!Экзамен зачет учебный год 2023 / ЧЕРНОвик

Далее в хронологическом порядке вступил в силу российский Закон 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

6. Во всех развитых странах Европы существуют органы административной юстиции, в частности институт административных судов. Впервые он возник в XVIII в. во Франции, а в XIX в. распространился по всей Европе. Данный институт не является новым для нашего государства. Постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. было утверждено Положение о судах по административным делам, которое вводилось в действие с 1 июля того же года. Однако события октября 1917 г. не позволили получить данному процессу свое дальнейшее развитие. В советский период на официальном уровне идея административной юстиции была критически воспринята и предана забвению. Вместе с тем отдельные ученые считают, что определенные институты административной юстиции объективно существовали в виде расценочно-конфликтных комиссий, земельных комиссий и др. <3>.

--------------------------------

<3> См.: Демин А.А. Европейский союз и проблема административной юстиции в странах Восточной Европы // Преподавание права Европейского союза в российских вузах (2). Материалы семинара. М., 2001. С. 81 - 92.

9. Институт "административной юстиции" или судебного контроля за законностью управленческой деятельности, основанный на теории разделения властей, уже давно существует. В дореволюционной России не было законченной системы административной юстиции, а имелись лишь некоторые ее элементы <7>. Отдельные функции административной юстиции выполняли Государственный Совет, а также некоторые из так называемых губернских присутствий (например, губернские присутствия по крестьянским, фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и некоторые другие) <8>. В российской литературе по административной юстиции рассматривались в основном иностранное законодательство и иностранная литература.

--------------------------------

<7> См.: Шакарян М.С. Гражданское процессуальное право России: Учебник для вузов. С. 354.

<8> См.: Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах // Вестник права. 1906. Кн. 4. С. 393 - 466.

В СССР некоторые зачатки системы административной юстиции практически появились лишь в 30-х годах. В частности, Постановлением ЦИКа и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. был отменен административный и введен судебный порядок взыскания с граждан недоимок по налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению сельского населения, а также административных штрафов <9>.

--------------------------------

<9> СЗ СССР. 1937. N 30. Ст. 120.

Положением о выборах в Верховный Совет СССР и соответствующей Инструкцией, утвержденной СНК СССР 5 мая 1938 г., была предусмотрена возможность подачи в суд жалоб на неточности в списках избирателей, а также регламентирован порядок рассмотрения в судах данной категории дел <10>. Как отмечалось в юридической литературе тех лет, на суд возложена "почетная политическая задача - охрана избирательных прав советских граждан, записанных в сталинской Конституции".

--------------------------------

<10> Сборник постановлений СССР. 1938. N 22. Ст. 146.

Основы гражданского судопроизводства 1961 г. ввели понятие "производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", а ГПК РСФСР 1964 г. посвятил ему подраздел 2 раздела II.

Нельзя не упомянуть и о Федеральном законе от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <11>. В частности, названным Законом перечень субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в судебном порядке, был дополнен государственными служащими.

--------------------------------

<11> СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

Нормативные акты

1. Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Наибольшее значение, как показывает мировая практика, имеет здесь судебный контроль. Но в нашей стране его рамки всегда были ограниченными. Однако в последние годы ситуация меняется. В ст. 118 Конституции РФ впервые установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта же формула воспроизведена в п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". А ст. 26 названного Закона предусматривает возможность учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом. и свободы граждан". В Закон были внесены 14 декабря 1995 г. изменения и дополнения, его основные положения включены в ГПК РСФСР.

1. Судебная система России регулирует свою деятельность на основе и во исполнение Конституции РФ (ст. 118 и ст. 126) и, безусловно, должна обеспечивать конституционное, гражданское, уголовное, арбитражное и административное правосудие [1, с. 51].

2. Положения Конституции РФ 1993 г., касающиеся права на административное судопроизводство, различают два вида административного судопроизводства: по делам об административных правонарушениях и в связи с проверкой законности актов субъектов публичной власти. Можно говорить о существовании административно-деликтного и административно-тяжебного судопроизводств как разновидностей административного судопроизводства.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" в ст. 26 закрепил основание создания административных судов.

Идея создания административных судов была высказана в законопроекте Верховного Суда РФ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", принятом Государственной Думой в первом чтении 22 ноября 2000 г.

