34

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЦИОНАЛЬНЫХ КОСМИЧЕСКИХ АГЕНТСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ (НА ПРИМЕРЕ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ, ЮЖНО-АФРИКАНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ, АВСТРАЛИИ)

1. Источники правового регулирования деятельности национальных космических агентств, их организационно-правовые формы и наименования в Российской Федерации и зарубежных странах

Вопрос об источниках, которыми закреплены основные положения в отношении национальных космических агентств различных государств, уже был частично затронут в предыдущей главе.

Далее необходимо будет более подробно обратить внимание на то, какие организационно-правовые формы используются в различных государствах для создания специализированного органа, отвечающего за космическую деятельность государства, как данные органы называются, а также как они формируются.

В качестве одного из источников правового регулирования положения

Государственной корпорации «Роскосмос» следует отметить Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»,на основании которого возникла такая организационно-правовая форма, как государственная корпорация.

В соответствии со статьей 7.1 указанного Закона о «О некоммерческих организациях», государственная корпорация - не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций57.

Название «государственная корпорация» не отражает суть такой организации. Как следует из п. 1 ст. 65.1 ГК и ст. 7 Закона о некоммерческих организациях, по своей природе государственная корпорация не является

57О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 15.01.1996, № 3, ст. 145.

35

корпоративным образованием, поскольку не имеет членства, но, напротив, имеет унитарную структуру и прямо отнесена законом к таким организациям.

Главная особенность правового статуса государственной корпорации состоит в том, что он каждый раз полностью определяется специальным федеральным законом58.

Основы правового положения Государственной корпорации «Роскосмос» устанавливаются уже упомянутым ранее Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Поскольку государственная корпорация является некоммерческой организацией, Корпорация имеет право осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Прибыль Корпорации, полученная в результате ее деятельности, направляется исключительно на достижение ее целей, установленных Федеральным законом о ее создании.

В соответствии с указанным Законом, органами управления Корпорации являются:

1)наблюдательный совет Корпорации – высший орган управления, в который входят пять представителей Президента Российской Федерации и пять представителей Правительства Российской Федерации, а также генеральный директор Корпорации.

2)генеральный директор Корпорации является единоличным исполнительным органом Корпорации и осуществляет руководство ее текущей деятельностью. Назначается Президентом РФ по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. С 15 июля 2022 года Генеральным директором был назначен Ю.И. Борисов.

3)правление Корпорации - коллегиальный исполнительный орган. Члены правления Корпорации назначаются и прекращают свои полномочия по

58Гражданское право: Учебник. В 2 т. / Под ред. Б.М. Гонгало. Т. 1. 2-е изд. перераб. и доп.– М.: Статут, 2017. –

С. 191

36

решению наблюдательного совета Корпорации по представлению генерального директора Корпорации.

Помимо указанных органов, в Корпорации также действуют консультативные органы, создающиеся в порядке, установленным Генеральным директором Корпорации:

1)научно-технический совет – консультативный орган, созданный в целях научно-методологического, информационно-аналитического и экспертного обеспечения деятельности Корпорации.

2)общественный совет - постоянно действующий совещательно-

консультативный орган Корпорации, который призван обеспечить соблюдение общественно значимых интересов при осуществлении Корпорацией функций и полномочий59.

Статья 4 Федерального закона устанавливает основные цели создания и действия Корпорации:

1) реализация государственной политики и осуществление нормативно-

правового регулирования в области космической деятельности;

2)оказание государственных услуг в области космической деятельности

иуправление государственным имуществом;

3)обеспечение проведения организациями Корпорации и организациями ракетно-космической промышленности работ по созданию ракетно-

космической техники военного, двойного, научного и социально-

экономического назначения, боевой ракетной техники стратегического назначения;

4) координация работ по поддержанию, развитию и использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах специальных, гражданских, в том числе коммерческих, потребителей и для расширения международного сотрудничества Российской Федерации в области спутниковых навигационных систем;

59Приказ Госкорпорации «Роскосмос» от 27.12.2019 № 458 «Об утверждении Положения об Общественном совете Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» и состава Общественного совета Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» – Доступ из справочноправовой системы КонсультантПлюс. – Текст : электронный

37

5)осуществление международной деятельности по исследованию и использованию космического пространства;

6)осуществление функций по общей координации работ, проводимых на космодроме Байконур и космодроме «Восточный», и по руководству этими работами.

Данные цели находят свое отражение в полномочиях Корпорации,

установленных Главой 2 Федерального закона о Госкорпорации «Роскосмос»,

которые подробнее будут рассмотрены в следующем пункте данной главы.

