Принципы и функции.
Принципы признания местного самоуправления как демократического института, наличия государственных гарантий местного самоуправления обозначены в ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления следующим образом: «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства». Это требование в Российской Федерации реализовано непосредственно в Конституции РФ — согласно ее ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Признание местного самоуправления требует соответствующих действий по обеспечению его реализации, в том числе путем закрепления разного рода гарантий по его осуществлению.
Местное самоуправление гарантируется комплексом законодательных и институциональных механизмов его реализации. Можно выделить три основных вида государственных гарантий местного самоуправления: 1) формирование и реализация системы организационных гарантий поддержки местного самоуправления; 2) создание материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления; 3) наличие системы средств правовой защиты местного самоуправления, в том числе обеспечение права на судебную защиту. Все виды гарантий тесно взаимосвязаны между собой и поэтому их деление до известной степени носит условный характер.
Принцип самостоятельности решения населением всех вопросов местного значения отражает главный смысл построения местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти. Содержание данного принципа нашло отражение в ст. 12 и 130 Конституции РФ. Это выражается в полновластии местного самоуправления на соответствующей территории в пределах, ограниченных правом; выборность местных органов власти местным сообществом; самостоятельное определение расходных обязательств но решению вопросов местного значения; ответственность муниципальных органов за решение вопросов местного значения перед населением; отсутствие иерархической сонодчиненности органов местного самоуправления различных муниципальных образований и др.
Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством также вытекает из положений ст. 12 Конституции РФ, согласно которой «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это проявляется в следующем: структура органов местного самоуправления определяется непосредственно на местном уровне; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; должностные лица местного самоуправления не состоят на государственной службе; муниципальная собственность занимает самостоятельное место в системе форм собственности в Российской Федерации, а местный бюджет не входит в систему государственного бюджета и др.
Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Приближенность местной власти к населению способствовало выработке множества форм участия населения в решении вопросов местного значения. При этом законодательством допускаются различные варианты решения одних и тех же вопросов местного значения. Наличие многообразных организационных форм осуществления местного самоуправления обеспечивает возможность выбора для населения вариантов выражения своих прав и интересов.
Формы осуществления местного самоуправления формируются с учетом исторических, национальных и иных местных традиций.
Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. В Конституции РФ признается и устанавливается равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются муниципальной собственностью, в том числе самостоятельно решают вопросы формирования, утверждения и исполнения местного бюджета. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ способствуют обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется нравом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе закона и в рамках закона. В отношении местного самоуправления действует прокурорский надзор, а также контроль и надзор со стороны иных государственных органов за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ, муниципальных правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления, в том числе за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. Местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту на уровне Конституции РФ. Наряду с этим установлено право на обжалование в судебном порядке действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющих права юридических и физических лиц. Развиваются многообразные формы общественного контроля, включая обращения граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчеты глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления и др.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления создаются и действуют в интересах населения муниципального образования. Поэтому они несут ответственность перед населением муниципального образования в соответствии с законом. И хотя, как отмечают в научной литературе[1], речь в данном случае идет прежде всего о позитивной (проспективной) ответственности, понимаемой преимущественно как обязанность местного сообщества по инициативному, добросовестному и ответственному решению вопросов местного значения, нельзя не отметить, что в системе местного самоуправления позитивная и негативная (ретроспективная) ответственность неразрывно связаны друг с другом. Один из видов данной ответственности — возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Порядок и условия применения данной ответственности определяются уставами муниципальных образований.
Принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является общим принципом организации и деятельности как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Принцип гласности означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения. Этот принцип нашел свое закрепление в ст. 3 Закона о местном самоуправлении, устанавливающей обязанность органов местного самоуправления обеспечивать получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе. Ограничение доступа населения к информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления возможно только в случаях, установленных федеральными законами. При этом органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за достоверность информации и своевременность ее предоставления.
Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования о своих заседаниях и о решаемых на них вопросах, доводят до сведения граждан содержание принимаемых решений. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования). Проявлением данного принципа является также обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления давать ответы по существу индивидуальных и коллективных обращений граждан (ст. 32 Закона). Реализация данного принципа создает условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов и участия в решении вопросов местного значения.
Коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления. Деятельность представительных органов местного самоуправления всегда осуществляется на основе коллегиальности — коллективного обсуждения и принятия решений, относящихся к его компетенции. Гарантией коллегиальности является требование кворума к его основной организационной форме деятельности — заседаниям. Принципы организации и деятельности иных органов местного самоуправления могут строиться как на основе коллегиальности, так и на основе единоначалия. При этом принцип единоначалия, например в деятельности главы местной администрации, может сочетаться с работой различных консультативных (совещательных) коллегиальных органов, создаваемых при главе местной администрации.
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также целями и задачами, на достижение которых направлено местное самоуправление. Они находят свое проявление в полномочиях, реализуемых па данном уровне публичной власти.
