Глава 2

Предмет и метод административного права

§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом

В теории права при классификации его отраслей выделяют два критерия: предмет и метод правового регулирования, позво­ляющие различать самостоятельные отрасли права.

Административное право вполне удовлетворяет этим крите­риям. Главным из них является все же особенность предмета, т. е. круга, общественных отношений, регулируемых нормами ад­министративного права. Базовыми общественными отношения­ми, составляющими предмет административного права в качестве самостоятельной отрасли, являются организационные отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления госу­дарственного управления. С учетом сферы и оснований возникно­вения эти отношения называются также управленческими. Управ­ленческие отношения выделяются среди общественных отноше­ний, регулируемых нормами российского права, рядом признаков. 1. Главный признак — это основания их возникновения: орга­низация и осуществление государственного управления. Все дру­гие признаки от него производны.

2. Управленческие отношения основаны, как правило, на юридической зависимости одной стороны от другой. Их сторо­ны юридически не равноправны. Одна из них имеет приоритет в принятии решений в отношении другой. Иными словами, управ­ленческие отношения — это властные отношения в том смысле, что одна из сторон обладает полномочиями принимать властные решения в отношении другой. Это означает, что не всякое обще­ственное отношение в сфере государственного управления явля­ется управленческим, регулируемым административным правом. Здесь могут возникать гражданские, трудовые, финансовые, зе­мельные и другие отношения.

Общественные отношения, регулируемые гражданским пра­вом, также могут быть основаны на властном подчинении одной стороны другой, например, хозяйственных товариществ и об­ществ с дочерними обществами. Однако в отличие от управлен­ческих отношений, регулируемых административным правом, их стороны выступают в качестве субъектов гражданского права и преследуют гражданско-правовые последствия, связанные с уча­стием в гражданском обороте.

3. Необходимо особо подчеркнуть, что управленческие от­ношения представляют собой вид организационных отношений, ибо в сфере государственного управления также возникают орга­низационные отношения по поводу реализации гражданской пра­воспособности юридических лиц (при заключении и исполнении договоров и т. д.), трудовых отношений (при заключении коллек­тивных договоров, наборе работников и т. д.), самоорганизации законодательных (представительных), судебных органов и т. п. Особый организационный характер управленческих отношений определяется тем, что они возникают в связи с осуществлением функций управления. Он определяет сущность управленческих отношений, являющихся преобладающими в сфере управления.

Управленческие отношения могут возникать по поводу иму­щества, более того, весьма часто являются одновременно иму­щественными (при создании унитарных предприятий, передаче объектов государственной собственности от одного собственни­ка другому и т. д.). Однако они не приобретают при этом, подоб­но гражданским, эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке. Пре­дусмотренная в некоторых случаях плата за совершаемые орга­нами публичной власти действия (мероприятия) не является обыч­но следствием гражданско-правовых сделок, а есть результат од­носторонних властных решений и выражается в возмещении тех или иных затрат в виде сборов, пошлин (за регистрацию юриди­ческих лиц, автотранспортных средств и т. п.).

Объектом управленческих отношений, основанных на влас­тном подчинении одной стороны другой, не может быть оказа­ние государственных услуг властного характера¹.

3. Характер конкретных управленческих отношений зави­сит от многих факторов, в том числе от целей деятельности субъ­ектов, избранных способов их достижения. Хотя и частной, но яркой иллюстрацией этого могут служить отношения с участием судебных приставов и судебных приставов-исполнителей. Первые действуют подобно тому, как и должностные лица, выполняющие функции по охране многих других конкретных, в том числе и ре­жимных, объектов. Они обеспечивают соблюдение относящихся к ним правил и при необходимости вступают в отношения с дру­гими субъектами. Приставы-исполнители сосредоточены на обес­печении практического исполнения судебных исполнительных листов в порядке, предусмотренном законодательством об испол­нительном производстве и о судебных приставах. В их отноше­ниях нередко присутствует элемент принудительного воздействия на лиц, добровольно не выполняющих судебные решения.

5. По сфере возникновения различают управленческие от­ношения, ограниченные рамками каждого органа государствен­ного управления (внутренние управленческие отношения), и от­ношения этих органов с их объектами (объектами-субъектами) управления (внешние управленческие отношения).

Внешние управленческие отношения характеризуются мно­жественностью видов их субъектов. Каждый вид отличается от другого вида по своей природе, назначению, правовому положе­нию. Под этим углом зрения могут быть выделены их подвиды. Например, Правительство РФ и федеральные министерства. Этим определяется множественность вариантов управленческих отно­шений между их субъектами. Наиболее типичные из них могут быть объединены в следующие группы.

