!Экзамен зачет учебный год 2023 / ЧЕРНОвик

1) различны формулировки многих положений глав о лицах, участвующих в деле, хотя фактически правовое регулирование здесь идентично. Различные сроки подачи заявления в порядке надзора (по АПК РФ - 3 месяца со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта, принятого по данному по делу, по ГПК РФ - 1 год) можно объяснить необходимостью обеспечения стабильности судебных решений в сфере предпринимательских отношений. Различны сроки вступления в законную силу решений судов первой инстанции (по ГПК РФ - 10 дней, по АПК РФ - 1 месяц);

2) не вполне ясно содержание критерия, призванного отграничивать подведомственность между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, арбитражные суды рассматривают дела, возникающие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, правовые акты о налогах и сборах распространяются на физических и юридических лиц, соответственно, юридическое лицо может оспорить такой акт в арбитражном суде, а физическое - в суде общей юрисдикции. В связи с нечеткостью критерия, позволяющего разграничивать предмет спора (например, нормативные правовые акты) рассмотрения в судах общей юрисдикции от предмета рассмотрения в арбитражных судах, в практической деятельности этих органов неизбежны споры и ошибки;

3) специфическое распределение обязанности по доказыванию. На органы и лица, действия которых оспариваются гражданином, закон возлагает процессуальную обязанность доказать законность обжалуемых решений. Гражданин или юридическое лицо освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), но должны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод (ст. 249 ГПК и ч. 3 ст. 189 АПК);

4) дела рассматриваются и разрешаются в гражданском процессе судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в подразделе III главами 23 - 26 ГПК РФ. В арбитражном процессе аналогичные дела рассматриваются как коллегиальным составом суда (ч. 1 ст. 194), так и судьей единолично (ч. 1 ст. 200).

По нашему мнению, для таких дел необходимо сохранение общих правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказа от продолжения процесса, прекращения производства по делу и др.

9. Производство по делам административно-правового характера отличается от производства по делам искового характера в гражданском и арбитражном процессах по следующим признакам: а) у них разный характер спора; б) специфика публичных материально-правовых отношений определяет некоторые процессуальные особенности судебного рассмотрения дел; в) суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора, как по исковым делам, а в производстве судебного контроля за законностью действий органов государства и должностных лиц; г) производство по этим спорам включает в себя дела не только из административных отношений, но и из налоговых, конституционных, бюджетных и прочих отношений; д) изъятия из общих правил судопроизводства, к которым относятся жестко сформулированные в законе сроки на подачу жалобы в суд; е) некоторые особенности родовой и территориальной подсудности; ж) сокращенные сроки рассмотрения таких дел судом; з) специфическое распределение обязанности по доказыванию; и) суд и арбитражный суд разрешают спор не о гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином праве; к) в качестве одного из участников данного производства выступает соответствующий орган исполнительной власти либо местного самоуправления, должностные лица.

10. В теории гражданского процесса осуществление судами контроля за действиями органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в предварительном или последующем порядке. Это позволяет определять нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции.

Предварительный судебный контроль более демократичен, так как позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий же судебный контроль понижает нагрузку непосредственно на суды, поскольку либо предоставляет полномочия органам административной юрисдикции разрешить соответствующее дело (как правило, при отсутствии спора), либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в вышестоящие органы в соответствии с установленным предварительным внесудебным порядком. Таким образом, с судов частично снимается нагрузка по рассмотрению определенных дел, но в то же время право на обращение в суд сохраняется. Бесспорно, что от правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публично-правовых отношений.

10. Необходимо дифференцировать порядок административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции "бесспорности" дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов. Данный порядок должен быть единым и регламентирующим деятельность всех органов правосудия. Только при подобном подходе может быть реализован принцип равенства прав граждан и организаций на судебную защиту.

Большое значение при обращении за судебной защитой имеет и вопрос о судебных расходах. К сожалению, при обращении в суд по делам, возникающим из гражданских правоотношений, данный вопрос иногда становится непреодолимой преградой для заинтересованных в своей защите лиц. В административном правоотношении (если, конечно, речь не идет о "компетенционных" спорах) стороны изначально неравны при осуществлении своего права на судебную защиту, так как органы государственной власти освобождены от уплаты в государственный бюджет соответствующих пошлин, тогда как субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями, по общему правилу должны исполнить эту обязанность до момента обращения в суд. Поэтому следует установить равенство этих субъектов, освободив их от бремени судебных расходов.