С учетом роли местного самоуправления в осуществлении управления делами государства и общества, решении задач, стоящих перед местным сообществом, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) обеспечение развития территории муниципального образования;
3) реализация потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
4) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на соответствующей территории;
5) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Приведенная классификация функций не является закрытой и единственной в науке конституционного и муниципального права. Исследователи выделяют и другие виды функций, а также приводят иные классификации:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Исходя из самого предназначения местного самоуправления, выраженного в развитии самоуправленческих начал, в законодательстве закреплен широкий спектр организационных форм участия населения в осуществлении власти на местном территориальном уровне. В соответствии с Законом о местном самоуправлении население на уровне публичных слушаний принимает участие в принятии и изменении устава муниципального образования, иных наиболее значимых муниципальных правовых актов; определяет структуру органов местного самоуправления и формирует выборные органы местного самоуправления; осуществляет контроль над их деятельностью;
2) обеспечение развития территории муниципального образования. Для реализации этой функции органы местного самоуправления наделены широким объемом вопросов местного значения, в том числе по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности; установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов; организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ; дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждению правил благоустройства территории муниципального образования; сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования, охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования; утверждении генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории; содействию в развитии сельскохозяйственного производства; созданию условий для развития малого и среднего предпринимательства и др.;
3) реализация потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. Функция обслуживания населения — одна из основных функций местного самоуправления. Следует вспомнить, что в основе местного самоуправления лежит идея о том, что население и органы местного самоуправления гораздо лучше могут решить задачи повышения уровня и качества жизни жителей территории, чем государственные органы, но, конечно, только в определенных сферах. Выполнение данной функции обеспечивается путем создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организации библиотечного обслуживания населения, комплектования и обеспечения сохранности библиотечных фондов библиотек; для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения; создания условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения; создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения и др.;
4) охрана общественного порядкау обеспечение режима законности на соответствующей территории. Основные задачи по охране общественного порядка выполняют органы государственной власти. Органы местного самоуправления, выполняя эту функцию, тесно взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка. Для реализации данной функции на них возложен широкий круг полномочий, в том числе полномочия по: участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования; обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов; организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования; осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; оказанию поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, созданию условий для деятельности народных дружин; осуществлению мер по противодействию коррупции в границах поселения и др.;
5) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 133) органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, граждане вправе обращаться за защитой прав местного самоуправления в органы государственной власти, в том числе в судебные органы, добиваться отмены или признания недействительными актов органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти. Одной из действенных организационных форм защиты прав местного самоуправления являются советы муниципальных образований субъектов РФ, создание других ассоциаций и союзов муниципальных образований, осуществляющих представительство и защиту нрав местного самоуправления на различных уровнях.
Все функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга. В отличие от полномочий, функции местного самоуправления обладают большей устойчивостью и стабильностью, поскольку отражают лишь основные, наиболее значимые направления деятельности муниципальных образований. В своей совокупности они раскрывают возможности всей системы местного самоуправления, характеризуют его социальное предназначение и процесс осуществления.
2. Анализ Европейской Хартии местного самоуправления
1) Коллективные и индивидуальные права на местное самоуправление (на осуществление местного самоуправления). Приведите примеры индивидуальных и коллективных правопритязаний граждан в комплексном праве на местное самоуправление.
Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав.
Коллективные права можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная «привязка» коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правом: а) принимать решения самостоятельно, б) участвовать в принятии решений и в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей. К коллективным правам относятся :
1) право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образования (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, ст. 12Федерального закона № 131-ФЗ). Но при этом нужно иметь в виду, что муниципальное образование нельзя самоучредить – все равно решение о создании муниципального образования относится к компетенции субъекта РФ;
2) право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции, ст.ст. 3, 35-39Федерального закона № 131-ФЗ);
3) право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции; ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ). Данное право реализуется через органы местного самоуправления;
4) право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции, ст. 22Федерального закона № 131-ФЗ);
5) право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членом иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции, ст. 23Федерального закона № 131-ФЗ);
6) право на осуществление иных институтов непосредственной демократии в рамках местного самоуправления. (Подробнее об этом говорится в теме 3);
7) право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции; п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51Федерального закона № 131-ФЗ);
8) право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции, ст. 52, 53, 55Федерального закона № 131-ФЗ), включая право на установление местных налогов и сборов;
9) право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (ст. 133 Конституции, ч. 3 и 4 ст. 3, ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75Федерального закона № 131-ФЗ).
К индивидуальным правам относятся:
1) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции, ч. 1 ст. 3, ст. 23Федерального закона № 131-ФЗ);
2) право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (ч. 2 ст. 32 Конституции, ч. 1 ст. 3, ст. 22Федерального закона № 131-ФЗ);
3) право участвовать в иных институтах непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, в том числе право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ) и право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции, п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 47Федерального закона № 131-ФЗ);
4) право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч. 2 ст. 3, ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ);
5) право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (ст. 30 Конституции; ст. 27Федерального закона № 131-ФЗ);
6) право членов местного сообщества на обжалование в суд решений и действий (или бездействий) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (ст. 46 Конституции, ч. 9 ст. 22, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ установленные Конституцией РФ и названным Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эта формулировка точно соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Это дает основание утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается.
2) В рамках какой концепции, объясняющей юридическую природу местного самоуправления, включение местного самоуправления в гражданское общество рассматривается как неприемлемый постулат? Для какой теории местного самоуправления свойственно включение местного самоуправления в институты гражданского общества?