§ 6. Общий надзор органов прокуратуры

В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. «О про­куратуре Российской Федерации», федеральными законами от 18 октября 1995 г. и от 10 февраля 1999 г. о внесении изменений и дополнений в этот Закон на органы прокуратуры от имени Рос­сийской Федерации возложено осуществление надзора за соблю­дением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзорная деятельность органов прокурату­ры включает в себя ряд направлений или отраслей, одной из ко­торых является общий надзор.

Предметом надзора являются:

а) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, дей­ствующих на территории РФ, федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнитель­ными органами государственной власти субъектов РФ, органа­ми местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органа­ми управления и руководителями коммерческих и некоммерчес­ких организаций;

б) соответствие законам правовых актов, издаваемых ука­занными органами и должностными лицами.

Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемы­ми Правительством РФ. Это — прерогатива конституционного контроля. Однако если принятое Правительством постановление противоречит Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента РФ.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяю­щих прокурорам своевременно реагировать на нарушения закон­ности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, при­влекать к ответственности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзо­ра закреплены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре РФ. В соответ­ствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении слу­жебного удостоверения, беспрепятственно входить на террито­рию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов; требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзора представления необходимых материалов, до­кументов, статистических и других сведений, в том числе актов, изданных ими с нарушением закона.

Прокурор имеет право требовать от должностных лиц вы­деления специалистов для выяснения возникающих вопросов, по которым необходимы специальные знания; проведения про­верок и ревизий деятельности подконтрольных или подведом­ственных им организаций, предприятий, учреждений в связи с имеющимися у него сведениями о нарушениях закона. Долж­ностные лица, которым поступило требование прокурора о про­ведении проверок и ревизий, обязаны незамедлительно присту­пить к его исполнению.

Прокуратура наделена правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассмат­ривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нару­шении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнару­жения таковых принимает меры по их пресечению и предупреж­дению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.

Прокурор вправе проверять законность административно­го задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были незаконно подвергнуты административ­ному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении либо требовать привлечения нарушивших закон лиц к иному виду от­ветственности, установленной законодательством; обращаться в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граждан для объяс­нений по поводу нарушений закона.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых под­надзорными объектами правовых актов, нарушения прав и сво­бод граждан осуществляются прокуратурой на основании посту­пивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения законности.

Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднад­зорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе контрольные, органы. Требования прокурора, вытекаю­щие из его полномочий, обязательны для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой предус­мотренную законом ответственность.

В целях обеспечения законности в сфере управления орга­ны прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся:

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогами проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий, их порож­дающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направ­ляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, и действий должностных лиц, порождающих юри­дические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нор­мативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.

3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях фе­деральных органов государственной власти, органов государствен­ной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Уча­стие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рас­смотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.

Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной вла­сти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законно­сти, поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагиро­вать соответствующим образом. В Законе закреплены четыре формы реагирования прокурора на нарушения законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона).

Протест приносится в орган или должностному лицу, из­давшему такой акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требо­вание об отмене правового акта или его части либо о приведе­нии его в соответствие с законом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответству­ющий орган, организацию, должностному лицу. При исключи­тельных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более ко­роткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на про­тест дается в письменной форме.

Протест прокурора на правовой акт содержит определенные реквизиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он издан; содержание опротестованного акта либо части его; пра­вовое обоснование незаконности изданного акта; указание на нарушение нормы закона или подзаконного акта; требование про­курора об отмене или приведении в соответствие с законом оп­ротестованного акта; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положе­ние прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.

Представление прокурора (ст. 23 Закона) является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты на­рушения закона, причины и условия, им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны при­нимать меры по их устранению. Представление подлежит безот­лагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представле­ние рассматривается коллегиальным органом, то он должен уве­домить прокурора о дне заседания.

Основанием внесения представления могут быть выявлен­ное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобще­ние жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о со­стоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Как и протест, представление содержит в себе определен­ные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которо­му оно адресуется; материалы, явившиеся основанием внесения представления; наименование нарушенного закона или законов; сущность совершенных правонарушений, их причины и усло­вия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий, им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин про­курора, дата внесения представления.

