1.2. Нормативно-правовые аспекты общественного контроля в России

Развитие института общественного контроля в России началось еще со времен дворянства с середины XVII-конца XVIII века. В конце XIX века в работу подключились земства, что дало возможность решать вопросы, связанные с общественным контролем органов местного самоуправления. Одним из главных решений земства стал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 года [Алмонд, 2015].

Тем самым власть пыталась усилить направление изменения государственного строя через активную работу общества в области контроля власти, что налаживало диалог между властью и обществом. Но проблема состояла в неготовности и пассивности народа к пересмотру политики, что спровоцировало первую волну революционных движений.

В 30-е годы XX века началось дальнейшее развитие общественного контроля. Об этом говорит постановление ЦИК СНК СССР «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли», а также Положение «О добровольных обществах и союзов».⁴ Можно сказать, что свое полноправное развитие общественный контроль начал только с 30-х гг. XX века [Позднякова, 2017].

Считалось, что общественный контроль, который существовал в советском союзе, принимал позицию привлечения простых людей в общественную жизнь государства. В 1987 году был принят закон «О народном контроле в СССР», где народный контроль представляли простые трудящиеся, работники, колхоз и другие. Однако контроль могло осуществлять только государство, обладающее юридической силой. Народный контроль имел право лишь выявлять и устранять нарушения, которые нарушали права человека.⁵

В конце XX века происходит процесс смены народного контроля на общественный. Происходил поиск новых политических и социально-экономических условий для реализации деятельности общественного контроля. После падения Советского Союза в России началось принятие новых нормативно-правовых актов, связанных с деятельностью общественного контроля. К таким нормативно-правовым актам относятся: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32 ФЗ «Общественная палата Российской Федерации», Земельный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общественных объединениях», ФЗ «Об основах общественного контроля РФ» и пр.

На сегодняшний день в России появилось много изменений, касающихся общественного контроля. К таким изменениям относится тот факт, что гражданин РФ играет важную роль в деятельности общественного контроля. Отличие данного органа в том, что этот орган не подчиняется государству, а преследует цели развития общества и стремления улучшить отношения простого народа с представителями государственных органов. Политологи Г. П. Бодренкова и С. Е. Караваешникова утверждают, что создание общественных советов еще не гарантирует четкой работы в сфере урегулирования отношений, так как это связано с нехваткой знаний в данной области [Бодренкова, 2014].

Общественный контроль включает в себя не только проверки. Если смотреть на конкретный пример из жизни страны, то в 2008 году были созданы мероприятия, направленные на борьбу с коррупцией. На примере социологического опроса города Кирова были предложены идеи по совершенствованию антикоррупционной комиссии и всей ее деятельности [Созонова, 2019].

В современном обществе общественный контроль должен работать по таким направлениям, как:

- социальная защита граждан (социальная поддержка, образование, здравоохранение и т.д.);

- благоустройство дорог;

-контроль над расходами государственного бюджета;

-защита прав человека с учетом их прав и интересов;

-вовлечение простых граждан в общественную политику;

-повышение качества образования разного уровня;

- вовлечение молодого поколения в политику;

- открытая работа органов власти и МВД России для всех;

- уменьшение оттока граждан из страны;

- разумная демонополизация государственной работы и помощь в ненасильственной трансформации от подчинения граждан представителям государственного аппарата в сторону партнерства. Такая работа очень важна и играет особую роль в развитии государства [Грачев, 2011, с. 107].

Благодаря принятию Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» удалось описать, что такое общественный контроль, его структуру и функции. Таким образом, под общественным контролем подразумевается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».⁶

Но даже в таком широком определении общественного контроля раскрывается лишь его небольшое содержание, а слово «наблюдение» приводит к непониманию работы данного органа. Очевидно, что законопроект «Об основах общественного контроля в РФ» активно обсуждался среди общества довольно долгое время, но четкий вариант определения «общественный контроль» так и не был сформирован. Грандиозные идеи по закреплению принципов общественного контроля привели к неудаче, так как в документе не появились обновленные субъекты и контрольные механизмы [Грошева, 2011].

