§ 2. Конституционные нормы, определяющие

ОСНОВЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

К основам жилищных правоотношений, закрепленных в Конституции РФ, можно отнести следующие положения:

1) Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ (ст. 4 Конституции РФ);

2) ст. 72 Конституции РФ устанавливает, что жилищное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ;

3) ст. 8 Конституции РФ гласит, что в РФ признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;

4) земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности (ст. 9 Конституции РФ);

5) ст. 17 Конституции РФ гласит, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

6) ст. 35 Конституции РФ - недопустимость произвольного лишения жилища;

7) ст. 40 Конституции РФ:

Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами;

8) ст. 45 Конституции РФ - каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;

9) ст. 60 Конституции РФ - гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, в том числе и сделки с жилыми помещениями;

10) ст. 62 Конституции РФ - иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и исполняют обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

§ 3. Сущность конституционного права на жилище

И ЕГО ГАРАНТИИ

Рыночные преобразования в РФ обусловили пересмотр прежнего подхода к удовлетворению жилищных потребностей граждан и поиск новых путей решения этой проблемы, в том числе с участием государства.

В современных условиях роль государства в решении проблемы улучшения жилищных условий граждан определяется содержанием права граждан на жилище, закрепленным в Конституции РФ. Изменение государственного подхода к вопросу собственности определило новое содержание права граждан на жилище, а также новый механизм его реализации, отраженный в Жилищном кодексе РФ.

Статья 40 Конституции РФ провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Цитович Л.В., Никишов А.Б. Право граждан на жилище // Законодательство и экономика. 2015. N 7. С. 24 - 27.

В ч. 1 ст. 40 Конституции РФ провозглашается право каждого на жилище.

Часть 2 ст. 40 Конституции предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то, согласно ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, такое жилье предоставляется только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье.

На сегодняшний день содержание права граждан на жилище расширено. В него входит не только право пользования имеющимися у населения жилыми помещениями, но и право определенных категорий граждан на получение социального жилья, а также право на приобретение гражданами жилья в собственность за счет собственных средств по гражданско-правовым сделкам или путем участия в жилищном строительстве.

Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России <1>, так как оно затрагивает основы жизни людей. Реализация этого права - одна из наиболее сложных проблем современной России. Для ее решения требуются не только совершенные правовые механизмы, но и соответствующие материальные предпосылки, условия, создать которые обязано государство в ходе осуществления социально-экономических реформ (увеличение объемов жилищного строительства, обеспечение устойчивого функционирования жилищного сектора, кредитно-финансовых институтов, рост оплаты труда и платежеспособность населения и т.д.). В условиях становления рыночных отношений государство не должно устраняться от участия в решении проблем улучшения жилищных условий своих граждан. Российская Федерация является социальным государством, которое обязано проводить активную государственную политику, направленную на обеспечение своих граждан важнейшими социальными благами, к которым среди прочих, безусловно, относится жилье.

--------------------------------

<1> См.: Головичев Ю.И. Юридический аспект проблемы доступного и комфортного жилья в России // Социальное и пенсионное право. 2015. N 2. С. 42 - 47.

В настоящее время в связи с будущим возможным прекращением действия Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" РФ в ЖК РФ предусмотрено создание "доходных домов", в которых жилые помещения должны сдаваться по договору "некоммерческого найма". Предполагается, что государство должно стимулировать строительство доходных домов с использованием различного рода субсидий, привилегий, гарантий. Арендная плата будет определяться государством, а сам социально гарантированный наем будет называться некоммерческим, поскольку призван оправдать предполагаемую разработчиками социальную значимость <1>.

--------------------------------

<1> См.: Костров В. Жилищная политика на 2013 год: шесть поворотов. Режим доступа: http://news.vdolevke.ru/read/6496/ (дата обращения: 22.04.2016).

Провозглашая право каждого на жилище, ч. 1 ст. 40 Конституции РФ указывает и на гарантию охраны этого права: "Никто не может быть произвольно лишен жилища". Право на жилище означает не только право каждого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обеспеченным им, но и то, что гражданин не может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в него вопреки воле проживающих в нем лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права граждан на жилище. Данные обязанности ранее закреплялись в ст. 3 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", а сейчас нашли свое отражение в ЖК РФ.

