1.3. Общественный контроль в работе Общественных советов федерального уровня

Идея создания общественного совета при органах исполнительной власти как совещательно-консультативного института с налаживанием сотрудничества с гражданским обществом принадлежит Президенту Российской Федерации В.В. Путину. Данная идея прозвучала на ежегодном послании Федеральному совету РФ в далеком 2005 г. После принятия данного института был также принят ряд нормативно-правовых документов, например: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации», Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при министерствах, службах, агентствах, руководство которыми осуществляет Президент РФ; при федеральных службах и агентствах, подведомственных министерствам».

Документы, которые регламентируют функции общественного контроля: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-Ф3 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-Ф3 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» и др.

В 2018 году решением совета Общественной палаты Российской Федерации был утвержден стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти.¹² Таким образом, основной деятельностью общественного совета при федеральном органе исполнительной власти является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с Общественной палатой РФ. Общественный совет создан для прямого общения с гражданами страны, рассматривая их интересы и потребности, тем самым гарантируя их права и свободы.

Одними из главных целей общественного совета являются контроль за деятельностью федерального органа исполнительной власти посредством рассмотрения нормативно – правовых актов, имеющих общественную значимость, а также проведение мониторинга качества оказания государственных услуг и работа в антикоррупцинной и кадровой областях.¹³ Данный стандарт был отредактирован 02.12.2020 года, но существенных изменений в стандарте деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти обнаружено не было.

Согласно Стандарту деятельности общественного совета, последний призван вести учет запросов и обращений граждан России. Таким образом, общественные организации имеют возможность открыто делать запросы в общественный совет.

Разработка и создание данного стандарта является прогрессивным шагом в развитии общественного совета, так как имеет лучший опыт работы общественного совета на уровне федеральном и региональном. Следовательно, в общественном совете при федеральном органе власти около 80% членов совета предлагают свою кандидатуру в общественную палату РФ, другие выбирают работу в Экспертном совете и Правительстве страны.¹⁴ Таким образом, можно проследить, что важность общественного совета в работе с государственными делами с каждым годом повышается, тем самым повышается доверие граждан к данному органу.

Для того, чтобы реализовать все принятые нормативно-правовые акты институт общественного контроля был расширен в своих сферах деятельности. Данный институт появился при Министерстве внутренних дел РФ, при территориальных оврагах МВД, при Министерстве юстиции и Министерстве финансов РФ, а также во многих других органах власти.

Важным документом, положившим начало формированию концепции общественного совета, стал подписанный Президентом Российской Федерации документ № 120 «О Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека» в 2011 году.

Общественный институт стал консультативным органом, который создан для помощи государству в осуществлении полномочий, предусмотренных Конституцией РФ в области прав и свобод гражданина, в развитии гражданского общества и увеличении участия граждан в усовершенствовании государства. Общественный совет вправе получать информацию об органах государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления и общественных объединениях.

Данные нормативно-правовые акты дали основу для приятия документа от 21 июля 2014 г. Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором будет даваться четкое определение общественного контроля. В законе были отмечены следующие субъекты общественного контроля: Общественная палата РФ, субъекты и муниципальные органы власти, общественные советы, реализующие свою работу при законодательной и исполнительной власти. Также орган общественного контроля вправе создавать и другие общественные объединения, например, общественную инспекцию и иные группы контроля граждан.

Данный закон подтверждает, что все граждане России вправе участвовать в принятии политических решений, осуществлять проверки качества государственных услуг. За последнее время нарушают свои обязанности ЖКХ, образовательные организации, медицинские и культурные организации, и это еще не весь список нарушителей прав перед гражданами. После проверки данных органов населению представят факты нарушений. Помимо перечисленных организаций в контроль над выполнением своих функций входят сферы государственных закупок, а также защита граждан в судебных тяжбах.

В указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», прописан обязательный компонент, в котором Общественная палата РФ должна непосредственно участвовать в создании общественных советов.

Отправной точкой по формированию нормативно-правовой базы по возникновению общественных советов при таком органе власти, как орган внутренних дел, было принятие закона «О полиции» в 2011 году. Данный закон предусматривает формирование при МВД РФ и его территориальных органах общественных советов. Орган общественного контроля должен обеспечивать интересы граждан страны, интересы общественных объединений, органов власти всех уровней для решения вопросов в сложной ситуации. ¹⁵

В статье 9 Ч. 8 «Общественное доверие и поддержка граждан» Ч.7 ФЗ «О полиции», прописано, что совет формируется на добровольной основе и осуществляет согласие всех граждан РФ, органов власти на разных уровнях управления, разных объединений и организаций разной направленности. Все это реализуется через:

1. Вовлечение граждан в реализацию политических процессов страны, в область общественного порядка, безопасности и противодействию преступности;

2. Активная причастность к принятию и рассмотрению программ, выдвинутых общественными группами и гражданами, активно участвующими в решении вопросов в деятельности полиции;

3. Реализация экспертизы проектов ФЗ по вопросам работы полиции;

4. Рассмотрение вопросов в области деятельности полиции в СМИ;

5. Контроль над работой полиции общественными организациями.¹⁶

Помимо всего перечисленного, нужно отметить тот факт, что общественные советы действуют в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.¹⁷

Одну из важных ролей во взаимодействии гражданина и государства играет общественные советы при органах публичной власти, которые в свою очередь обеспечивают гласность и открытость своих решений.