--------------------------------

<*> Минашкин А.В., Сухарева Н.В. Проблемы соотношения институтов административно-процессуального законодательства. В сборнике: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 484 - 533.

Представляется, что сроки рассмотрения и разрешения дела должны быть максимально сокращены, а меры, принятые государственным органом или должностным лицом в отношении субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями, должны быть приостановлены до рассмотрения дела по существу. Эти требования являются необходимой составляющей процессуальной гарантии прав и законных интересов любого субъекта, обратившегося за защитой в судебные органы.

Специфика исполнения решения по административному делу заложена в немедленном и обязательном (безусловном) вступлении его в законную силу. При этом резолютивная часть не может содержать указания на действия, присущие органам исполнительной власти. Так, например, в судебном решении не может содержаться требование отмены акта органа исполнительной власти или местного самоуправления. В полномочия судебного органа должно входить лишь требование признания неправомерного акта недействительным, что должно означать его безоговорочную отмену, влекущую соответствующие правовые последствия.

Четкая организация судебного контроля вышестоящих инстанций за низовыми звеньями судебной системы и установление пределов проверки решений в порядке апелляционного и кассационного производства по административным делам позволили бы укрепить доверие к правосудию и законности принимаемых решений <*>.

--------------------------------

<*> Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров арбитражными судами // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999. С. 12.

Принципы

1. Императивные отношения и властность находятся в "судейском фокусе". И все же, какие принципы судопроизводства по административным делам можно признать важнейшими? Это - полнота оценки акта с точки зрения закона; равенство перед законом; соответствие законно установленной цели; пропорциональность, т.е. баланс в дискреционной власти между эффектом решения, свободами и интересами граждан и целью, которой оно посвящено; объективность и беспристрастность; защита легитимного доверия и облеченного правами органа, должностного лица.

2. Нет единства среди сторонников создания административных судов также и по вопросам правил и форм деятельности таковых. В то время как большинство из них сходится в том, что разбирательство административно-правовых коллизий должно происходить на основе принципов гласности, равенства, состязательности, независимости суда и подчинения его лишь закону, отдельные авторы указывают, что в спорах, вытекающих из властных отношений, не могут применяться принципы устности, состязательности, равенства <*>.

--------------------------------

<*> См.: Демин А.А. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. N 4. С. 18 - 32.

9. Убедительно мнение тех ученых, которые считают, что переход к системе административных судов явился бы лучшей гарантией соблюдения принципа гласности <4>. Создание административных судов будет способствовать укреплению законности и упрочению правопорядка в сфере государственного управления за счет более четкой процедуры рассмотрения административных дел и специализации судей, что позволит избежать типичных ошибок по данным категориям дел. А также считаем, что правовая регламентация правоприменительного и правотворческого административных процессов способствовала бы реальному применению названного принципа.

<4> Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. С. 23, 24.

Перспектива

1. Другой важный элемент административного судопроизводства заключается в формировании специализированных судебных структур. Это будет постепенный процесс, в котором можно выделить несколько этапов. Первый - закрепление в проекте Федерального закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" специальной административной юрисдикции, осуществляемой общими судами. Второй - в опытном порядке в ряде судов крупных республик, областей и городов федерального значения можно вводить должности административных судей. Третий - целесообразно создавать административные коллегии в судах общей юрисдикции. Четвертый - желательно через 5 - 7 лет сформировать самостоятельную систему административных судов, возможно, по крупным территориальным округам, во главе с Высшим административным судом (палатой).

Потребуется сформировать массив материальных и процессуальных административных норм. Законодательство в данной сфере, как известно, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). С учетом этого систему административного и административно - процессуального законодательства можно представить на федеральном уровне в следующем виде:

а) Основы административно - процессуального законодательства;

б) Основы административного судопроизводства (участники, процессуальные действия и т.п.) и в качестве их составной части возможен Кодекс административного судопроизводства;

в) Закон о порядке обращений граждан, рассмотрения их заявлений и жалоб в государственных органах;

г) Закон о предоставлении гражданам информации органами исполнительной власти;

д) Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции в системе органов исполнительной власти;

е) обновленные нормы КоАП;

ж) Закон об административных судах.

