Административное право. Общая и Особ часть. Курс лекций Бородин С.С, Громыко С.С ГУАП 2007 -432с

Вцелях повышения воспитательной и предупредительной роли производства по делам об административных правонарушениях та кие дела могут рассматриваться непосредственно в трудовых коллек тивах, по месту учебы или жительства нарушителя.

Принцип ведения дела на национальном языке означает, что про цесс ведется на русском языке или на языке республики, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения дан ной местности. Лица, не владеющие языком, на котором ведется про цесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства на родном языке через переводчика (ст. 25.10. КоАП РФ). Соблюдение этого принци па особенно важно для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Принцип экономичности и эффективности процесса направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы быстроту процесса без излишнего обременения участников процесса. Экономичность и эффективность процесса во многом способствуют установленные законодательством точные сроки, в течение которых должно быть рассмотрено и разрешено то или иное управленческое дело, исполнено принятое по делу решение (ст. 29.6 КоАП РФ).

Принципответственностизанарушениеправилпроцессаизапри2 нятыйакт(решение). Согласно этому принципу должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии незаконного акта (решения), несут дисциплинарную или иную ответственность.

Вадминистративном процессе в качестве его с у б ъ е к т о в (уча стников) выступают:

— граждане России, иностранные граждане и лица без граждан ства,

— государственные органы, предприятия и учреждения,

— государственные служащие,

— служащие общественных объединений.171 Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства

образуют наиболее многочисленную группу субъектов административ ного процесса. Они выступают в административном процессе в каче стве:

— лица, возбудившего управленческое (административное) дело перед органом, имеющим право на его разрешение, в связи с реализа цией своих прав или выполнения обязанностей,

171 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 220; Сорокин В. Д. Администратовно процессуальное право. С. 198; Овсянко Д. М. Указ. соч. М., 1996. С. 120–121.

221

—стороны административного спора, заявившей в органе требо вание о защите нарушенного или оспариваемого права, или стороны,

ккоторой предъявлено требование о нарушении или оспаривании ею прав заявителя,

—третьего лица, т. е. лица, как заявившего самостоятельное тре бование на предмет спора, так и не заявившего такого требования, но присоединившегося к требованиям одной из сторон,

—уполномоченного представителя, если иное не предусмотрено законодательством,

—лица, привлекаемого к административной ответственности,

—потерпевшего, т. е. лица, которому административным право нарушением причинен моральный, физический или материальный ущерб,

—лица, защищающего права и интересы других лиц,

—свидетеля, переводчика, эксперта.

В каждом из перечисленных случаев правовой статус гражданина как участника административного процесса имеет свою специфику, которая обусловлена той ролью, которую выполняет гражданин в про цессе. Однако законодательство закрепляет общие процессуальные права и обязанности, признавая за гражданами административно процессуальную правоспособность и административно процессуаль ную дееспособность.

Государственным органам принадлежит особая роль в сфере уп равленческих отношений. Органы законодательной (представитель ной) власти, органы исполнительной власти, суды, прокуратура в той или иной мере наделены правами по разрешению конкретных управ ленческих дел. Государственные органы, прежде всего органы испол нительной власти, могут выступать в административном процессе

вкачестве: органа, рассматривающего и разрешающего управленчес кое дело; органа, возбудившего дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение; стороны административно правового спора; третьего лица; органа, защища ющего права и законные интересы других лиц (органов, учреждений, организаций).

Государственные предприятия, учреждения, объединения и дру гие юридические лица по тем же основаниям, что и государственные органы, могут быть участниками административного процесса.

Общественные объединения и иные негосударственные организа ции могут выступать в административном процессе в качестве: него сударственного формирования, возбудившего административное дело

всвязи с осуществлением своих функций; стороны административ

222

ного спора; третьего лица; организации, защищающей права и инте ресы других лиц.