1. Органов государственного управления с:

а) физическими лицами, прежде всего гражданами РФ, а так­же иностранными гражданами и лицами без гражданства;

б) государственными и негосударственными организациями различных видов и форм собственности;

в) другими органами управления между собой как по верти­кали, так и по горизонтали;

г) государственными служащими;

д) исполнительными органами муниципальных образований;

е) муниципальными предприятиями, учреждениями и орга­низациями;

ж) муниципальными служащими.

2. Государственных служащих между собой и муниципаль­ными служащими.

3. Отношения, возникающие в системе местного самоуп­равления. Традиционное представление, распространенное в спе­циальной литературе, о том, что предметом административного права являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, не учитывают того, что особой раз­новидностью публичного управления в РФ выступает функцио­нирование исполнительной власти в муниципальных образовани­ях. Вследствие этого здесь возникают общественные отношения, однотипные с государственно-управленческими отношениями, с особенностями, присущими системе местного самоуправления. Основания, сферы и характер возникающих здесь отношений, регулируемых административным правом, определены Федераль­ным законом от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации». Их вариантами могут быть отношения органов местного самоуправ­ления с:

а) физическими лицами;

б) муниципальными предприятиями, учреждениями и орга­низациями;

в) муниципальными служащими.

Такого рода отношения могут возникать также между муни­ципальными служащими.

Однако сфера отношений в системе местного самоуправле­ния, относящихся к предмету административного права, особая: она включает лишь внешние отношения исполнительных орга­нов местного самоуправления (их должностных лиц) с физически­ми лицами, муниципальными предприятиями и учреждениями, а также иными расположенными на территории муниципальных образований организациями и другими объектами. Самооргани­зация системы местного самоуправления находится вне сферы административного права. Она регулируется муниципальным пра­вом.

IV. Управленческие отношения могут возникать также меж­ду предприятиями и учреждениями, их должностными лицами, наделенными полномочиями публичной власти, с физическими лицами и их организациями. В литературе данная сфера обще­ственных отношений, относящаяся к предмету административ­ного права, как правило, специально не выделяется. Между тем многие задачи и функции управления смещены именно на уро­вень предприятий и учреждений, в результате функционирова­ния которых реализуется административная правосубъектность физических лиц и их организаций, например, регистрирующих, надзорных, пограничных, таможенных и др.

Как известно, работа многих предприятий и учреждений не­посредственно сопряжена с обеспечением общественного поряд­ка и эксплуатацией объектов повышенной опасности. Поэтому их должностные лица наделяются полномочиями по непосред­ственному применению административного принуждения в слу­чаях и в порядке, установленных нормативными правовыми ак­тами (командиры воздушных кораблей, капитаны морских и реч­ных судов и др.). Такие полномочия нередко предоставляются работникам предприятий и учреждений независимо от форм соб­ственности, поскольку имеют общее назначение — обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, хотя ос­нования их реализации и характер применяемых мер устанавли­ваются с учетом содержания основной деятельности того или ино­го предприятия и учреждения, например, санитарного надзора, пожарного надзора и т. д.

Достаточно разветвленную систему составляют управленчес­кие отношения, возникающие вследствие внутреннего контроля соблюдения пропускного режима, организуемого самими пред­приятиями и учреждениями и другими организациями.

5. Предметом административного права прежде всего или главным образом являются общественные отношения, возникаю­щие в процессе позитивной деятельности субъектов управленче­ского процесса. Однако его нормами всецело регламентируется административная, а в пределах, предусмотренных нормативны­ми правовыми актами, дисциплинарная и материальная ответ­ственность. Возникающие в этих и некоторых других случаях от­ношения обладают особым характером — относятся к сфере юрисдикции органов государственного управления и имеют пра­воохранительную направленность. Следовательно, к предмету ад­министративного права относятся разнообразные общественные отношения, имеющие как общие, так и специфические черты. Объединяет их то, что в них участвуют субъекты публичной вла­сти, выполняющие административно-правовые полномочия.

6. К предмету административного права относятся также отношения управленческого характера, возникающие в системе законодательной и судебной власти, прокурорского надзора. Та­кие отношения возникают преимущественно в связи с формиро­ванием в соответствующих органах управленческого аппарата, руководством его деятельностью, а иногда, кроме того, с самим формированием соответствующих органов, например, органов прокуратуры, либо применением мер поощрения и ответствен­ности к их государственным служащим и другим работникам.

