сами устанавли­ вают доминирующее положение хозяйствующего субъекта на рынке. Однако для определения доли необходимо правильно определить географические и продуктовые границы рынка, на котором определяется доля. Для этого требуются специальные знания, документы, характеризующие конкурентную среду. Именно поэтому Пленум рекомендовал судам при возникновении разногласий относительно обстоятельств, связанных с определением доли хозяйствующих субъектов на рынке определенного товара, с учетом п. 1 ст. 82 АПК РФ назначать экспертизу.

В Постановлении подняты вопросы, связанные с применением антимонопольными органами норм об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

153

Н.И. Клейн

Статьей 23 Федерального закона о защите конкуренции предусмотрено право антимонопольного органа принимать решение и выдавать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

Через год после принятия Федерального закона о защите конкуренции КоАП РФ установлена административная ответственность за злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке, заключение ограничивающих конкуренцию соглашений или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недобросовестную конкуренцию. Штрафы за такие нарушения исчисляются от суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуг), на рынке которого совершено административное правонарушение, т.е. от оборота товара, поэтому принято такой штраф называть оборотным.

Поскольку взыскание дохода и оборотного штрафа возможно за одни и те же нарушения, возникла проблема соотношения этих мер ответственности. Ответ на вопрос о соотношении норм прежде всего зависит от определения правовой природы такой меры воздействия, как взыскание неосновательно полученного дохода. Этот вопрос является дискуссионным.

Доход в соответствии с нормами Федерального закона о защите конкуренции взыскивается в федеральный бюджет; предписание о перечислении дохода в бюджет выдает орган исполнительной власти; отношения касаются публичных нарушений; целью взыскания служит наказание за правонарушение, т.е. такая санкция является карательной.

Эти признаки характеризуют такую меру воздействия, как административная санкция. Поскольку за одно и то же нарушение не могут быть применены две административные санкции, Пленум ВАС РФ признал, что предписание о перечислении дохода в бюджет может быть применено только в том случае, если, исходя из допущенного нарушения, невозможно определить штраф по правилам, установленным ст. 14.31–14.33 КоАП РФ.

В практике возникал вопрос о том, могут ли быть наряду с применением карательной санкции компенсированы потерпевшему от правонарушения лицу понесенные им убытки.

Этот вопрос нашел положительное решение в Постановлении, предусмотревшем, что как привлечение нарушителя к административной ответственности, так и взыскание с него в федеральный бюджет

154

Проблемы толкования и применения антимонопольного законодательства

полученного дохода не лишают потерпевшего от нарушения антимонопольного законодательства права на обращение с требованием

овозмещении убытков, понесенных вследствие такого нарушения. Требование возможно предъявить путем обращения в суд.

Таким образом, наряду с карательными мерами возмещение убытков в гражданских правоотношениях обеспечит и компенсационную цель.

Еще один вопрос подлежал решению. В случае неисполнения добровольно предписания о перечислении неосновательно полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства дохода в бюджет ч. 3 ст. 51 Федерального закона о защите конкуренции предусматривает, что доход взыскивается административным органом в судебном порядке. В связи с этим не может быть применен штраф за неисполнение предписания, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ.

Иное важное указание дано в Постановлении на случай, когда нарушения антимонопольного законодательства допущены участником группы лиц. Пленум признал, что к ответственности может быть привлечен любой участник группы, получивший доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Отсюда следует, что если доход получен одним или несколькими членами группы лиц, то автоматически не допускается привлечение к ответственности всех лиц, составляющих группу.

ВПостановлении поднят также ряд процессуальных вопросов, в частности вопрос о форме участия антимонопольного органа в судебном процессе. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона

озащите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства. При этом в статье приведен примерный перечень исков (заявлений), с которыми антимонопольный орган обращается в арбитражный суд.

Кроме полномочия на предъявление исков (заявлений), п. 7 ч. 1 ст. 23 предусматривает полномочия антимонопольного органа на участие в рассмотрении судом и арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства. Участие в судебном заседании позволяет антимонопольному органу дать заключение, особенно в случаях спора о наличии доминирующего положения хозяйствующего субъекта.

Пленум ВАС РФ, опираясь на эту норму, дал судам соответствующие указания. Хотя в АПК РФ, к сожалению, отсутствует норма,

155

Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства арбитражными судами

иантимонопольными органами

1.При проведении экономических реформ в России в 90-х годах XX в. и переходе к рынку, основу которого составляет конкуренция, потребовались средства ее защиты и пресечения монополистической деятельности. Первый антимонопольный закон – Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» – был принят в России в марте 1991 г. Он определял основные цели конкурентной политики, задачи и функции антимонопольных органов, направленные на содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательской деятельности, на предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности.

Одним из средств осуществления функций надзора и контроля за соблюдением этого законодательства являлось наделение антимонопольных органов правомочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимать обязательные для исполнения хозяйствующими субъектами решения и предписания.

Порядок рассмотрения дел определялся федеральным антимонопольным органом. Правила рассмотрения дел утверждались неоднократно. При разработке нового антимонопольного закона – Федерального закона «О защите конкуренции» – были внесены предложения о включении непосредственно в сам Закон норм о порядке возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Во многих странах с развитой рыночной экономикой соответствующие нормы имеют форму закона. С учетом опыта зарубежных стран, значимости норм, которые отражали бы особенности порядка возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами в сочетании с нормами о гласности и гарантиях прав лиц, участвующих в процессе, в новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 (далее – Федеральный закон о защите конкуренции)

1  СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.