Предложенная стратегия развития административного судопроизводства рассчитана на достижение трех целей - обеспечение легальности и прочной законодательной основы всей управленческой, административной деятельности, повышение ее эффективности, укрепление системы судебной защиты в нашей стране.

3. В процессуальном плане было бы целесообразно, кроме подсудности дел, сроков подачи и рассмотрения жалоб, установить: круг субъектов, управомоченных обращаться в суд с соответствующим требованием (применительно к гражданам, возможно, такое право надо предоставить лишь тем лицам, чьи права нарушены административным актом непосредственно); основания обращения и допустимость обжалования административного акта (действия, бездействия) в административном суде; виды административных исков; характеристики процессуальной правоспособности и надлежащего ответчика; действия, связанные с возбуждением производства; правила, касающиеся юридической силы судебных решений (признание акта недействительным, обязанность совершить административные действия, принять правовой акт управления, устранить последствия аннулированного административного акта, опубликование судебного решения, если аннулируется нормативный административный акт).

3. Таким образом, прочтение проекта закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" дает основание говорить о том, что он намечает лишь контуры административной юстиции, излишне лаконичен и содержит спорные положения. Дополняя и уточняя его, надо исходить из того, что создание административных судов - одно из направлений судебной реформы. Следовательно, оно должно быть увязано с иными ее компонентами, например, с принятием федерального закона об общих судах, в системе которых будут функционировать административные, подготовкой нового ГПК и административно - процессуального кодекса, завершением мероприятий по формированию системы мировых судей и суда присяжных заседателей. Нужно также принимать во внимание и то, что административные суды являются важным элементом реформы исполнительной власти (она пока просматривается нечетко, но ключевым, находящимся в одном ряду с законодательством о названных судах, должен в ней стать закон об управленческих процедурах). Именно с указанных позиций полезно без спешки, с привлечением научной общественности еще раз обсудить проблемы, связанные с образованием административных судов.

6. Таким образом, введение административного судопроизводства является конституционным долгом законодателей. И это должно выражаться не только в создании нового звена судов общей юрисдикции - административных судов, но и в принятии соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих их процессуальную деятельность, в частности Кодекса РФ об административном судопроизводстве.

Создание органов административной юстиции не только осуществит закрепленные Конституцией положения и выведет Россию в этом вопросе на общеевропейский уровень, став новым этапом в развитии отечественной судебной системы, но и даст возможность по-новому посмотреть на взаимоотношения государства и общества с точки зрения механизма их правового регулирования.

По мнению авторов, инициатива Верховного Суда РФ должна быть поддержана, так как она направлена на установление режима конституционной законности и обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации.

7. На мой взгляд, реализовать концепцию самостоятельного административного судопроизводства можно путем изъятия из судов общей юрисдикции и арбитражных судов дел административно-правового характера. Передача этих дел в административные суды значительно снизит нагрузку и тем самым высвободит определенное количество судей, что позволит решить в некоторой степени и кадровый вопрос.

Остается лишь надеяться, что проводимое обновление всего российского законодательства, в том числе и создание самостоятельного административно - процессуального права, позволит продолжить и завершить активизировавшийся в последние годы процесс законодательного оформления административной юрисдикции, конечная цель которой должна заключаться во всемерной защите прав и законных интересов граждан и организаций от чиновничьего произвола.

9. Однако если в целом рассматривать государственное регулирование в России, то следует отметить, что все обстоятельства свидетельствуют в пользу создания административных судов в Российской Федерации, так как российская правовая система близка континентальной модели правовых систем, в которых учреждена административная юстиция. Преодоление предубеждений в отношении административной юстиции в нашем государстве - это процесс небыстрый. Гражданско-процессуальная процедура рассмотрения жалоб граждан в суд на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, означает, что законодатель в настоящее время отказался от идеи административной юстиции. Хотя мы абсолютно солидарны со многими учеными-юристами, убежденными в перспективности специализированной системы административных судов с определенным кадровым обеспечением и административным судопроизводством.

Ю.Н. Старилов считает, что одними из главных предпосылок создания в России системы административных судов являются "необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц" <3>.

9. По нашему мнению, дела, возникающие из административно-правовых отношений и являющиеся зачастую сложными для практического разрешения, должны рассматриваться только судами как органами, не зависящими от государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.