Государственные служащие, будучи субъектами административ ного процесса, могут выступать в качестве: должностного лица, раз решающего управленческое дело; должностного лица, возбудившего управленческое дело в связи с осуществлением возложенных на него функций перед органом, имеющим право на его разрешение; стороны административно правого спора; представителя государственного органа или предприятия; третьего лица; лица, привлекаемого к дис циплинарной или административной ответственности.

3. Виды административных производств

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом этого процесса, охватывающего мно гочисленные сферы государственного управления и различные кате гории индивидуально конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как часть целого.

Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально конкретных дел, отра жающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот кри терий обусловливает особенности того или иного вида производства, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управ ленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения пред ложений, заявлений и жалоб граждан существенно отличается от установленного порядка применения административных наказаний.

Каждое административное производство представляет собой сис тему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следователь но, оно является относительно самостоятельным административно процессуальным правовым институтом.

В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Например, в 1972 г.

В.Д. Сорокин выделил девять групп производств:

1)производство по принятию нормативных актов государствен ного управления,

2)производство по предложениям и заявлениям граждан и обра щениям организаций в сфере государственного управления,

223

3)производство по административно правовым жалобам и спорам,

4)производство по делам о поощрениях,

5)регистрационное производство,

6)лицензионное производство,

7)исполнительное производство,

8)производство по делам об административных правонарушениях,

9)производство по дисциплинарным делам.172

В 1967 году Ю. М. Козлов, исследуя природу административного процесса и административно правовых норм, пришел к выводу о том, что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопро сам организации аппарата государственного управления; б) по заяв лениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принад лежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принуди тельных мер; г) по делам, связанным с применением материального трудового, земельного, финансового права.173

Через 30 лет с учетом состояния действующего российского зако нодательства и административно процессуальных норм Ю. М. Коз лов виды административных производств определил следующим об разом:

а) производство по делам об административных правонарушениях; б) дисциплинарное производство; в) производство по жалобам; г) согласительное производство.174

А. П. Коренев в качестве критерия классификации видов произ водств определяет характер индивидуально конкретных управлен ческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и осо бенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следу ющие виды административных производств:

—по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;

—по делам о поощрении;

—по делам о дисциплинарных проступках;

—по делам об административных правонарушениях.175

Кроме того, А. П. Коренев отдельной главой рассматривает ответ ственность органов государственного управления и их должностных

172См.: Сорокин В. Д. Административно процессуальное право. М., 1972.

С.149–150.

173См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 94.

174См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 1997. С. 327.

175См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 222.

224

лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материаль ная ответственность).

Выделяют также производства: по делам об изобретениях, откры тиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении адми нистративных наказаний и др.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды администра тивных производств осуществляются в сфере государственного управ ления, как правило, соответствующими органами исполнительной власти и их должностными лицами. И лишь рассмотрением и разре шением некоторых дел в установленном законодательством случаях ведают помимо исполнительных органов, иные органы государства, их должностные лица, а также общественные организации и их пред ставители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно процессу альными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные про изводства в единый административный процесс.

Рассмотрим некоторые виды административных производств.

Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граж2 дан. Согласно Конституции РФ (ст. 33) граждане имеют право обра щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправле ния. Они могут вносить в указанные органы предложения об улуч шении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обжало вать действия органов и их должностных лиц (ст. 46 Конституции). Одновременно устанавливается обязанность соответствующих орга нов и должностных лиц в установленные сроки и в установленном за коном порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граж дан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Общий срок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, как правило, не должен превышать одного месяца. Однако законодательством предус матривается и иные, более сокращенные сроки их рассмотрения.

Общий порядок производства по предложениям, заявлениям и жа лобам граждан о нарушении прав и свобод, о создании препятствий для осуществления прав и свобод, о незаконном привлечении к ответ ственности состоит из четырех (условно) стадий.176

На первой стадии регистрируются поступившие в орган (учрежде ние) письменные предложения, заявления, жалобы или выслушива ются компетентным должностным лицом устные жалобы (например, в часы приема граждан), которые затем могут быть оформлены пись

176 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 223.