157

Н.И. Клейн

был включен отдельный раздел о порядке возбуждения и рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Процедуру возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами в связи с нарушением конкурентного законодательства иногда называют квазисудебной. И хотя и суды, и эти органы возбуждают и рассматривают связанные с правонарушениями дела с соблюдением процессуальной формы, однако применяемая антимонопольными органами процедура существенно отличается от процессуальной деятельности судов, урегулированной ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, поскольку она имеет иную природу. Это административный способ защиты публичного порядка и частных (гражданских) прав. Различие между этими процедурами обусловлено прежде всего местом, занимаемым судом и антимонопольными органами в системе государственных органов: в соответствии с Конституцией РФ суд является органом правосудия, антимонопольные же органы – это органы исполнительной власти. Следовательно, эти органы отнесены к двум разным ветвям власти: судебной и исполнительной.

Задачи и цели деятельности антимонопольных органов носят публичный характер, однако Федеральный закон о защите конкуренции является комплексным актом, содержащим разные правовые нормы: административные, гражданско-правовые, процессуальные. Наделение антимонопольных органов правомочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, применению мер воздействия и санкций к правонарушителям не приходит в противоречие с функциями и задачами антимонопольных органов.

Антимонопольное законодательство стран с развитой рыночной экономикой знает разные системы возбуждения и рассмотрения дел в связи с правонарушениями: судебную и административную. Антитрестовское законодательство США предусматривает правомочие антимонопольных органов по расследованию нарушений конкуренции. Право же принятия соответствующих решений о наказаниях правонарушителей или применении иных мер воздействия предоставлено судам.

Законодательство большинства европейских стран, в том числе, например, законодательство Франции, закрепляет административный порядок возбуждения и рассмотрения дел об антимонопольных правонарушениях. Однако законодательство этих стран предусматривает порядок и основания обжалования решений антимонопольных органов в суд, т.е. существует судебный контроль законности принятых в административном порядке решений.

158

Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства

Многие нормы российского антимонопольного законодательства носят запретительный характер. Так, ст. 10 Федерального закона о защите конкуренции запрещает, во-первых, такие действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции, во-вторых, действия (бездействие) этих лиц, если они ущемляют интересы других хозяйствующих субъектов. При этом данная статья содержит перечень примерных действий (бездействия), признаваемых злоупотреблениями доминирующим положением, т.е. правонарушениями. Статья 11 Федерального закона о защите конкуренции запрещает картельные соглашения (сговор), согласованные действия. Соответствующие запреты определены и для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. По существу Федеральным законом о защите конкуренции определены правила поведения хозяйствующих субъектов на рынке. Установление таких правил, обеспечение их соблюдения входит составной частью в деятельность по государственному регулированию рыночных отношений.

В то же время запретительные нормы устанавливают и определенные обязанности участников рыночных отношений, занимающих доминирующее положение, регулируют их имущественные отношения. Законом запрещены включение в договор невыгодных для контрагента или дискриминационных условий, необоснованный отказ от заключения договора. Это означает, что существует обязанность хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, заключить договор, определить условия договора с учетом интересов и возможностей обеих сторон. Публичные и гражданско-правовые отношения, возникающие

врыночной среде, находятся на стыке, тесно связаны. Решения антимонопольного органа, направленные на обеспечение публичного порядка,

вто же время служат средством защиты гражданских прав конкретных лиц или неопределенного числа лиц1.

При нарушении административных норм, предусматривающих запреты хозяйственным организациям совершать (не совершать) определенные действия, используются такие меры защиты публичного

1  В.Ф. Яковлев в статье «О системном применении права» (Вестник ВАС РФ. 2007. № 3. С. 7) подчеркивает колоссальное значение для гражданско-правовых отношений антимонопольного законодательства как одного из главных условий функционирования рынка, отмечая, что без антимонопольного законодательства нормального рынка невозможно себе представить.

159

Н.И. Клейн

порядка (меры государственного принуждения), как предупреждение, пресечение соответствующих нарушений, восстановление нарушенных прав. Эти меры защиты прав сопоставимы со способами защиты гражданских прав, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Вместе с тем в судебном процессе рассматривается имущественный спор сторон, и тем самым дается защита нарушенного или оспариваемого права. Антимонопольный орган не рассматривает спор сторон и не принимает решение по спору. При рассмотрении возбужденного дела антимонопольный орган, анализируя фактические обстоятельства, устанавливает, был ли нарушен соответствующими действиями (бездействием) публичный порядок, обеспечивающий конкуренцию, не использована ли хозяйствующими субъектами в договорных отношениях со своими контрагентами рыночная власть. При установлении монополистической деятельности, под которой понимается злоупотребление доминирующим положением, фактов устранения и (или) ограничения конкуренции и ущемления интересов других хозяйствующих субъектов антимонопольный орган применяет предусмотренные антимонопольным законодательством меры принуждения, а по основаниям и в порядке, которые предусмотрены КоАП РФ, – меры наказания.

По существу решение антимонопольного органа, направленное на защиту конкуренции, пресечение злоупотребления доминирующим положением и иных нарушений, т.е. на обеспечение соблюдения публичного порядка, в то же время служит средством защиты имущественных (частных) прав конкретных хозяйствующих субъектов либо прав и интересов неопределенного числа лиц, в том числе и граждан.

2. Статья 11 ГК РФ, отдавая предпочтение судебной защите гражданских прав, допускает административный порядок их защиты в случаях, предусмотренных законом. За лицами, обратившимися в орган исполнительной власти, и иными лицами, участвующими в деле, возбужденном в административном порядке, сохраняется право обжаловать в суд любое решение, принятое этим органом.

Однако важно учитывать различия судебного и административного порядка возбуждения и рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Гражданский и арбитражный процессы являются состязательными, основанными на принципах состязательности и равенстве сторон, закрепленных в ст. 123 Конституции РФ. К важнейшим принципам

160