Исходя из характера нарушения закона должностным ли­цом или гражданином прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об админист­ративном правонарушении. Постановление о возбуждении про­изводства об административном правонарушении направляет­ся в уполномоченный на то орган или должностному лицу, ко­торые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письмен­ной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона. Оно объявляется прокурором или его заместителем в письмен­ной форме должностному лицу в целях предупреждения право­нарушений при наличии сведений о готовящихся противоправ­ных деяниях.

В случае неисполнения требований, изложенных в предос­тережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном по- рядке¹ .

от 11 декабря 2003 г. № 6945-р утвержден Примерный устав федерального

государственного унитарного предприятия // Российская газета. 2004.

4 февр.

¹ Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности. Ав- тореф. докт. дисс. М., 1948.

¹ См.: постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 11-ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»; поста­новление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О неко­торых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением Граждан­

¹ К административным правонарушениям, за которые предусмотре­ны эти наказания, относятся: а) административный арест — за неисполне­ние распоряжения судьи или судебного пристава (ст. 17.3); неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с ис­полнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ (ст. 18.7); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, воен­нослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лише­ния свободы, обязанностей, установленных в отношении него судом в со­ответствии с федеральным законом (ст. 19.24); мелкое хулиганство (ст. 20.1); нарушение установленного порядка организации либо проведения собра­ния, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 22.2); демон­страция фашистской атрибутики или символики (ст. 20.3); нарушение тре­бований режима чрезвычайного положения (ст. 20.5); появление в обще­ственных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21); самовольное оставле­ние места отбывания административного ареста (ст. 20.25);

б) лишение специальных прав — за нарушение правил и норм эксп­луатации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования (ст. 9.3); нарушение правил безопасности полетов (ст. 11.5); нарушение правил плавания (ст. 11.7); управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 11.9); нарушение пра­вил погрузки и разгрузки судов (ст. 11.11); управление транспортным сред­ством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управле­ния транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8); превышение установленной скорости движения (ст. 12.9 ч. 4); на­рушение правил движения через железнодорожные пути (ст. 12.10 ч. 1); на­рушение правил расположения транспортного средства на проезжей час­ти дороги, встречного разъезда или обгона (ст. 12.15 ч. 3); непредоставле­ние преимущества в движении маршрутному транспортному средству или транспортному средству с включенными специальными световыми и зву­ковыми сигналами (ст. 12.17 ч. 2); нарушение правил перевозки грузов, пра­вил буксировки (ст. 12.21 ч. 2); нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение лег­кого вреда здоровью потерпевшего (ст. 12.24); невыполнение требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26); невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием (ст. 12.27 ч. 2) и т. д.;

1 См. интервью «Российской газете» Заместителя Председателя Прави­тельства РФ, руководителя Комиссии по административной реформе С. Е. На­рышкина «Вице-премьер — Сергей Нарышкин — о российском присутствии на Шпицбергене, административной реформе и партийном правительстве» // Российская газета. 2007. 16 окт.

Следует напомнить, что термины «премьер», «вице-премьер», «кабинет министров», используемые в публикациях для обозначения соответственно Председателя Правительства, его Заместителей, Правительства РФ, являются неконституционными, придуманными в основном журналистами и не могут быть обиходным для специалистов в области права.

1 В советский и постсоветский периоды (до 2005 г.) регламенты широко использовались как правовая форма регулирования отношений в сфере госу­дарственного управления. Но регулирование общественных отношений с по­мощью регламентов для России не является новым (например, известны Воен­ный и другие регламенты Петра I, регламенты Правительства РФ). Термин «ре­гламент» толкуется как устав, свод правил, касающийся какой-либо отрасли (см.: Брокгауз Ф., Ефрон И. Энциклопедический словарь. М., 2004). Исходя из сути можно сказать, что в какой-то мере функции регламентов ранее выполня­ли и могут выполнять положения, уставы, инструкции, правила (особенно об­щие, примерные, типовые). В последние годы возросло значение регламентов в регулировании деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Судя по редакции Типового регламента, положение о данном федераль­ном органе исполнительной власти является самостоятельной формой акта, непосредственно относящегося к установлению его правового статуса как са­мостоятельного субъекта права.