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» регламентировал единый нормативный правовой акт, предусматривающий организацию и функционирование общественного совета. Советы образовывались при органах государственной власти и органах местного самоуправления. Членами таких советов могли стать должностные лица, что могло негативно сказываться на работе Общественного совета.

Что касается самого закона об общественном контроле, то он регламентирует общие положения в правовом статусе общественного совета, в котором ограничивается деятельность федеральных органов и исполнительных органов государственной власти.

Закон об общественном контроле закрепил общие положения, касающиеся правового статуса общественных советов, ограничив сферу функционирования деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и т. д.

Порядок создания и работы общественных советов предусмотрены федеральным законодательством, нормативными актами и положениями об общественных советах.

Для образования общественного совета при федеральном органе исполнительной власти предусмотрен конкурс кандидатов, который организует Общественная палата РФ.

Федеральный орган исполнительной власти вместе с Общественной палатой РФ разрабатывают ряд требований к членам общественного совета при федеральном органе исполнительной власти. Выдвигать свою кандидатуру могут общественные объединения, негосударственные некоммерческие организации. Одной из функций кандидатов является защита интересов общественности, а также работа в сфере экспертной деятельности общественных отношений. Составом общественного совета:

- одобряется кандидатура на конкурсной основе;

- утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти;

- председатель выбирается членами общественного совета из своего состава.

Протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 29 мая 2014 г. № 4 регламентируются основные цели деятельности данного органа, к каковым относятся: осуществление общественного контроля за работой федерального органа исполнительной власти, непосредственное участие в мониторинге качества оказания государственных услуг, проведение деятельности в антикоррупционных действиях, а также оценивание эффективности государственных закупок.

При создании общественного совета должны соблюдаться следующие задачи:

- привлечение граждан и всех общественных объединений к государственной политике;

- привлечение граждан к разработке концепций, гражданских инициатив по актуальным вопросам деятельности органов власти;

- публичное обсуждение вопросов;

- проведение экспертиз проектов федеральных законов и нормативно-правовых документов РФ;

-непосредственная деятельность контроля за деятельностью органов власти [ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Ст. 4213].

Общественные советы также имеют ряд общих мероприятий:

- обязательное рассмотрение проектов нормативно-правовых документов, разработанных органами исполнительной власти;

- совершение мониторингов по оказанию государственных услуг органами исполнительной власти;

- деятельность по антикоррупционной политике;

- работа в аттестационных комиссиях и конкурсных комиссиях по замещению должностей.

Таким образом, следует отметить, что общественные советы, создаваемые при федеральных органах исполнительной власти, а также на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, реализуя широкие полномочия в сфере общественного контроля, своей деятельностью способствуют достижению его основной цели, а именно - обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Анализируя цели и задачи общественного совета, можно проследить, что в их число входят: мониторинг, оценка, экспертиза, обсуждение законопроектов и т. д.

Переходим к рассмотрению Общественного совета в органах МВД РФ.

Общественный совет в органе МВД РФ был создан на основе Указа Президента № 688 от 2011 года «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах», в котором отмечено, что данный документ является главным для общественного совета в сфере контроля органов МВД и других ведомств.

После этого появились еще одни из новых документов, касающиеся общественного контроля:

- Указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 24 июня 2015 г.).¹⁸

- Приказ МВД России от 19 января 2017 г. № 18 «Об утверждении состава Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации».¹⁹

Помимо вышеперечисленных документов были созданы новые приказы, в которых четко прописываются права общественного совета и его членов:

- приказ МВД России от 2 августа 2012 г. № 754 «О порядке посещения без специального разрешения членами общественных советов при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах помещений, занимаемы органами внутренних дел, а также мест принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц, подвергнутых административному аресту»;

- приказ МВД России от 7 октября 2011 г. № 1054 «Об утверждении образца удостоверения члена общественного совета при территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

- приказ МВД России от 30 августа 2011 г. № 975 «Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России»;

- Регламент Общественного совета при министерстве внутренних дел Российской Федерации;

- Кодекс этики членов общественных советов при министерстве внутренних дел Российской Федерации [Сборник нормативных правовых актов, 2019].

Данные приказы были созданы исключительно для Общественных советов при МВД РФ и общественных советов при территориальных, окружных, межрегиональных, региональных и районных уровнях. В состав совета вошли представители СМИ, религиозных конфессий и общественных объединений. Советы создаются на основе добровольного участия граждан и членов различных организаций. Весь процесс формирования общественного совета прописан в Положении об общественном совете при МВД России. Таким образом, первое заседание должно проходить через 30 дней после создания совета, а срок полномочий общественного совета составляет 3 года.