Американское Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА) создано и функционирует на основании Закона об аэронавтике и исследовании космического пространства 1958 года.

НАСА является агентством, относящимся к федеральному правительству США и подчиняющимся непосредственно президенту США.

НАСА возглавляется Администратором, который назначается Президентом из числа гражданских лиц по рекомендации и с согласия Сената.

С 31 мая 2021 года функции Администратора НАСА осуществляет Билл Нельсон.

Отметим некоторое несоответствие в данном моменте. Несмотря на то,

что в Законе указано, что Администратор назначается Президентом с согласия Сената (appointed … by the President by and with the advice and consent of the

Senate), по всей видимости, «appointed» следует здесь понимать скорее как предложение Президентом Сенату кандидатуры Администратора. В таком случае, фразу «на основании и по рекомендации, и с согласия Сената» следует понимать как то, что финальное слово в назначении Администратора, все же,

имеет Сенат60.

60Президент Байден объявляет о своем намерении выдвинуть кандидатуру Билла Нельсона в Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства [Электронный ресурс] // Брифинг Белого Дома. - URL:https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/19/president-biden- announces-his-intent-to-nominate-bill-nelson-for-the-national-aeronautics-and-space-administration/ (Дата обращения: 17.08.2022г.)

38

Под наблюдением и руководством Президента Администратор несет ответственность за осуществление всех полномочий и выполнение всех обязанностей НАСА.

Уточнение о том, что Администратором НАСА должно быть непременно гражданское лицо, означает, что действующий офицер не может быть назначен Администратором НАСА. Ричарду Трули, 8-му Администратору, пришлось оставить военную службу перед тем как занять свой пост в НАСА61.

Помимо Администратора, в НАСА, так же из числа гражданских лиц,

Президентом по представлению и с согласия Сената назначается заместитель Администратора. Он действует от имени Администратора и осуществляет его полномочия во время его отсутствия или нетрудоспособности.

Администратор и заместитель Администратора не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью во время работы в качестве таковых.

Помимо Администратора и его заместителя, управление НАСА осуществляют также:

Важно отметить, что в Национальном законе об аэронавтике и космосе

1958 года не содержится информации об организационной структуре НАСА,

кроме положений о назначении Администратора и его заместителя, что на наш взгляд, является недостатком правового регулирования в данной области,

поскольку значительно усложняет понимание вопросов функционирования НАСА – как для исследователя, так и для правоприменителя.

Если обратиться к информации, расположенной на официальном сайте НАСА, то можно выделить следующие управленческие единицы:

1. Управление Администратора НАСА, который обеспечивает повседневное управление Администрацией, а также определяет дальнейшие направления развития.

В Офис Администратора входит непосредственно сам Администратор,

его заместители, помощники Администратора по бизнес-операциям,

Заместитель Администратора по вопросам космической безопасности, Главный

61 History of NASA[Электронный ресурс]URL:https://history.nasa.gov/Biographies/truly.html

39

специалист по обеспечению устойчивости (занимается вопросами защиты от коронавируса), Специалист по управлению программами.

2.Консультативные группы:

Консультативный совет НАСА (NAC): члены Консультативного совета НАСА выбираются НАСА и работают по усмотрению Администратора НАСА.

Они дают советы и рекомендации администратору НАСА по вопросам программ, планов, финансирования и иных вопросов деятельности НАСА.

Консультативный совет действует на основании Хартии о Консультативном совете НАСА от 13 октября 2021 года62.

Консультативная комиссия по аэрокосмической безопасности (ASAP).

Действует на основании Хартии о Консультативной группе по аэрокосмической безопасности от 27 июля 2021 года63.

Состоит не более чем из девяти членов, которые назначаются администратором НАСА сроком на шесть лет каждый. Из числа офицеров и сотрудников НАСА избирается не более четырех таких членов. Один член назначается в качестве председателя комиссии. В соответствии с Хартией,

Комиссия должна рассматривать вопросы безопасности и планы операций,

информировать Администратора об опасностях предлагаемых операций и разумности предлагаемых стандартов безопасности.

3.Управление Генерального инспектора, который осуществляет надзор за программами и операциями НАСА и отчитывается об обнаруженных нарушениях перед Администратором, Конгрессом и общественностью с целью содействия выполнению Агентством своей миссии64.