225

менно и также зарегистрированы. Зарегистрированная жалоба рас сматривается руководителем органа, который поручает работу с жа лобой конкретному исполнителю. Если жалоба поступила не по при надлежности, то дается указание о направлении ее в компетентный орган (учреждение) с уведомлением об этом заявителя.

На второй стадии осуществляется проверка фактов и обстоя тельств, изложенных в жалобе. Руководители и другие должност ные лица при рассмотрении жалобы обязаны разобраться в ее суще стве, в случае необходимости истребовать нужные документы, на править работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного решения вопроса. Полученная информация ана лизируется и делается заключение по результатам проверки. Заклю чение докладывается руководителю органа, уполномоченному при нимать решение по жалобе.

Третья стадия включает принятие решения по жалобе и сообще ние о принятом решении заявителю. Ответ по жалобе может быть письменным или устным. В случае отклонения предложения, заяв ления, жалобы дается мотивированное и юридически обоснованное объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявите лю. По просьбе последнего разъясняется порядок обжалования при нятого решения.

Четвертая стадия состоит из действий по исполнению принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется. В этом случае орган, ко торый принял решение, обеспечивает своевременное и правильное исполнение решения.

Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предло жению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение

втот орган или тому должностному лицу, которым непосредствен но подчинены государственный орган, орган местного самоуправле ния или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или

всуд.

Законодательством предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граж дан ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагает ся на специально назначенных для этого должностных лиц. Но лич ную ответственность за состояние такого делопроизводства несут руководители государственных органов, органов местного самоуп равления, учреждений и организаций.

226

Производство по делам о поощрении. Этот вид производства обус ловлен тем, что поощрение является разновидностью общего метода государственного управления — убеждения. В сфере управления широко применяются различные виды поощрения. Государство, со четая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награжда ет за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастер ство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедея тельности.

Поощрение применяется в соответствии с установленной законо дательством процедурой. Правовое регулирование порядка примене ния поощрения в сфере государственного управления имеет большое значение для повышения эффективности поощрения. Нормы, регла ментирующие производство по делам о поощрениях, содержатся в мно гочисленных актах об учреждении тех или иных мер поощрения.

Так, порядок награждения государственными наградами регули руется Положением о государственных наградах Российской Феде рации,177 порядок представления произведений на соискание госу дарственных премий в области литературы и искусства и присужде ния этих премий регламентируется Положением о государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства.178

Порядок применения мер поощрения регламентируется правила ми внутреннего трудового распорядка, а также положениями о по ощрении и дисциплинарной ответственности, дисциплинарными ус тавами.

Так, порядок поощрения сотрудников органов внутренних дел регламентируется Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Анализ норм, регламентирующих порядок применения мер поощ рения, позволяет сделать вывод о том, что производство по делам

опоощрениях состоит из следующих основных стадий:

—возбуждение ходатайства о поощрении;

—представление к поощрению;

—рассмотрение представления (дела) о поощрении и принятие решения о поощрении;

—вручение поощрения.

Рассмотрим эти стадии на примере награждения государственны ми наградами Российской Федерации.

177См.: СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2207.

178См.: Там же. 1993. № 46. Ст. 4448.

227

Возбуждение ходатайства. Ходатайство о награждении возбуж дается в коллективах предприятий, учреждений, организаций част ной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами исполнительной власти районов, городов или органа ми местного самоуправления. Органы местного самоуправления, ру ководители предприятий, учреждений, организаций после согласо вания с органами исполнительной власти районов, городов ходатай ства о награждении направляют в органы исполнительной власти субъектов Федерации или по согласованию с ними — в федеральные органы государственной власти.

Порядок возбуждения ходатайств о награждении государствен ными наградами военнослужащих, сотрудников органов внутрен них дел, а также работающего с ними гражданского персонала опре деляется соответствующими министерствами и ведомствами Рос сии.