К главному субъекту общественного контроля относится Общественная палата РФ, которая наделена полномочиями по урегулированию и выполнению действий в сфере общественного контроля. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за работой Правительства РФ, федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления.

К субъектам общественного контроля также относятся:

- общественные палаты субъектов РФ;

- общественные палаты муниципальных образований;

- общественные советы при федеральном органе исполнительной и законодательной власти в субъектах Российской Федерации.

Для осуществления общественного контроля также могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) другие структуры общественного контроля.

Также общественный контроль может осуществляться в следующих формах:

1. В виде общественного мониторинга, проверки, экспертизы и других форм, не противоречащих закону, а также в рамках взаимодействия гражданского общества с государственными и местными органами самоуправления в форме общественных обсуждений, слушаний и другое.

2. Общественный контроль может осуществляться в нескольких формах подряд.

В состав общественного контроля входят общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации, которые могут допускать участие граждан в деятельности органов, осуществляющих общественный контроль, которые наделены соответствующими полномочиями. Осуществление деятельности общественного контроля прописано в ч. 4 ст. 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ», в котором общественные объединения наделены правом осуществлять деятельность общественного контроля, не выходя за рамки ФЗ «Об основах общественного контроля» и других федеральных законов.

Исследуя деятельность общественного контроля общественных объединений, необходимо обратить внимание на возложенные полномочия, которыми наделены данные объединения.

В ч. 6 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля» сказано, что общественные объединения наделены полномочиями по осуществлению контроля. Но суть состоит в том, что все полномочия, которые предусмотрены в законе, уже существовали до принятия ФЗ «Об основах общественного контроля». Таким образом, негосударственные некоммерческие организации уже имели права на контроль государственных органов.

В ст. 27 ФЗ «Об основах общественного контроля» указаны цели деятельности общественного контроля:

- организовывать санкционированные митинги, собрания, пакетирования;

- принимать активное участие в решении органов государственной и местной власти, предусмотренное законом Российской Федерации;

- создавать средства массовой информации, группы в социальных сетях;

- защищать свои права и законные интересы, а также интересы других граждан в органах государственного и местного самоуправления;

- реализовывать полномочия, предусмотренные федеральным законом об общественных объединениях;

- выдвигать собственные инициативы по развитию общественной жизни и вносить предложения в работу органов государственной власти [Усманова, 2011, с. 63].

Полномочия по деятельности общественного контроля в области трудовых отношений осуществляют профессиональные союзы. Работа данных союзов закреплена в Федеральном законе «О профессиональных союзах, их правах гарантий деятельности» от 12 января 1996 года.

В нормативных актах раскрывается вся суть прав на осуществление профессионального контроля за соблюдением закона о труде, участие в создании программ по вопросам охраны труда, помощь в разработке нормативных документов в вопросах охраны труда, профессиональных заболеваний. В Трудовом кодексе Российской Федерации все трудовые союзы осуществляют контроль над функциями работодателя и представителями трудового закона. Работодатели обязаны соблюдать нормы трудового права, выполнять условия коллективного договора, а также принимать соглашения по созданию инспекции трудового профсоюза [Грошева, 2011]. Инспекции трудового профсоюза имеют право посещать любые организации, любых работодателей, у которых работают члены их союза, входящие в объединения, для проведения проверок соблюдения трудового закона и их нормативно-правовых актов, имеющие нормы трудового права, проверяя выполнения коллективных договоров и соглашений [Усманова, 2011].