Категории лиц, не имеющие право на членство в общественном совете:

- лица, не имеющие гражданство Российской Федерации;

- несовершеннолетние граждане (до 18 лет);

- Президент РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной думы Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, лица, занимающие пост федеральной государственной гражданской службы (субъектов, муниципалитета), представители органа местного самоуправления;

- недееспособные граждане;

- граждане с судимостью;

- подозреваемые или обвиняемые по уголовному делу;

- бывшие члены общественного совета, членство которых было прекращено за нарушение этики членов общественного совета.

Права членов общественного совета:

- приходить в помещения органов внутренних дел и места принудительного содержания без особого разрешения;

- принимать обращения граждан о нарушении их прав сотрудниками органов внутренних дел и выносить результат обращения;

- проводить определенные проверки о соблюдении сотрудников органов внутренних дел прав гражданина, ходатайствовать о таких проверках и оглашать результат.

Помимо всего перечисленного, члены общественного совета принимают участие в совещаниях при МВД России и присутствуют при приеме граждан сотрудниками внутренних дел. Также члены общественного совета принимают участие в аттестационной комиссии органов внутренних дел и комиссиях на конкурсе по замещению вакансии сотрудника МВД России.

Посещение членов общественного совета наблюдателями на политических мероприятиях показало свою эффективность и все больше применяется на практике. В настоящее время полномочия общественного совета при МВД России осуществляют уже четвертый созыв, срок полномочия крайнего с 2020-2023 гг. Произошли изменения в плане численности членов совета, вместо 27 человек входить в состав могут 41 человек. Такое изменение прописано в приказе МВД России от 4 марта 2020 г.

Рассматривая официальный сайт Общественного совета при МВД России можно выделить основные направления его работы в рамках исполнения функции общественного контроля:

1) Информационное сопровождение работы Общественного совета при МВД России. В данный пункт входит активная работа с сайтом совета, а именно: наполненность, актуальная информация о мероприятиях, анонсы, протоколы заседаний и отчетов и т. д.

2) Проведение общественного контроля структурных подразделений МВД. Одним из известных и эффективных проектов стала кампания, осуществляемая совместно с Московской Хельсинской группой под названием «Гражданский мониторинг». Работа заключалась в посещении пунктов полиции и Госавтоинспекции представителями общественного контроля.²⁰

3) Проведение ежегодных и единовременных акций, посвященных знаменательным событиям общероссийского масштаба с привлечением Общественных советов субъектов Российской Федерации.

4) Продолжена практика участия членов Общественного совета в личном приеме граждан под руководством МВД России и различных подразделений Министерства, проводимом приемной МВД России, по итогам которого была подготовлена и размещена на сайте Общественного совета информация с фотографиями.

5) Оказание практической и методической помощи членами Общественного совета при МВД России органам внутренних дел. На Всероссийском совещании-семинаре с руководителями ведомственных пресс-служб членам общественного совета организовали тренинги и мастер-классы для повышения способностей и умений.

Таким образом, можно отметить, что деятельность Общественного совета при Министерстве внутренних дел России обладает разновекторным характером, которое проявляется в организации и проведении мероприятий по созданию положительного образа сотрудников полиции и членов Общественного совета в форме общественного контроля и организованных акциях и мероприятиях.

Итак, рассматривая Общественные советы, мы затронули историю их создания. Первоначально появился общественный контроль, который выполнял контролирующие функции органов власти. Таким образом, данный орган положительно влиял на экономику в форме плановой дисциплины, осуществлял контрольные функции по созданию комиссий, штабов из квалификационных комиссий и т. д. Далее с развитием России в конце XX века появились Общественные советы, которые осуществляли контроль органов власти на разных уровнях. Были созданы и действуют до сих пор Федеральные законы и Указы Президента Российской Федерации о формировании и деятельности Общественных советов.

К нормативно-правовым основам относятся: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ»; Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при министерствах, службах, агентствах, руководство которыми осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и агентствах, подведомственных министерствам». Это только небольшая часть нормативно-правовых документов, и все они регламентируют порядок действий по созданию и работе общественного контроля в России.

Что касается Общественных советов при органах федеральной власти, то здесь можно проследить динамику развития в области информационного сопровождения работы Общественных советов и реализации функций общественного контроля через различные мониторинги и реализуемые проекты, а также в области работы по приему граждан, разрешению вопросов между ними и органами власти и оказанию методической помощи членам Общественного совета.

Таким образом, деятельность общественных советов всегда носила разнонаправленный характер, что демонстрируется через сеть Интернет. В направления работы общественных советов входят: проведение мероприятий, направленных на контроль органов власти, создание и осуществление проектов по гражданским мониторингам. Для реализации всех мероприятий и планов Общественные советы взаимодействуют с представителями власти и обычными гражданами, чтобы их деятельность была эффективней.