Проект Федерального закона "Об административных процедурах" призван урегулировать общие принципы административных процедур в первой инстанции. Под последними понимается введение единых процессуальных правил построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмена.

Предполагалось, что Закон об административных процедурах послужит основой для формирования соответствующей судебной практики в рамках административного судопроизводства и станет действенным инструментом защиты прав и свобод человека от действий (бездействия) административных органов [4, с. 184].

2. Становится очевидным, что административные суды не смогут работать по правилам, установленным ГПК РФ, в связи с чем требовалось разработать совершенно новый процессуальный закон для этих судов. Предполагаемый проект закона получил название - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [6, с. 6].

2. В 2002 г. по распоряжению Председателя Верховного Суда РФ была сформирована рабочая группа, в которую вошли судьи Верховного Суда РФ, представители Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Администрации Президента РФ, известные ученые в области административного права. Результатом работы группы стал проект федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", который в начале марта 2003 г. был рассмотрен Советом по вопросам совершенствования правосудия при Президенте РФ. Он содержит 247 статей и значителен по объему, но, с другой стороны, это позволяет отказаться от ссылок на иные нормативные акты.

2. Только в 2003 г. в Верховном Суде Российской Федерации с привлечением представителей юридической науки был разработан проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который 22 ноября 2000 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении [7, с. 2].

3. Дискуссии о необходимости формирования административной юстиции ведутся давно. Особенно интенсивно - в последнее время. В 1994 году в плане законодательных работ Государственной Думы уже значился проект федерального закона "Об административной юстиции". 19 сентября 2000 г. (с изменениями и дополнениями от 31 октября 2000 г.) Верховный Суд РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который был принят в первом чтении 22 ноября. Наличие таких судов отвечает задачам повышения эффективности правосудия. Предпринимаемые усилия согласуются с Конституцией РФ (ч. ч. 2, 3 ст. 118, ст. 126, ч. 3 ст. 128) и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 26), которые допускают учреждение специализированных федеральных судов, а в их числе и административных. Данные суды действительно специализированные, вписывающиеся в судебную систему и имеющие конституционно - правовую базу, а не какие-то "чрезвычайные" (типа "троек" из тоталитарного прошлого, создававшихся вне закона с целью проведения репрессивной, карательной политики государства), как порой безосновательно их характеризуют в печати.

3. Требуется нормативно - правовая определенность в разграничении компетенции между административными судами и Конституционным Судом РФ в части контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Здесь необходимо учитывать п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ, из которых следует, что:

- проверка названных актов на предмет соответствия Конституции РФ - исключительная компетенция Конституционного Суда РФ (постановления Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г., 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г.);

- проверка конституций, уставов, определяющих конституционный статус субъектов Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.);

- суды общей юрисдикции (административные суды - в той мере, в какой в их пользу перераспределяется компетенция общих судов) вправе не только в конкретном деле, но и вне связи с ним рассматривать соответствие законов субъекта Федерации федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими (но не недействительными) на этом основании (постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля и 8 октября 1997 г., 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г.), а также подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих положения, которые уже были признаны неконституционными на основании постановления Конституционного Суда РФ, сохраняющего свою силу (определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г., 14 января 1999 г., 11 июня 1999 г.).

3. Устанавливая подведомственность административных судов, неправильно "забывать" конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. На основе Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" они учреждены почти в 40 субъектах и образованы в 12 из них с целью рассмотрения вопросов соответствия законов и нормативных актов субъектов Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) этого субъекта. Это есть судебно - правовая форма участия субъектов Федерации в решении одного из вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обеспечивать соответствие законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. В отличие от общих (равно - административных) судов, которые могут признавать региональный закон лишь недействующим, конституционные (уставные) суды правомочны аннулировать его положения (постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г., определение от 31 мая 1999 г.). Причем, как правило, в качестве масштаба оценки ими используются не только конституция (устав) субъекта Федерации, но и федеральное законодательство. Полагаем, что было бы целесообразно законом предусмотреть, что:

- в тех субъектах Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления; во всяком случае, если возникает конкуренция в разрешении спора, административный суд приостанавливает рассмотрение дел до завершения процедуры в конституционном (уставном) суде;

- в тех субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда.