Инспектора труда имеют право:

- контролировать работодателя за соблюдением трудового закона и других нормативно-правовых актов;

- назначать независимые экспертизы по безопасности условия труда работника;

- активно помогать в расследовании несчастных случаев на производстве;

- запрашивать информацию от работодателей, индивидуальных предпринимателей о состоянии охраны труда, а также о всех случаях, повлекших вред здоровью работника;

- выдвигать требования о приостановке рабочего процесса, если это опасно для работника;

- предъявлять работодателю его нарушения в области трудового законодательства и урегулировать срок их устранения;

- участвовать в работе комиссии по приему в эксплуатацию средств производства;

- заниматься вопросом трудовых споров при нарушении трудового законодательства и других нормативно-правовых актов, которые предусматриваются трудовым договором и соглашениями;

- принимать участие в разработке федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации, а также законов и нормативных актов субъектов и органов местного самоуправления РФ;

- разрабатывать проекты подзаконных правовых актов, устанавливающие требования охраны труда, а также согласовать их с Правительством Российской Федерации;

- привлекать ответственных лиц при нарушении трудового законодательства, а также несчастных случаев на производстве.

В ч. 7 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля РФ» помимо всех общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, выделяют профессиональные союзы и объединения потребителей, так как такие общественные объединения являются массовыми, авторитетными, которые имеют свою практическую базу еще с периода советского союза.

По мнению А. А. Плотникова, на 2013-2014 годы приходится создание большого количества органов общественного контроля, которые активно использовались в политике, тем самым сбалансировали деятельность политических элит, подняв рейтинг страны и доверия к власти [Плотников, 2013].

ИСЭРТ РАН проводил мониторинг среди жителей Вологодской области на тему доверия к органам власти. Мониторинг общественного мнения показал, что на первом место по уровню доверия стоят органы власти. Общественные институты (СМИ, политические партии) занимают низкие позиции в области доверия граждан. Также высоким уровнем доверия пользуется суд и прокуратура, а также общественный контроль, созданный на базе правоохранительных органов. ⁷

Главной преградой участия простых граждан в деятельности общественных объединениях является неуверенность самих граждан в защите их интересов [Выприцкий, 2014, с. 132].

Для реализации самостоятельного общественного объединения существуют права по осуществлению деятельности общественного контроля с помощью общественного объединения потребителей. Статья 45 Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 18.07.2019) «О защите прав потребителей», где говорится, что каждый гражданин вправе вступать в объединения потребителей на добровольных основах.⁸

В соответствии с законом объединение потребителей вправе:

- принимать участие в разработке требований к работе, а также проектов закона и других нормативно-правовых документов в РФ, регулирующих отношения защиты прав потребителя;

- назначать и проводить независимые экспертизы качества и безопасности работы или услуг, а также потребительские свойства товара, предложенного продавцом, вся информации о нем;

- реализовывать общественный контроль за соблюдением прав потребителей и направлять в органы государственного надзора о фактах нарушения прав потребителей;

- вносить предложения в федеральные органы власти о принятии мер по повышению качества товара, по отзыву с внутреннего рынка товаров, не соответствующих техническим нормам законодательства РФ;

- вносить предложения в прокуратуру и федеральные органы исполнительной власти определенных документов о привлечении лиц, осуществляющее производство товаров, не соответствующих к требованию установленные законом;

- обращаться в суды о защите прав потребителей;

- работать совместно с органами государственного надзора при создании государственного информационного ресурса в области прав потребителя. ⁹

На сегодняшний день общественный контроль органов государственной власти и местного самоуправления приобретает виртуальный характер (онлайн обсуждения законопроектов, интернет – жалобы к конкретным органам исполнительной власти). За последние годы региональные власти все больше развивают интернет-пространство, что проявляется в росте открытости и доступности высших лиц на официальном сайте и в социальных сетях.

На примере Волгоградской области можно увидеть, как расширился контроль и оценка деятельности органов региональной исполнительной власти благодаря проекту «Команда Губернатора». Люди региона пользуются возможностью принимать активное участие в создании нового регионального правительства, а также заслушивать доклады по работе органов исполнительной власти области [Чиркин, 2014, с. 475].