В ст. 1 ЖК РФ указывается на необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

- содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

- используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

- предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда по установленному порядку;

- стимулируют жилищное строительство;

- обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

- обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда;

- обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

К исключительной компетенции Российской Федерации относится решение таких вопросов, как:

1) определение порядка государственного учета жилищных фондов.

Государственный учет жилищного фонда предусматривает проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию, предполагающую оформление технических паспортов жилых помещений.

Правительством РФ разрабатывается процедура проведения учета различных видов жилищных фондов: частного, государственного и муниципального. В настоящее время действуют Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" и Инструкция о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденная Приказом Минземстроя России от 4 августа 1998 г. N 37, которые вводят единую для Российской Федерации систему учета жилищных фондов. Получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей является одной из важных задач государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации;

2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. Постановлением Правительства РФ утверждены требования, которые содержатся в Правилах пользования жилыми помещениями от 21 января 2006 г. N 25;

3) определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Данные основания установлены ст. 51 ЖК РФ. Перечень таких оснований является исчерпывающим, однако в системной связи с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ его следует рассматривать открытым;

4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

В отличие от субъектов Федерации, которые полномочны самостоятельно устанавливать процедуру предоставления по договорам социального найма жилья из жилищного фонда субъекта Федерации, Российская Федерация оставляет за собой право устанавливать такой порядок для других собственников, а именно муниципальных образований. Целесообразность этого решения может быть объяснена стремлением к единообразному подходу в предоставлении социального жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах;

5) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда РФ.

Определение тех категорий граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение жилищного фонда РФ по тем или иным договорам, относится к компетенции Российской Федерации. В ст. 98 ЖК РФ указывается, что федеральный законодатель определяет также категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите. К компетенции Российской Федерации относится и установление тех категорий граждан, которым будут предоставляться жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

6) определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указом Президента РФ;

6.1) определение оснований и порядка предоставления жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Порядок предоставления жилых помещений гражданам, нуждающимся в социальном жилье, уже установлен ЖК РФ. Этот порядок может быть сохранен, а может быть изменен иными федеральными законами, которые вправе предусмотреть предоставление жилых помещений по договору социального найма иным, кроме малоимущих, категориям граждан.

В отношении иных категорий граждан, которым жилье будет предоставляться не по договору социального найма, может быть предусмотрен любой порядок предоставления жилого помещения;

7) определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

Решение собственника помещения или уполномоченного им лица является основанием предоставления специализированных жилых помещений согласно ст. 99 ЖК РФ. Других оснований такого предоставления ЖК РФ не называет и не предусматривает возможности их введения. Возможно, законодатель имел в виду возможность предоставления специализированного жилья иным, кроме перечисленных в гл. 9 ЖК РФ, категориям граждан;

8) определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

Данное полномочие Российской Федерации реализовано в разделе V ЖК РФ, в котором подробно регулируется организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

Исключительная компетенция Российской Федерации в решении этих вопросов обусловлена тем, что отношения по организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов по большей части носят гражданско-правовой характер. Согласно ст. 71 (п. "о") Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении только Российской Федерации;

9) определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья.

Товарищество собственников жилья с момента его государственной регистрации является юридическим лицом, поэтому соответствующее регулирование, содержащееся в разд. VI ЖК РФ, имеет гражданско-правовой характер и отнесено к ведению Российской Федерации;

10) определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.

В Жилищном кодексе РФ говорится только об основании проведения переустройства и перепланировки жилых помещений. Вместе с тем в этой и других статьях гл. 4 ЖК РФ фактически определены и условия, и порядок переустройства и перепланировки, которые должны быть едиными для всех видов жилищного фонда;

10.1) методическое обеспечение установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме и определение порядка привлечения кредитных и (или) иных заемных средств собственниками помещений в многоквартирном доме на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

11) определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания. Такие основания непригодности установлены Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47, утвердившим Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;

12) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда РФ непригодными для проживания.

На данный момент решение вопроса о признании жилых домов (жилых помещений) жилищного фонда РФ непригодными для проживания отнесено к компетенции межведомственных комиссий, создаваемых органами исполнительной власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Порядок признания жилых домов непригодными для проживания установлен вышеназванным Постановлением Правительства РФ;

13) установление правил пользования жилыми помещениями.

Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25, устанавливают порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах;

14) определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений.

Согласно Конституции РФ запрещается лишь произвольное, т.е. не основанное на законе и внесудебное, лишение граждан жилища.

Выселение из занимаемого жилого помещения представляет собой серьезное ограничение права на жилище, гарантированного Конституцией РФ, а потому допускается только на основании федеральных законов, основным из которых является ЖК РФ. Выселение граждан по тем или иным основаниям, а также порядок и условия выселения регламентированы ст. 29, 35, 83 - 91 ЖК РФ;

15) правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями.

Регулирование сделок с жильем в целом - предмет ГК РФ. Но и ЖК РФ предусматривает возможность совершения отдельных сделок с жилыми помещениями, например путем их поднайма, обмена и замены, выкупа жилого помещения в связи с изъятием земельного участка;

16) установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.

Соответствующие полномочия Российской Федерации реализованы в ст. 154, 155 ЖК РФ;

16.1) установление порядка осуществления государственного жилищного надзора;

16.2) осуществление координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный жилищный надзор;

16.3) установление порядка лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (далее также - деятельность по управлению многоквартирными домами);

16.4) осуществление мониторинга использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности;

16.5) методическое обеспечение деятельности региональных операторов (в том числе разработка методических рекомендаций по созданию региональных операторов и обеспечению их деятельности, рекомендуемых форм отчетности и порядка ее представления);

16.6) осуществление мониторинга выбора и реализации собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта;

16.7) установление порядка ведения сводного федерального реестра лицензий на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, включающего в себя сведения о лицензиях на осуществление данной деятельности;

16.8) установление порядка осуществления контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор;

17) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Данное правомочие Российской Федерации в настоящее время реализовано принятием Постановления Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации", органы которой осуществляют контроль за использованием, техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования; за санитарным состоянием отдельных помещений жилищного фонда.

К иным полномочиям Российской Федерации, в том числе реализуемым на сегодняшний день путем принятия соответствующих нормативных актов, ЖК РФ относит:

1) утверждение порядка подготовки и принятия органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК РФ);

2) утверждение перечня тяжелых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с гражданами, страдающими ими, невозможно (ст. 51 ЖК РФ);

3) утверждение типового договора социального найма жилого помещения; типового договора найма специализированных жилых помещений (ст. 63, 100 ЖК РФ);

4) утверждение порядка отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду и предъявляемых к ним требований (ст. 92 ЖК РФ);

5) определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде РФ (ст. 104 ЖК РФ);

6) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда РФ (ст. 107, 109 ЖК РФ);

7) утверждение порядка перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемых исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155 ЖК РФ);

8) утверждение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 156 ЖК РФ);

9) утверждение порядка определения размера платы за коммунальные услуги, рассчитываемой исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157 ЖК РФ);

10) утверждение Правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157 ЖК РФ);

11) утверждение порядка изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157 ЖК РФ);

12) утверждение порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159 ЖК РФ);

13) утверждение федеральных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159 ЖК РФ);

14) утверждение порядка финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также порядка финансирования расходов на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159 ЖК РФ);

15) определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан (в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций) (ст. 160 ЖК РФ);

16) утверждение порядка проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не реализовано (ст. 161 ЖК РФ);

17) утверждение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации (ст. 163 ЖК РФ).

Существуют также другие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, которые могут быть установлены иными федеральными законами. К примеру, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72).

К полномочиям, регулируемым субъектами Федерации относятся:

1) государственный учет жилищного фонда субъекта Федерации.

В совокупности со ст. 12 ЖК РФ названное полномочие субъекта Федерации можно рассматривать как делегирование ему Федерацией права решать вопросы, связанные с учетом жилищного фонда субъекта Федерации по существу, определяя органы, на которые возложено исполнение этой обязанности, их компетенцию и т.д. Российская Федерация в этом вопросе оставляет за собой право определять лишь порядок ведения такого учета;

2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Федерации.