1 См. сноску на стр. XIX.

1 Следовательно, весьма важно иметь в виду, что в нормативных право­вых актах, а также в литературе различными терминами часто обозначаются либо тождественные, либо смежные, частично совпадающие понятия: а) государственное управление, как более широкое понятие, чем функциони­рование исполнительной власти. В этом случае субъектами государственного управления выступают все государственные органы, осуществляющие испол­нительную деятельность, включая органы, формально не относящиеся к орга­нам исполнительной власти, б) осуществление исполнительной власти и госу­дарственное управление как понятие, тождественное указанному широкому представлению о государственном управлении; в) функционирование испол­нительной власти и государственное управление, осуществляемые лишь орга­нами исполнительной власти. Иногда указанные понятия подменяются слово­сочетанием «государственная администрация». Распространенным является также обозначение термином «администрация» конкретных органов испол­нительной власти и других государственных органов, органов государствен­ных предприятий, учреждений и организаций. Совпадения и различие в этих понятиях можно установить путем логического и системного анализа норма­тивных правовых актов, в которых они используются.

2 См., например, ФЗ от 11 июня 2004 г. «О внесении изменений в законо­дательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу неко­торых законодательных актов Росийской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (Российская газе­та. 2004. 1 июля.); ФЗ от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершен­ствованием государственного управления в области противодействия экстре­мизму» (Российская газета. 2007. 1 августа); ФЗ от 1 декабря 2007 г. № Э17-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (ст. 2 п. 1) — Российская газета. 2007. 5 декабря; Указ Президента Российской Федерации от 30 марта 2006 г. № 285 «О Комиссии при Президенте Российской Федера­ции по вопросам совершенствования государственного управления» (Россий- кая газета. 2006. 4 апреля); Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2007 г. № 316 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопро­сам совершенствования государственного управления и правосудия» (Россий­ская газета. 2007. 14 марта); ФЗ от 29 апреля 2008 г. № 54-ФЗ «О внесении из­менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере государственной регистрации».

1 См., например: Козлов Ю. М. Административное право в вопросах и от­ветах. М.: Юрист, 2000.

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 440.

1 Поэтому они стали предметом тщательного исследования многих авто­ров. Научно-практическая ценность полученных результатов не столько в том, что они привлекают внимание специалистов к поискам наиболее правильных ответов на дискуссионные вопросы, сколько в том, что они с различных пози­ций формируют широкое представление о данном весьма сложном государ­ственно-правовом явлении. Это позволяет на практическом уровне выбирать наиболее оптимальные варианты комбинирования функций управления в кон­кретных условиях.

1 См. § 9 главы 6.

1 Советское административное право. М.: Юридическая литература, 1981.

С. 4.

2 См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 87.

1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175; Российская газета. 2003. 14 янв.

2 ВВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

3 СЗ РФ. 1996. № 3. С. 150.

1 САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4531.

1 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464.

1 ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.

2 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2290. В соответствии со ст. 92 Конституции РФ Президент РФ прекращает исполнение полномочий, в частности, в слу­чае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принад­лежащие ему полномочия.

1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175; 2003. № 2. Ст. 159.

1 ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170; 1996. № 1.

Ст. 4.

2 СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

3 Российская газета. 1993. 21 сент.

1 СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.

2 ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 62; № 28. Ст. 1064.

1 Подробное рассмотрение этого вопроса диктуется распространен­ностью публичных акций и обостренной востребованностью информации о регламентации их проведения.

1 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

1 Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан Рос­сийской Федерации в органах Федеральной службы безопасности. Утв. при­казом ФСБ России от 22 января 2007 г. № 21; Инструкция о порядке рас­смотрения обращений граждан в центральном аппарате Министерства ино­странных дел Российской Федерации. Утв. приказом МИД России от 5 июня 2007 г. № 8190.