Указанные отношения автономны для данных органов и не входят в структуру управленческих отношений, выражающих уп­равление как самостоятельный вид государственной деятель­ности.

Данное обстоятельство позволяет различать управленческую деятельность в широком смысле в той мере, в какой она свой­ственна всем государственным и муниципальным органам, и в узком смысле, субъектами которой выступают органы государ­ственного управления и местного самоуправления.

Следовательно, предмет административного права образуют довольно разнообразные общественные отношения, которые не позволяют лаконично определить как данный предмет, исчерпы­вающе отразив их в нем, так и само административное право. Поэтому прежде, чем определить эти понятия, необходимо отве­тить на вопрос о том, какие именно общественные отношения составляют основу предмета административного права и какие относятся к нему потому, что являются по своему характеру од­нородными с образующими его отношениями. Такую основу об­разуют управленческие отношения, которые возникают в про­цессе формирования и осуществления организующей деятель­ности органов государственного управления и органов местного самоуправления, направленной на исполнение законов и осно­ванных на них подзаконных нормативных правовых актов в раз­личных сферах и отраслях российского общества.

С этой точки зрения административное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих управленческие отношения, возникающие в процессе формирования и осуществ­ления организующей деятельности органов государственного уп­равления и местного самоуправления по исполнению законов и подзаконных актов в различных сферах и отраслях российского общества.

VII. Весьма важно иметь в виду, что в литературе все настой­чивее утверждается мысль о том, что сведение предмета админи­стративного права лишь к управленческим отношениям является в известной степени односторонней его трактовкой и не отража­ет реального объема административно-правового регулирования. В частности, констатируется, что «административное право регу­лирует не только управленческую деятельность, но и управляе­мую деятельность. Пример тому — правила дорожного движения, поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной лов­ли, правила, регулирующие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т. д. Органы управления контролируют со­блюдение этих правил и применяют меры государственного при­нуждения за их нарушение»¹. Подчеркивается также, что админи­стративное право регулирует не только собственно управленче­ские отношения, за рамки собственно управленческих отношений выводится установление различных административно-правовых режимов и регламентация некоторых других отношений².

Хотя проблема ставится в разных плоскостях, но, по суще­ству, данная точка зрения, как представляется, имеет право на существование.

Возможность выделения управляемой деятельности как объ­екта административного права вытекает из самой природы пуб­личного управления. Однако это уже иной ракурс административ­но-правового регулирования, состоящий в его участии в формиро­вании общественных отношений, выражающих виды управляемой деятельности. Участники таких отношений не персонифициро­ваны, в отличие от управленческих отношений, которые возни­кают между конкретными субъектами в процессе правоиспол- нительной либо правоприменительной деятельности органов уп­равления либо реализации субъективных прав участников таких отношений. Кроме того, нередко фактическая деятельность лю­дей во исполнение предписаний правовых норм осуществляется вне управленческих отношений, особенно регламентируемая тех­нико-юридическими нормами, например, воплощением в проек­те на строительство объекта требований противопожарных, са­нитарных и других правил.

Регламентацию нормами административного права видов уп­равляемой деятельности можно характеризовать как управлен­ческие отношения в объективном смысле, ибо при этом опреде­ляются права и обязанности потенциальных участников отноше­ний, а также отношений субъекта публичного управления к урегулированным таким образом отношениям. Например, к уп­равляемому виду деятельности относится регистрация граждан РФ по месту их пребывания и постоянного места жительства. Не­посредственным субъектом, урегулировавшим порядок данного вида деятельности (отношений), является Правительство РФ.

Нормы административного права составляют элемент пуб­личного правопорядка и, следовательно, имеют прямое отноше­ние к регламентации видов управляемой деятельности.

Однако с точки зрения административного права вряд ли можно согласиться с мнением, что все виды деятельности управ­ляемы. Нельзя отвлекаться от гражданского общества, отноше­ния в котором не позволяют публичной власти проникать во все сферы его жизнедеятельности. Отношения здесь регулируются не только правовыми нормами, но и другими социальными нор­мами.

Имеется также немало административно-правовых норм, ко­торые регулируют отношения, не являющиеся управленческими. Например, нормы-дефиниции, нормы, определяющие круг субъ­ектов, на которых распространяется действие нормативных пра­вовых актов, закрепляющие требования к содержанию факти­ческой деятельности тех или иных работников, и т. п.