Согласно ст. 19 (ч. 3) ЖК РФ специализированный жилищный фонд - это совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

Определение порядка предоставления указанных жилых помещений отнесено к компетенции субъектов Федерации согласно ЖК РФ. Установление оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов входит в компетенцию Российской Федерации;

3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Важно отметить, что многие субъекты Федерации еще до принятия ЖК РФ установили право на бесплатное получение жилых помещений по договору социального найма в зависимости от имущественного положения нуждающегося лица. Однако теперь к полномочиям субъектов Федерации отнесено лишь установление порядка, определение размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, а также стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими. Органы местного самоуправления в соответствии с ЖК РФ будут определять максимальный размер дохода членов семьи и указанную стоимость имущества членов семьи, позволяющие относить их к категории малоимущих;

3.1) установление порядка определения дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

3.2) определение порядка установления максимального размера дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

4) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации.

Согласно Конституции РФ не только малоимущие, но и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, имеют право на получение жилого помещения из государственных, муниципальных и других жилищных фондов.

Таким образом, субъект Федерации должен будет установить, кому кроме малоимущих граждан будет предоставлено право на получение жилья из фонда субъекта Федерации.

При наличии материальных возможностей субъекта Федерации право на получение жилого помещения по договору социального найма может быть предоставлено любым категориям граждан;

5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации.

Из ст. 49 (ч. 3) ЖК РФ следует, что данный порядок может соответствовать федеральному и установленному ЖК РФ, а может и отличаться от него. В любом случае, субъекты Федерации не лишены возможности предусмотреть предоставление социального жилья определенным категориям граждан как в первоочередном, так и во внеочередном порядке и т.п.;

6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации непригодными для проживания;

7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Это полномочие субъектов Федерации предписывает установить определенный порядок того, как орган местного самоуправления должен вести учет граждан, нуждающихся в социальном жилье;

8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным законодательством требованиям;

8.1) осуществление регионального государственного жилищного надзора;

8.2) установление минимального размера взноса на капитальный ремонт;

8.3) определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

8.4) осуществление мониторинга применения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги;

8.5) осуществление лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами;

9) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.

К полномочиям субъекта Федерации могут быть отнесены и иные вопросы. Анализ ЖК РФ позволил выявить следующие дополнительные полномочия органов власти субъектов Федерации в области жилищных отношений. К ним относятся:

1) установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в том случае, если до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК).

В данном случае законодатель имел в виду ситуацию, когда лицо, состоящее на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, ухудшило определенным образом свои жилищные условия, вследствие чего может быть принято на учет нуждающихся лишь при определенных условиях;

2) вопросы замены жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера; установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81 ЖК РФ);

3) включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него;

4) установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (см. комментарий к ст. 98, 99 ЖК РФ), а также порядка и условий предоставления им жилых помещений по договорам безвозмездного пользования из жилищного фонда, принадлежащего субъекту Федерации.

Это указание, как и положение ст. 109 ЖК РФ, которое отнесло к ведению законодательства субъектов Федерации определение не только порядка, но и условий предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договору безвозмездного пользования, являющемуся гражданско-правовым договором, позволяет субъекту Федерации осуществлять правовое регулирование с превышением полномочий;

5) установление категорий граждан, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями из жилищного фонда, принадлежащего субъекту Федерации (ст. 104 ЖК РФ);

6) установление порядка, условий предоставления и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107 ЖК).

В ст. 14 ЖК РФ рассмотрены полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Возможность принятия жилищно-правовых актов органами местного самоуправления регламентируется данной статьей. Такая возможность закреплена также и в ст. 5 действующего ЖК РФ. Данные положения вводят трехуровневую систему жилищного законодательства. Современная российская доктрина критично настроена по отношению к сложившемуся законодательному подходу. Тем не менее ЖК РФ не мог не учитывать положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который к вопросам местного значения отнес и обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городских и сельских поселениях и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством (ст. 14 ЖК РФ).

К вопросам компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений ЖК РФ относит следующие:

1) учет муниципального жилищного фонда.

Компетенция органов местного самоуправления в этой части аналогична компетенции органов государственной власти субъекта Федерации, на которые возложены полномочия по учету соответствующего жилищного фонда. Орган местного самоуправления на своей территории должен вести различные виды учета муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Данное полномочие органов местного самоуправления является очень важным в связи с тем, что именно они решают вопрос о том, кто из граждан муниципального образования будет отнесен к категории малоимущих и сможет претендовать на получение бесплатного муниципального жилья по договору социального найма. Соответствующим субъектом Федерации устанавливается порядок, т.е. процедура действий органа местного самоуправления по установлению соответственно размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

2.1) определение дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

2.2) установление максимального размера дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма и по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Учет граждан, нуждающихся в получении социального жилья, должен вестись органами местного самоуправления. Порядок ведения такого учета, перечень документов, необходимых для принятия на учет, порядок их рассмотрения, оформления учетной документации должны устанавливаться субъектом Федерации. Органы местного самоуправления должны осуществлять контроль за формированием списков граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.

Служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, а также лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан относятся к специализированному жилищному фонду, об этом сказано в ст. 92 ЖК РФ.

Органы местного самоуправления, так же как и органы государственной власти субъектов Федерации, обязаны разработать порядок, т.е. процедуру, предоставления указанных жилых помещений;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Соответствующими нормативными актами органов местного самоуправления предусматриваются требования к оформлению решения органа местного самоуправления о предоставлении социального муниципального жилья гражданину, реквизитам такого решения, данным о предоставляемом жилом помещении, о его получателях и т.д.;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений.

Переустройству и перепланировке жилых помещений посвящена глава 4 ЖК РФ. Проведение соответствующих работ должно согласовываться органами местного самоуправления и с собственником либо нанимателем жилого помещения. Фактически это означает дачу согласия (разрешения) на переустройство и перепланировку жилого помещения в течение 45 дней. Дополнительные правомочия предоставляются органу местного самоуправления в отношении лиц, осуществивших самовольное переустройство или перепланировку жилого помещения;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Правительством РФ устанавливаются порядки и основания признания жилого помещения непригодным (см. комментарий к ст. 15 (ч. 4) ЖК РФ).

Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;

9) осуществление муниципального жилищного контроля;

9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений.

Важное место в механизме реализации права граждан на жилище занимают охраняемые это право гарантии.

Различают общие, т.е. экономические, политические, социальные, организационные и специальные (юридические) гарантии:

- образование фонда социального использования за счет государственного и муниципального жилищного фондов (пп. 1 п. 3 ст. 19 ЖК РФ);

- закрепление понятия жилого помещения как объекта жилищных прав (ст. 15 ЖК РФ), определение пределов использования жилого помещения (ст. 17);

- установление исчерпывающего перечня документов, необходимых для перевода жилого помещения в нежилое, нежилого в жилое, а также для переустройства и перепланировки жилого помещения (ст. 23, 26 ЖК РФ);

- провозглашение равенства права пользования жилым помещением его собственником и членами семьи собственника жилого помещения, если иное не установлено соглашением между ними (п. 2 ст. 31 ЖК РФ);

- определение оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, порядка их учета и предоставления жилых помещений по договору социального найма (ст. 49 - 59), а также оснований, дающих право гражданину получить безвозмездную субсидию или государственный жилищный сертификат на строительство или приобретение жилья;

- наделение членов семьи нанимателя, совместно проживающих с ним, равными с нанимателем правами по договору социального найма жилого помещения (ст. 69 ЖК РФ), а в договоре коммерческого найма жилого помещения - предоставление гражданам, постоянно проживающим совместно с нанимателем, равных с ним прав по пользованию жилым помещением (ст. 677 ГК РФ);

- введение института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- определение перечня оснований выселения граждан из жилых помещений (ст. 89, 90, 91, 103 ЖК РФ);

- предоставление гражданам льгот, а также компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 159 ЖК РФ), определение структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 154 ЖК РФ);

- установление императивных правил по прекращению договора социального найма жилого помещения по инициативе наймодателя лишь по основаниям, предусмотренным в законе, и только в судебном порядке (ст. 83 ЖК РФ). Также императивно определены основания и порядок расторжения договора коммерческого найма жилого помещения по инициативе наймодателя (ст. 687 ГК РФ), порядок обращения взыскания залогодержателем на заложенный по договору об ипотеке жилой дом или квартиру (ст. 78 ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)").

Юридические гарантии реализации гражданами права на жилище заключаются также в наделении органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимыми полномочиями в решении жилищных вопросов в процессе правоприменительной деятельности, в установлении их компетенции (ст. 12, 13, 14 ЖК РФ). Необходимо отметить, что обязанности органов государственной власти, указанные в ст. 13 ЖК РФ (например, определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта РФ и др.), и обязанности других органов, в том числе и органов местного самоуправления, не подкреплены санкциями и, как справедливо отмечает Л.М. Пчелинцева, требуют специального правового регулирования, а значит, и не выполняют роли юридических гарантий реализации гражданами права на жилище.