1 См.: Арбитражный кодекс РФ (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012).

2 Российская газета. 1996. 11 июня.

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3092.

2 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

3 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

4 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3806; 2001. № 11. Ст. 1002.

1 Реадмиссия — согласие государства на прием обратно на свою тер­риторию своих граждан (а также, в некоторых случаях, иностранцев, преж­де находившихся или проживавших в этом государстве), которые подлежат депортации из другого государства.

1 СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

1 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

2 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

3 СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

1 См.: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. «О системе и струк­туре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 11 марта.

2 Советский энциклопедический словарь. М., 1980.

1 Органы исполнительной власти (более широко — органы государ­ственного управления) зачастую именуются исполнительными органами, ад­министрацией, государственной администрацией. Но сами эти понятия трак­туются то в широком, то в узком смысле либо адресуются определенным субъектам административного права — администрация субъекта РФ, Ад­министрация Президента РФ и т. д. Термин «администрация» в сочетании с другими терминами приобретает различное смысловое значение.

1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081 (тем не менее позже стали создаваться и органы исполнительной власти в других организационных формах и с иным статусом).

2 СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5718.

См.: постановление Правительства РФ от 27 октября 2007 г. № 709 «О координационных и совещательных органах, образованных Правитель­ством РФ» // Российская газета. 2007. 31 окт.

1 См.: Российская газета. 2007. 21 нояб.

2 Российская газета. 2008. 27 февр.

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

2 СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; 2002. № 14. Ст. 1311.

3 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395; № 21. Ст. 20—27.

1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

2 В настоящее время образован Президиум Правительства в составе: Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей ми­нистров: здравоохранения и социального развития; сельского хозяйства, регионального развития; иностранных дел; Минэкономразвития; внутрен­них дел; обороны.

1 Возложение на федеральные министерства функций нормативного правового регулирования в порученных сферах означает передачу им час­ти полномочий Правительства РФ. Это повлекло одновременно последствия двоякого рода: с одной стороны, повышение роли, а следовательно, ответ­ственности министерств и расширение ведомственного правотворчества, а с другой — сокращение правотворчества Правительства РФ в соответству­ющих сферах и усилении его ответственности за работу федеральных ми­нистерств.

В подобном решении вопроса очевиден негативный аспект, противо­стоять процессу развития которого трудно, а точнее, практически невоз­можно. Его суть в ослаблении непосредственной роли Правительства РФ в правовом регулировании отношений в подведомственных федеральным ми­нистерствам сферах, подмене его ведомственным правотворчеством более низкого уровня. Неизбежна тенденция увеличения ведомственного право­творчества как показателя безусловного оправдания значимости того или иного министерства.

В социальном плане это может (в этом вряд ли можно сомневаться) ослабить правовую обеспеченность реализации и защищенности прав и сво­бод граждан РФ.

Не следует забывать (правда, это было в других условиях), что одним из направлений жестокой и оправданной критики советской системы было именно засилие ведомственного правотворчества.

1 См., например, Определение Конституционного Суда РФ от 28 но­ября 2000 г. № 225-0.

2 См.: Положение о территориальном органе Федеральной антимоно­польной службы. Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 13 октября 2004 г. № 135 // Российская газета. 2004. 10 дек.; Положение о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здраво­охранения и социального развития. Утв. Приказом Министерства здраво­охранения и социального развития от 22 ноября 2004 г. № 205 // Российс­кая газета. 2004. 24 дек.

2 См. главу 45.

1 Например, нонсенсом является предоставление Федеральной мигра­ционной службой (ФМС России) бесплатной «государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребы­вания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (см.: Ад­министративный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Рос­сийской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в преде­лах Российской Федерации. Утв. Приказом ФМС от 20 сентября 2007 г. № 208). Не говоря уже о том, что согласно упомянутому Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. предоставление государственных услуг не относится к функциям федеральных служб, регистрационный учет граждан был и ос­тается важнейшей задачей (обязанностью) государственных органов, на ко­торых он возложен, а не их услугой. Кстати, в данном случае возникает вопрос: предоставление услуги кому?!