Представление к награждению. Представление вносится Прези денту РФ руководителями федеральных органов государственной власти, руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации с учетом мнения полномочного представителя Президен та РФ по федеральному округу. Представление к награждению инос транных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, производится на общих основаниях, а про живающих за границей — по согласованию с МИД Российской Феде рации.

Рассмотрениепредставлениякгосударственнойнаградеиприня2 тие решения о награждении осуществляет Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. Управление оценивает представление к государственной награде, готовит мате риалы и представляет заключение о возможном награждении, вос становлении в правах на награду, лишении награды, выдаче дубли катов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почет ным званиям. Управление готовит также проекты соответствующих государственных актов. Решение о награждении принимает Прези дент РФ в виде указа.

Опубликование указа о награждении и вручении государствен2 ной награды. Указ Президента РФ о награждении публикуется в Со брании законодательства Российской Федерации. По поручению Пре зидента и от его имени награды могут вручать: руководители феде ральных органов государственной власти; руководители органов пред ставительной и исполнительной власти субъектов Федерации; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;

228

послы Российской Федерации; военачальники — от командиров ди визий и им равных. Президент РФ может поручить вручение государ ственных наград и иным лицам.

Государственная награда вручается награжденному не позднее двух месяцев со дня издания указа о награждении. Награды вруча ются в торжественной обстановке, лично награжденному одновремен но выдается удостоверение к государственной награде. За проявлен ные отвагу, мужество и героизм награждение орденом или медалью может быть произведено посмертно. В этом случае награды и докумен ты о награждении передаются наследникам умершего: супруге, отцу, матери, сыну, дочери (без права ношения награды).

4. Производство по делам об административных правонарушениях

Самое значительное место в структуре административного про цесса занимает производство по делам об административных право нарушениях (административная юрисдикция). Оно складывается из последовательно совершаемых процессуальных действий и движет ся по определенным взаимосвязанным этапам, которые называются стадиями производства. Каждая стадия имеет присущие ей задачи и включает ряд однородных процессуальных действий, обеспечива ющих в своей совокупности разрешение дела об административном правонарушении.

Поэтапное продвижение дела об административном правонаруше нии в целях обеспечения своевременного, всестороннего и объектив ного выяснения обстоятельств дела и его разрешения установлено законодательством РФ (разд. IV и V КоАП РФ).

Задачами производства по делам об административных правона рушениях являются:

—всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

—разрешение его в точном соответствии с законом;

—обеспечение исполнения вынесенного постановления;

—выявление причин и условий, способствующих совершению ад министративных правонарушений.

Каждый орган или должностное лицо, уполномоченное рассматри вать дела об административных правонарушениях, должно учитывать обстоятельства, исключающие производство по делу об администра тивном правонарушении. К таким обстоятельствам закон относит:

229

—отсутствие события и состава административного правонару шения;

—отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения про тивоправных действий (бездействия) 16 летнего возраста или невме няемость лица, совершившего правонарушение;

—действие лица в состоянии крайней необходимости;

—издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

—отмену акта, устанавливающего административную ответствен ность;

—истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

—наличие по тому же факту совершения противоправных дей ствий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производ ство по делу об административном правонарушении, постановления

оназначении административного наказания, либо постановления

опрекращении производства по делу об административном правона рушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

—смерть лица, в отношении которого было ведется производство по делу об административном правонарушении.

Если перечисленных обстоятельств не существует, производство по делам об административных правонарушениях включает в себя следующие стадии:

1) возбуждение дела об административном правонарушении,

2) рассмотрение дела об административном правонарушении, 3) пересмотр постановлений и решений по делам об администра

тивных правонарушениях, 4) исполнение постановлений по делам об административных пра

вонарушениях.

Поводами к возбуждению дела об административном правонару2 шении являются:

—непосредственное обнаружение должностными лицами, упол номоченными составлять протоколы об административных право нарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие собы тия административного правонарушения;

—поступившие из правоохранительных органов, а также из дру гих государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, ука зывающие на наличие события административного правонаруше ния;

230