Отметим, что проверка законов субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральным законам не обязательно должна проводиться общими (или административными) судами. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (постановление от 11 апреля 2000 г.) это правомочие в развитие ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" может быть установлено и для конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

3. Законопроект, кроме инстанционной и территориальной подсудности административных дел, состава судей, их рассматривающих, не содержит каких-либо иных положений о порядке осуществления административного судопроизводства и не указывает на возможность принятия Административно - процессуального кодекса. Вероятно, предполагается, что административные суды как часть системы судов общей юрисдикции будут руководствоваться в своей деятельности не вполне адекватными ей нормами ГПК РСФСР. Парадокс заключается в том, что если строго следовать положениям ст. 1 проекта, то административные суды вообще не могут рассматривать отнесенные к их ведению дела по правилам гражданского судопроизводства.

4. В одном из пунктов своего решения Консультативный совет был еще более категоричен: "Обратиться к Президенту Российской Федерации, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с предложением приостановить рассмотрение законопроекта "О федеральных административных судах в Российской Федерации" до разрешения вопросов о разграничении компетенции судов в соответствии с формами судопроизводства" (цитируется по дайджесту оперативной информации "Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации" N 2 за 2001 год).

И, похоже, законодатели прислушались к этому обращению. По крайней мере за прошедшие два года после первого чтения Закон об административных судах с места не сдвинулся.

Между тем в редакцию "Российской юстиции" продолжают поступать статьи ученых и практиков, которые приводят новые аргументы в развитие идей административной юстиции. Итак, административные суды: быть или не быть? Журнал продолжает дискуссию на эту тему.

5. Так, Ю.А. Тихомиров предлагает создать систему административных судов, опираясь на следующие доводы: в Конституции РФ отмечается, что судебная власть осуществляется с помощью конституционного, гражданского, административного и уголовного производств; Закон "О судебной системе Российской Федерации" разрешает создание специализированных судебных учреждений; на практике уже фактически действуют институты, связанные с административной юстицией (в составе Высшего Арбитражного Суда РФ имеется коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений) <*>. Подобной позиции придерживается еще ряд ученых, приводящих дополнительные аргументы, в числе которых можно назвать ссылки на те или иные исторические аналогии, перегруженность судов общей юрисдикции, тяготение к континентальной системе права и другое <**>.

5. Здесь сразу следует заметить, что в настоящее время разработан и 22 ноября 2000 г. рассмотрен Государственной Думой РФ проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". В соответствии с законопроектом предлагается в целях преодоления негативных тенденций при рассмотрении административных дел сформировать 21 окружной административный суд в пределах федеральных округов, а также федеральные межрайонные административные суды. Кроме того, учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и подобные коллегии в судах областного уровня <*>. Однако судьба этого и нескольких других законопроектов, в том числе и проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, который является своего рода альтернативой закону об организации административных судов (опубликован для обсуждения в конце 2004 г.), до сих пор остается неопределенной <**>. В частности, названный кодекс уже вызвал отрицательные отзывы представителей гражданского процессуального права, поскольку не учитывает многие фундаментальные правовые категории и институты, которые не только тщательно разрабатывались на теоретическом уровне, но и прошли успешную апробацию.

--------------------------------

<*> См.: Пояснительная записка к проекту Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" // Российская юстиция. 2000. N 11. С. 19 - 20.

<**> См.: Российская юстиция. 2004. N 3. С. 6 - 45.

6. В действующем российском законодательстве нет единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. В настоящее время суды общей юрисдикции в основном руководствуются КоАП РФ и ГПК РФ. Эти нормативные акты не решают многих процессуальных ситуаций <4>.

--------------------------------

<4> См.: Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. N 9. С. 18.

6. Так, в Особенной части КоАП РФ содержится более 400 составов. Из них свыше половины подведомственны судам, а другие - различным должностным лицам и органам. Согласно гл. 29 указанного Кодекса суды и другие органы должны рассматривать дела по единым правилам. Такое объединение более чем спорно само по себе. Кроме того, весь процесс прописан лишь в 12 статьях. Для сравнения: только раздел второй ГПК РФ, регламентирующий производство в суде первой инстанции, содержит 198 статей, а в УПК РФ - 88 аналогичных статей. Но даже их недостаточно, чтобы урегулировать все процессуальные вопросы.

Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях <5>.

--------------------------------

<5> См.: Власов А. Какой будет административная юрисдикция? // Российская юстиция. 2002. N 11. С. 17 - 19.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все эти виды производства являются равноправными и призваны в своей совокупности обеспечивать реальную защиту прав и свобод граждан.