1 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464.

2 ВВС РФ. № 6. Ст. 188.

3 ВВС РФ. № 2. Ст. 40.

4 СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2197.

5 Конституция Удмуртской Республики лишь устанавливает, что не может быть передано в ведение органов государственной власти законода­тельство о государственной и муниципальной службе в Удмуртской Рес­публике.

1 Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1236.

2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651.

1 Среди работников, занимающих в государственных органах долж­ности, не отнесенные к государственным должностям, имеются служащие, которые по характеру принадлежащих им полномочий являются должно­стными лицами (например, начальники управлений и других подразделений государственных органов, ведающих вопросами административно-хозяй­ственного и иного обеспечения деятельности соответствующих органов).

1 По ФЗ о системе государственной службы правовое положение го­сударственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, пра­вила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответству­ющим федеральным законом о виде государственной службы.

1 См.: Общие принципы служебного поведения государственных слу­жащих, утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

1 САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 775 // Российская газета. 1999. 26 янв.

2 Российская газета. 1996. 13 февр.

1 ФЗ о государственной гражданской службе условно признаны рав­нозначными понятия: «государственная гражданская служба» и «граждан­ская служба»; «государственная гражданская должность» и «гражданская должность»; «государственный гражданский служащий» и «гражданский служащий», т. е. облегчается редакция путем исключения из словосочета­ний указаний на государственный характер соответствующих категорий.

1 СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

1 Следует иметь в виду, что в некоторых учебниках по администра­тивному праву при рассмотрении вопроса о поступлении на гражданскую службу выделяется также в качестве способа замещения государственных должностей выборность. При этом отмечается, что он используется при выборах Президента РФ, депутатов Федерального Собрания, председате­лей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, их депутатов; элементы выборности можно обнаружить в наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъек­та РФ, хотя его порядок и условия противоречат самой сути этого способа. Все это верно, но нуждается в специальной оговорке: указанные должно­сти признаются государственными должностями, они не относятся к долж­ностям государственной службы, а замещающие их лица по законодатель­ству о государственной службе не являются государственными служащими.

1 Примерная форма служебного контракта о прохождении государ­ственной гражданской службы РФ и замещении должностей государствен­ной гражданской службы утв. Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 // Российская газета. 2005. 18 февр.

1 Принятая в данной главе структура освещения вопросов правоохра­нительной службы продиктована своеобразием состояния ее администра­тивно-правового регулирования и наметившимися перспективами его раз­вития. С одной стороны, действуют многочисленные нормативные правовые акты о видах правоохранительной службы, а с другой, на заседании Госу­дарственной Думы в первом чтении обсужден проект ФЗ о правоохрани­тельной службе РФ в целом. В этой ситуации предварительное рассмотре­ние правовых основ правоохранительной службы становится необходимым для формирования представления о состоянии правоохранительной служ­бы в целом и ее административно-правового обеспечения, не отвлекаясь, однако, от наметившихся их модификаций.

2 В действующих нормативных актах обычно говорится о службе в определенных органах. С учетом этого термин «виды правоохранительной службы» употребляется в соответствующих случаях условно.

1 О соответствующих видах правоохранительной службы изданы ве­домственные нормативные правовые акты, регулирующие ее отдельные воп­росы. Например, Председателем упраздненного Государственного комите­та РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ 17 февраля 2004 г. утверждена Инструкция о порядке приема граж­дан Российской Федерации на службу, назначения на должности, освобож­дения от должности и присвоения специальных званий в органах по конт­ролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; дирек­тором созданной вместо комитета Федеральной службы аналогичного с ним наименования утверждены 19 апреля 2004 г. № 123 Инструкция о порядке заключения контракта о службе в органах по контролю за оборотом нар­котических средств и психотропных средств и прекращения его действия, 23 июня 2004 г. № 186 Инструкция по организации работы по увольнению сотрудников со службы в органах по контролю за оборотом наркотичес­ких средств и психотропных веществ. Подобные нормативные правовые акты приняты и другими федеральными органами, имеющими правоохра­нительные службы.