В специальной юридической литературе предлагается для создания гарантий осуществления права на бесплатное получение жилого помещения по договору социального найма установить в законе сроки выполнения государством обязанности предоставить жилье и ответственность последнего перед гражданином за невыполнение этой обязанности. Следует согласиться с мнением Л.М. Пчелинцевой, что такие предложения могут найти правовое закрепление только тогда, когда будет снята острота жилищной проблемы в стране и у государства появятся соответствующие экономические возможности принимать на себя подобные обязанности и нести ответственность за их неисполнение.

В настоящее же время более актуальна задача уточнения, конкретизации уже имеющихся обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан или оказанию им бюджетной поддержки, а также обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для осуществления права на жилище, которые сформулированы декларативным образом.

ЗАДАЧИ

1. Каким образом нормы Всеобщей декларации прав человека влияют на правовое регулирование жилищных отношений в РФ? Подготовьте на данную тему эссе, содержащее теоретическую и практическую основы проведенного исследования.

2. Назовите несколько актов субъектов РФ, нормы которых направлены на обеспечение условий осуществления гражданами права на жилище. Какими правовыми механизмами оперируют данные акты для достижения соответствующей цели?

3. Чуносова Г.К. до 1995 г. имела жилье и постоянную регистрацию по месту жительства. В 1995 г. подарила свою квартиру дочери Растопчиной О.В. После этого она переехала к своему сыну и проживала до последнего времени там без регистрации в связи с тем, что жена ее сына, будучи собственником дома, была против регистрации Чуносовой Г.К. по месту постоянного жительства. В декабре 2013 г. она, Чуносова Г.К., обратилась в администрацию г. Оренбурга с заявлением о принятии на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении, поскольку собственного жилья не имеет. 31 декабря 2013 г. ей было отказано в принятии заявления по мотиву отсутствия постоянной регистрации Чуносовой Г.К. по месту жительства в г. Оренбурге. Назовите действующие правовые механизмы, способные обеспечить Чуносовой Г.К. защиту своих прав.

4. Тихонов К.М. обратился в суд с иском к Стяжкиной А.В., действующей в интересах несовершеннолетней Тихоновой Е.К., о признании утратившей право пользования жилым помещением, снятии с регистрационного учета, мотивировав свои требования тем, что является собственником квартиры, расположенной по адресу: г. <...>.

В данной квартире был зарегистрирован сын истца Тихонов К.К., состоявший в браке со Стяжкиной А.В. до 2006 г.

18 августа 2004 г. у Тихонова К.К. и Стяжкиной А.В. родилась дочь Тихонова Е.К., которая зарегистрирована в спорной квартире.

Решением Нагатинского районного суда г. Москвы от 14 декабря 2012 г. установлено проживание Тихоновой Е.К. по месту жительства матери по адресу: г. <...>. Тихонов К.К. на момент подачи иска в спорной квартире не проживает и не зарегистрирован.

Поскольку в добровольном порядке снять с регистрационного учета Тихонову Е.К. ее законный представитель - Стяжкина А.В. отказывается, Тихонов К.М. просил признать ответчика утратившим право пользования и обязать отделение УФМС района "<...>" снять Тихонову Е.К. с регистрационного учета. Какое решение должен принять суд?

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1. Что включает в себя конституционное право граждан на жилище?

2. Какой смысл вкладывает в категорию "жилище" ст. 40 Конституции РФ?

3. В отношении каких территорий ограничено право граждан на свободу выбора места жительства?

4. Как соотносятся между собой право граждан на жилище и регистрационный учет гражданина по месту постоянного жительства?

5. Как следует дифференцировать понятия "место пребывания" гражданина и "место жительства" гражданина?

6. Каковы полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в части обеспечения условий осуществления гражданами права на жилище?

7. Какие вам известны экономические, политические, социальные и организационные гарантии реализации права граждан на жилище? Назовите специальные (юридические) гарантии реализации права граждан на жилище и поясните их суть.

8. В каких международных актах и посредством каких правовых механизмов урегулировано "право граждан на жилище"?