4.Управление персонала, которое состоит из специалистов,

обеспечивающих отдельные вопросы деятельности НАСА: это экономисты,

инженеры, финансовый директор, директор по информационным технологиям,

главный научный сотрудник и старший советник по климату, главный

62Charter of the NASA Advisory council 13.10.2021 [Электронный ресурс] // NASA. – URL:https://www.nasa.gov/sites/default/files/atoms/files/nac_charter_2021.pdf (Дата обращения 27.08.2022). 63Charter Of The Aerospace Safety Advisory Panel 27.07.2021 [Электронный ресурс] // NASA. – URL:https://oiir.hq.nasa.gov/asap/charter.html (Дата обращения 27.08.2022).

64Управление Генерального инспектора: миссия [Электронный ресурс] // NASA. - URL:https://oig.nasa.gov/mission.html (Дата обращения 27.08.2022)

40

специалист по здравоохранению и медицине, начальник отдела безопасности и

обеспечения миссий и др.

5.Управления миссий. Управления по конкретным вопросам,

касающимся деятельности НАСА, такие, как: Исследования в области аэронавтики, Исследовательские системы, Наука, Космические операции,

Космические технологии.

6. Управление поддержки миссий. Управление обеспечивает успех миссий НАСА, предоставляет инструменты и иные ресурсы, необходимые для конкретной миссии.

В качестве основных целей Закон от 1958 года заявляет, что уникальная компетенция и технические мощности Национального управления по аэронавтике и исследованию космического пространства должны быть направлены на:

стремление к наиболее полному коммерческому использованию

космоса;

разработку энерго- и нефтесберегающих наземных установок, а

также минимизацию ухудшения окружающей среды, вызываемой такими системами;

помощь в биоинженерных исследованиях и разработках,

предназначенных для облегчения и минимизации последствий инвалидности;

обнаружение, отслеживание, каталогизацию околоземных астероидов и комет для предупреждения и смягчения потенциальной опасности таких объектов для Земли65.

Следует отметить, что данные цели выглядят достаточно необычно, если учесть, что речь идет о космическом агентстве.

Австралийское космическое агентство было образовано в составе Департамента промышленности, инноваций и науки 1 июля 2018 года.

Хартия Австралийского космического агентства (Australian Space Agency Charter66) от октября 2018 указывает, что уставная основа для

65National Aeronautics and Space Act от 29.07.1958 № 85-568 [Электронный ресурс] // Public Law. 1958 г. № 72 Stat. 426-2.URL: https://www.senate.gov/.(Дата обращения 04.08.2022)

41

Австралийского космического агентства будет обсуждаться после рассмотрения его деятельности в течение 4 лет после его учреждения – таким образом, можно сделать вывод, что окончательно правовое положение данного космического агентства еще не определено и будет уточняться в дальнейшем.

Деятельностью Австралийского космического агентства управляет Глава, который назначается и несет ответственность перед Министром промышленности, науки и технологий (Minister of industry science and technology). Глава осуществляет общее управление Агентством,

формированием направлений его деятельности.

Заместитель Главы занимается повседневной деятельностью Агентства.

Консультативный Совет (Advisory Board) не принимает управленческих решений, но оказывает содействие и дает советы Главе. Члены Совета назначаются Министром по рекомендации Главы Агентства.

Цель агентства, в соответствии с Хартией, состоит в том, чтобы:

развивать австралийскую космическую отрасль;

способствовать повышению производительности и занятости в австралийской экономике, обеспечивать получение новых знаний и возможностей;

вдохновлять и улучшать жизнь всех австралийцев.

Учитывая историю развития космической сферы Австралии, можно отметить, что создание данной Хартии во многом повторяет попытки создания космических организаций в конце прошлого века, когда также не была разработана достаточно подробная законодательная основа их деятельности,

что стало одной из причин их скорой ликвидации.

Деятельность Южно-Африканского космического агентства

регулируется Законом о национальном Южно-Африканском национальном космическом агентстве от 2008 года, упомянутым ранее.

66Australian Space Agency Charter 2018 [Электронный ресурс] // Government of Australia - URL: https://www.industry.gov.au/sites/default/files/2018-10/australian-space-agency-charter.pdf (Дата обращения 19.09.2022г.)

42

Агентство фактически подчиняется Министру науки и технологий.

Министр в соответствии с законом определяет национальные стратегии в области космической науки и технологий, чтобы реализовать национальную космическую политику, предусмотренную Законом о космосе.

Основным органом Агентства является Совет (Board), состоящий из председателя, назначаемого Министром, от 10 до 15 членов и Генерального директора (Chief Executive Officer).