1 В самой формулировке определения военной службы, данного в этом Законе, конкретизируется, что обозначается терминами «другие войска», «воинские формирования», «органы».

Подразумеваются: а) под другими войсками — пограничные войска, внутренние войска МВД РФ, войска гражданской обороны; б) воинскими формированиями — инженерно-технические и дорожно-строительные во­инские формирования при федеральных органах исполнительной власти, создаваемые на военное время специальные формирования; в) органами — Служба внешней разведки РФ, органы Федеральной службы безопаснос­ти, федеральный орган специальной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган мобилизационной под­готовки органов государственной власти РФ. К военной отнесена также служба в подразделениях Государственной противопожарной службы МЧС РФ.

1 Коммерческой признается организация, преследующая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

2 Некоммерческой признается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве активной цели своей деятельности и не распределяю­щая полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ).

1 Термин «предприятие» относится также ко всем коммерческим орга­низациям, если иное не вытекает из текста.

1 Российская газета. 1996. 23 янв.

2 ВВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.

3 ВВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

4 Российская газета. 1995. 25 мая.

5 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации госу­дарственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251; ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

1 См. ст. 295, 296 ГК РФ; Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных предприятиях» // Российская газе­та. 2002. 3 дек.; постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуще­ствлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».

1 СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746. Распоряжением Минимущества России

1 В административно-правовом статусе как государственных, так и не­государственных предприятий определенных категорий могут присутство­вать специфические черты. Например, они предусмотрены нормативными актами о приватизации предприятий автомобильного транспорта, имеющих мобилизационные задания. В уставе акционерных обществ должны отра­жаться обязательства по выполнению мобилизационных заданий, прирав­ненных к заказам для республиканских нужд. Имеются конкретные осо­бенности в статусе предприятий иных категорий.

1 Российская газета. 2002. 26 янв.

2 Российская газета. 1997. 2 авг.

1 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3431; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 26. Ст. 2565.

2 СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1872.

3 СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2585.

4 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4597.

1 Российская газета. 2001. 11 авг.

Положение о Российском фонде федерального имущества // САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4937.

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1998. № 30. Ст. 3608; Российская газета. 2002. 15 марта; 2003. 26 марта.

2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

3 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

4 СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503.

5 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

6 Российская газета. 1996. 26 июня.

1 См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экс­тремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

1 См. также гл. 4 Трудового кодекса РФ.

2 См. ст. 82, 373 Трудового кодекса РФ.

1 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

1 Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объедине­ниями при Президенте РФ // Российская газета. 1995. 30 авг.

1 Формы деятельности органов исполнительной власти — это внешнее выражение видов их действий, предусмотренных нормами административного права, совершаемых в целях осу­ществления возложенных на них задач, функций и полномо­чий.

Формы деятельности органов исполнительной власти как ее внешнее выражение характеризуются разнообразием, а каждый их вид — высокой степенью однородности. Многообразие кон­кретных действий органов исполнительной власти вытекает из самой творческой организующей сути исполнительно-распоря­дительной деятельности. Однако ее властный характер требует, во-первых, официального оформления указанных действий с тем, чтобы обеспечить определенность в деятельности и взаимоот-

2 Пискотин М. В. Глава 11 учебника «Советское административное право». М., 1981.

1 Советское административное право: формы и методы государствен­ного управления. М., 1977.

2 См.: Гражданское право. Т. 1: Учебник / Отв. ред. д. ю. н., проф. Е. А. Суханов. М.: Изд-во «БЕК», 2000. С. 280 и след.

1 Российская газета. 2000. 25 апр. См. также Концепцию националь­ной безопасности РФ, утвержденную Президентом РФ 17 декабря 1997 г. (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. // Российская газета. 2000. 18 янв.).

1 Российская газета. 2003. 18 дек.

1 Васильев Р. Ф. определяет правовой акт как «волеизъявление упра- вомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения пу­тем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) право­вых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных пра­воотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т. п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте — документе)» (Васильев Р. Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университета. Серия 11 «Право». 1998. № 5. С. 25).