Благодаря результатам проекта «Команда Губернатора: Ваша оценка» совершилась часть кадровых перестановок глав департамента региона. Многие исследователи считают, что проводимая демократизация осуществлялась без вмешательства граждан. На сегодняшний день в России власть все равно участвует в построении жизни общества, а также в становлении института общественного контроля.

Напомним, что в 2016 г. в Кемеровской области был принят закон «Об отдельных вопросах в сфере осуществления общественного контроля в Кемеровской области» от 04.02.2016 г. № 3-ОЗ, который был принят на основе Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Закон создан для решения вопросов в сфере реализации общественного контроля за работой органов государственной власти, государственных организаций и других органов и организаций Кузбасса.¹⁰

В приведенном законе общественный контроль осуществляет свою деятельность в формате мониторинга, проверки, экспертизы и других форм общественного контроля. Данные формы не противоречат основному Федеральному закону. Помимо всего перечисленного общественный контроль может взаимодействовать с институтами гражданского общества, с органами государственного и местного самоуправления.

В 2019 году в Кузбассе был создан документ об эффективной оценке деятельности Губернатора Кузбасса и деятельности органов исполнительной власти. В данном документе был разработан план мероприятий, который направлен на мониторинг показателей оценки деятельности Губернатора Кузбасса и органов исполнительной власти. Далее разрабатываются меры, с помощью которых Губернатору необходимо повышать показатели деятельности и устранять все негативные явления, которые могли возникнуть в ходе выполнения этой деятельности.¹¹

Сравнивая Волгоградскую область и Кузбасс, можно сделать вывод о том, что Кемеровская область улучшила работу в рамках общественного контроля, доказательством чего могут послужить документы и отчеты Общественных советов.

Между тем, если государство будет активно вмешиваться в деятельность общественного контроля, это может привести к недопониманию между гражданами и властью. Основным фактором участия населения в жизни государства является активная жизненная позиция. Социально желанные типы поведения граждан нужно внедрять только тогда, когда они приобретут повседневные желания общества. Условием формирования активности в обществе является поддержка наиболее ответственных граждан, которые могли бы принять участие во всех сферах жизни общества. Граждане должны чувствовать свою причастность к власти, знать все, что происходит вокруг [Исакова, 2013].

Чтобы запустить работу общественного контроля, необходимо расширять данный институт, который не заменяет контрольную деятельность органов власти, но способен оказать помощь в работе государства. Если отсутствует общественный контроль, то в стране никогда не будет народовластия. Сейчас государство создает условия для общественного контроля, координируя действия [Плотников, 2013, с. 98]. Контролируемые органы заинтересованы в формальном контроле, но бывали случаи препятствия в сторону работы общественного контроля. Из этого следует, что многие общественные советы не хотят осуществлять свою деятельность при ведомственных государственных органах, так как существует страх давления изнутри.

Государственная власть предоставляет условия для субъектов (общественная палата, советы, комиссии), при этом ограничивает независимых субъектов, что приводит к формализации общественной деятельности. При создании таких органов нужно избегать обязанности по координирующей роли и брать инициативу «снизу». Но даже такая идея не стимулирует население проявлять свою активную гражданскую позицию на этапе формирования института гражданского общества, поэтому государству необходимо брать над такими общностями «руководящую роль». Если население страны почувствует свою значимость в социально-политической деятельности, то у каждого гражданина страны появится желание и возможность проявить свое правосознание, участвуя в деятельности органов государственной власти [Щербина, 2015, с. 130].

Еще одной из насущных проблем представителей общественного контроля является недостаток знания и опыта для эффективной деятельности в различных сферах государства, а также отсутствие навыков общения с представителями власти и бизнеса. Успешность общественного контроля состоит не столько в инициативности граждан, сколько в знании законов о гражданской службе и общественных объединениях, региональных нормативных актов, регулирующею работу подконтрольных органов. Исследователи предлагают создать систему аттестации представителям общественного контроля для повышения знаний и умений.