Члены Совета, в соответствии со ст. 7 закона, назначаются Министром с соблюдением особой процедуры, в соответствии с которой он должен:

опубликовать обращение в трех общенациональных газетах

(включая ту, что является официальным источником опубликования законов

государства, Gazette) к общественности с просьбой выдвинуть кандидатов,

назначить комиссию экспертов, которые отберут из выдвинутых ранее кандидатов 30 человек,

передать список, дополненный биографиями кандидатов,

Национальной Ассамблее ЮАР – нижней палате Парламента ЮАР,

назначить членов Совета, исходя из списка, одобренного Национальной Ассамблеей.

Законом также установлены требования к кандидатам (гражданство или право постоянного проживания в ЮАР, особые навыки, квалификация или опыт), а также к самому Совету в общем (в него должен входить хотя бы один юрист и один экономист и иные требования).

Совет должен контролировать деятельность Агентства, следить за его исследовательскими приоритетами и программами, осуществлять стратегию Агентства и немедленно уведомлять Министра о неправомерных действиях,

которые могут помешать или иным образом повлиять на достижение его целей.

Главный исполнительный директор несет ответственность за управление, общее руководство и контроль за повседневной деятельностью Агентства в соответствии с указаниями и инструкциями Совета, а также несет

43

ответственность и отчитывается перед Советом за использование бюджета

Агентства.

Основными задачами Агентства являются:

содействие использованию космоса в мирных целях;

поддержка создания условий, благоприятствующих промышленному развитию космической техники;

содействие исследованиям в области космической науки, связи,

навигации и космической физики;

развитие научного, инженерного и технологического потенциала;

развивать международное сотрудничество в космической деятельности.

Канадское космическое агентство действует на основании Закона о Канадском космическом агентстве от 1990 года (Canadian Space Agency Act 199067).

Агентство возглавляет Президент, который подчиняется Министру инноваций, науки и промышленности. Согласно указанному закону Президента назначает Премьер-министр Канады (в законе указывается The Governor in Council – поскольку Канада принадлежит к Содружеству Наций и формально возглавляется Монархом Великобритании, исполнительная власть принадлежит Короне и осуществляется Премьер-министром, который и именуется подобным образом68).

Задачами Агентства являются содействие мирному использованию и развитию космоса, с целью расширения познаний в области космоса научным путем и обеспечения социальных и экономических преимуществ для граждан Канады.

Подводя итог вышеуказанному, следует отметить, что традиционно названия национальных космических агентств различных государств содержат

67Canadian Space Agency Act 1990 [Электронный ресурс] // Government of Canada. – URL: https://laws- lois.justice.gc.ca/eng/acts/c-23.2/index.html (Дата обращения: 21.09.2022г.).

68Canadian Parliamentary System [Электронный ресурс] // Parliament of Canada. – URL: https://www.ourcommons.ca/procedure/our-procedure/ParliamentaryFramework/cgparliamentaryframework-e.html (Дата обращения: 10.09.2022 г.).

44

указание на государство принадлежности. Здесь, однако, из общего ряда выделяются НАСА и Госкорпорация «Роскосмос», поскольку НАСА вовсе не содержит в своем наименовании указания на то, что является американской организацией, в то время как российская Госкорпорация содержит лишь часть от названия государства, в котором осуществляет деятельность.

Органы управления агентствами по достаточно разнообразны, хотя и имеют некоторые схожие черты: это обычно консультативный орган (Совет), и

исполнительный, который может быть представлен как отдельным органом, так и исполнять свои обязанности единолично как генеральный директор.

Отсутствие законодательного закрепления органов НАСА существенно осложняет анализ его деятельности в данном вопросе, поскольку достаточно ясно определено только положение Администратора, его заместителя и Консультативных групп.

В большинстве государств при формировании органов управления космическим агентством сделан акцент на тот факт, что космическая деятельность требует особых научных навыков и квалификации: это дополнительное требование к квалификации членов Совета в ЮАР, главные научные сотрудники в НАСА, научно-технический совет в Госкорпорации

«Роскосмос». Хартия об Австралийском космическом агентстве указывает на то, что Консультативный Совет является органом, который основывается на навыках членов. Вероятно, речь здесь идет как раз о специальной квалификации членов Совета, поскольку согласно информации на официальном сайте Правительства Австралии, указанные лица имеют образование в области астрофизики, химии, инженерных наук и иных сферах69.

69Australian Space Agency Advisory Board [Электронный ресурс] // Australian Government. – URL: https://www.industry.gov.au/australian-space-agency/australian-space-agency-advisory-board.(Дата обращения: 20.09.2022г.).