2ского процессуального кодекса Российской Федерации»; постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных пра­вовых актов полностью или в части»; ФЗ от 5 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ»; Указ Президента РФ от 9 мар­та 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни­тельной власти» (п. «а» ст. 2).

1 Иная точка зрения воплощена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, в котором одним из признаков нормативного правового акта признается распространение его действия «на неопределенный круг лиц» (п. «а» ст. 2).

2 В литературе утверждается мысль о том, что к «нормативным отно­сятся и акты, непосредственно не устанавливающие правовых норм — пра­вил поведения, не имеющие и не изменяющие сферу их действия, но имею­щие значение для установления норм, для придания нормам юридической силы либо для отмены норм, изменения их сферы действия. Примерами мо­гут служить акты об утверждении положений, уставов, инструкций, переч­ней актов, утративших силу... акты об образовании новых государствен­ных и муниципальных органов» (Законодательный процесс. Понятие. Ин­ституты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 29).

1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

1 Российская газета. 2000. 27 апр.

1 Российская газета. 1995. 2 июля. Входит в практику утверждение про­грамм законами. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. утвержде­на Федеральная программа развития образования в качестве организаци­онной основы государственной политики РФ в этой области.

2 ВВС СССР. 1990. № 25. Ст. 460.

1 В ред. федеральных законов от 31.12.2005 № 207-ФЗ, от 27.07.2006 № 142-ФЗ, от 20.04.2007 № 53-ФЗ (ред. 08.11.2007), от 24.07.2007 № 218-ФЗ, от 08.11.2007 № 257-ФЗ. Следует иметь в виду, что ряд положений и норм данного Закона в измененном виде еще не вступили в силу.

1 Российская газета. 1995. 17 янв.

1 Если иное не вытекает из текста, термином «лица» обозначаются фи­зические и юридические лица.

1 Например, административная ответственность за публичное разме­щение, рекламу под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих де­нежные и иные обязательства (ст. 15.24 КоАП РФ), наступает, если эти дей­ствия не содержат уголовно наказуемого деяния.

1 Указанные статьи КоАП РФ предусматривают административную ответственность за: управление транспортным средством водителем, нахо­дящимся в состоянии опьянения (ч. 1 ст. 12.8); управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения и не имеющим права управления транспортными средствами либо лишенным права управ­ления транспортными средствами (ч. 3 ст. 12.8); невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения, невыполнение водителем, не имеющим права управления транспортными средствами либо лишенным права управления транспортными средствами, законного требования со­трудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26); оставление водителем в нарушение Правил дорожного движения места дорожно-транспортного происшествия, участ­ником которого он являлся (ч. 2 ст. 12.27).

1 ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 58.

1 Подробнее см.: Козлов Ю. М. Административное и процессуальное право; Раздел V учебника: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1997. С. 314 и след.

Административный процесс органично связан с функционированием государственного управления, специфическим образом влияет на его упо­рядоченность и законность, гарантии прав граждан в отношениях с испол­нительной властью. Поэтому его проблемам посвящены научные труды раз­личных жанров, включая монографии.

2 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.

3 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

4 В литературе по гражданскому процессу термины «процесс» и «су­допроизводство» иногда отождествляются. См.: Гражданский процесс: Учеб­ник / Под ред. Засл. деятеля науки РФ, д. ю. н., проф. М. К. Треушникова.

1 Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и про­блемы его реализации. М., 1999.

1 Бюллетень нормативных правовых актов министерств и ведомств. 2003. № 47.

1 См.: Положение о порядке отбывания административного ареста. Утв. постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 40. Ст. 3937.

2 См.: Положение о формировании реестра дисквалифицированных лиц. Утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4584.

1 СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1995; № 21. Ст. 20, 27.

2 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3 СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

1 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

2 СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

3 СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

4 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

2 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4943.

1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 51. Ст. 4824.

1 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

2 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

1 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

1 См. также: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодей­ствии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

2010