Конституция РФ, закрепляя положения об административном судопроизводстве, несомненно, учла зарубежный опыт. Ведь административная юстиция (в разных моделях) является неотъемлемой частью многих и многих национальных правовых систем. Более того, ее наличие или отсутствие является характеристикой соответствия международным стандартам <6>.

--------------------------------

<6> См.: Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. 2002. N 9. С. 20 - 21.

Указанные положения Конституции развиты в абз. 3 ч. 3 ст. 4 и ст. 26 Федерального конституционного закона "О судебной системе" <7>, где обозначено, что кроме уже существующих судебных органов могут быть сформированы специализированные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, учреждаемые федеральным конституционным законом.

--------------------------------

<7> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

В соответствии с указанными нормативными положениями Верховным Судом РФ был представлен в порядке законодательной инициативы 19 августа 2000 г. (с изменениями, внесенными в октябре 2000 г.) проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в РФ", рассмотренный в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ <8>.

--------------------------------

<8> Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 20.

Согласно законопроекту административные дела будут рассматриваться судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие судебные коллегии по административным делам. Таким образом, административные суды должны стать не самостоятельной системой, а составной частью системы судов общей юрисдикции, со своеобразными ответвлениями на определенных уровнях.

7. Государственная Дума рассмотрела 22 ноября 2000 г. проекты двух федеральных конституционных законов - "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе в Российской Федерации", подготовленные Верховным Судом РФ, и приняла их в первом чтении. Однако когда будут приняты эти законы - неизвестно. Это, естественно, затрудняет решение многих организационных вопросов, в том числе и процессуальных - о подведомственности данных дел.

9. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" также предусматривает создание специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом <1>. Но эти суды так и не созданы, несмотря на все имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство не выделено в самостоятельную ветвь, хотя в юридической литературе обоснованы весьма веские причины ее формирования. Административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Ст. 26 ФКЗ от 31 дек. 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации".

Если анализировать действующее процессуальное законодательство Российской Федерации, то можно сделать вывод о том, что законодателем предусмотрены зачатки административного судопроизводства, о чем свидетельствуют Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ), которые регламентируют порядок рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений. Особенность публичных правоотношений определяется субъектным составом - одной из сторон в деле является государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, наделенные властными полномочиями. При этом складывается ситуация, когда процессуальные правоотношения у суда возникают как с субъектом частного права, так и с субъектом публичного права.

9. Надобность в кодексе административного судопроизводства возникла не сегодня и детерминируется огромным количеством сложностей, сопровождающих процесс судопроизводства в России. Распыление процессуальных норм по трем Кодексам (КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ), их пробельный характер неоправданно усложняет работу, создает условия различного толкования и применения этих норм и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ. Следует иметь в виду, что в АПК РФ и в ГПК РФ имеются отличия и эти отличия определяются их разной правовой природой, поскольку различны предметы судебной деятельности в АПК РФ и ГПК РФ. Например:

1) различны формулировки многих положений глав о лицах, участвующих в деле, хотя фактически правовое регулирование здесь идентично. Различные сроки подачи заявления в порядке надзора (по АПК РФ - 3 месяца со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта, принятого по данному по делу, по ГПК РФ - 1 год) можно объяснить необходимостью обеспечения стабильности судебных решений в сфере предпринимательских отношений. Различны сроки вступления в законную силу решений судов первой инстанции (по ГПК РФ - 10 дней, по АПК РФ - 1 месяц);

2) не вполне ясно содержание критерия, призванного отграничивать подведомственность между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, арбитражные суды рассматривают дела, возникающие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, правовые акты о налогах и сборах распространяются на физических и юридических лиц, соответственно, юридическое лицо может оспорить такой акт в арбитражном суде, а физическое - в суде общей юрисдикции. В связи с нечеткостью критерия, позволяющего разграничивать предмет спора (например, нормативные правовые акты) рассмотрения в судах общей юрисдикции от предмета рассмотрения в арбитражных судах, в практической деятельности этих органов неизбежны споры и ошибки;

3) специфическое распределение обязанности по доказыванию. На органы и лица, действия которых оспариваются гражданином, закон возлагает процессуальную обязанность доказать законность обжалуемых решений. Гражданин или юридическое лицо освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), но должны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод (ст. 249 ГПК и ч. 3 ст. 189 АПК);