Важность рассмотрения дел именно судебными органами возрастает в связи с тем, что Российская Федерация в 1998 г. Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). Согласно ст. 13 Конвенции, каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института.

Лучшим примером организации правосудия по административным делам является наличие специализированных судов и органов рассмотрения административных споров, не находящихся в административной зависимости (подчиненности) от стороны, властные проявления которой обжалуются.

В пользу создания единого административного процесса свидетельствует состояние правового регулирования порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. В ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что одни дела рассматривают суды общей юрисдикции, причем мировые судьи, а другие дела отнесены к подведомственности арбитражных судов. При таком подходе к правовой регламентации подведомственности дел нарушается логическая аргументация критериев разграничения этой подведомственности.

10. Как уже было отмечено, в течение последнего десятилетия в российском административно-процессуальном законодательстве произошли значительные перемены, и связаны они прежде всего с принятием большого количества нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование регулирования в данной сфере, а также расширением судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц.

Представляется, что на данном этапе более верной будет подготовка ряда законов, регулирующих отдельные институты административного процесса <*>. В них должны содержаться основные положения и принципы, а также правила, устанавливаемые федеральным законодательством и, в частности, регламентирующие:

--------------------------------

<*> Минашкин А.В. Концепция развития административно-процессуального законодательства. В сборнике: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 525.

- порядок и гарантии реализации прав граждан и юридических лиц в сфере управления (обращения, заявления и предложения граждан, юридических лиц и иных организаций; получение информации и т.д.);

- процедурные (регламентные) вопросы деятельности органов исполнительной власти (общие административные процедуры; административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; должностные регламенты государственных служащих и т.д.);

- внесудебные, досудебные и судебные процедуры рассмотрения административных споров (обжалование действий и решений органов власти и их должностных лиц; медиаторство; административное судопроизводство и пр.).

Необходимо учитывать и позитивный мировой опыт функционирования институтов гражданского общества, в том числе в сфере регулирования административных процедур.

В этой связи, на наш взгляд, определенный интерес представляет Рекомендация N R (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами", принятая Комитетом Министров 5 сентября 2001 года.

В ней отмечается, что значительное число дел могут поставить под угрозу судов, компетентных рассматривать административные дела, делать это в разумно необходимые сроки. К тому же на практике судебное разбирательство не всегда является самой приемлемой формой разрешения административных споров. Широкое распространение альтернативных способов разрешения административных споров может позволить решить эти проблемы и сблизить органы исполнительной власти с обществом. К числу главных преимуществ альтернативных способов разрешения административных споров в зависимости от рассматриваемого дела могут быть отнесены более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться более скорого и менее дорогостоящего урегулирования; дружественное урегулирование; разрешение споров с привлечением экспертов; разрешение споров в соответствии с принципами справедливости. А не просто на основании безусловного соблюдения действующих правовых норм, а также судейского усмотрения в большем объеме.

В приложении к Рекомендации указано, что применение альтернативных судебному разбирательству способов разрешения споров должно допускаться: либо в целом, либо только для определенных видов дел, в частности, связанных с индивидуальными административными актами, административными договорами, гражданско-правовой ответственностью - иными словами, требованиями, связанными с денежными суммами. Правила регулирования альтернативных способов должны устанавливать либо их институционализацию, либо их использование в зависимости от конкретного случая в соответствии с решением сторон, участвующих в процессе <*>.

--------------------------------

<*> См.: Ю.А. Тихомиров. Об административных процедурах. В сборнике: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Московский университет МВД России. М., 2003.

В условиях проведения судебной и административной реформ вторая половина 2000 года была ознаменована активным развитием идеи создания системы административных судов и динамичным нормотворческим процессом по разработке новых актов об административном судопроизводстве.

Тем не менее существующие различные позиции ученых-административистов и практиков на этот счет только усложняют проблему систематизации административного процессуального законодательства и организации системы административного правосудия. Основное назначение любой процессуальной нормы состоит в урегулировании самой процедуры разрешения дела (материального спора) и достижения в ходе ее реализации конечного результата, на который направлена процедура. Интерес государства, общества и простого гражданина совпадает в данном случае: результат по административному делу должен гарантировать любому субъекту спорного материального правоотношения справедливое, полное и всестороннее его рассмотрение.

Следовательно, при разработке законопроекта, призванного регламентировать административное судопроизводство, необходимо определить основные концептуальные положения и выделить особенности рассмотрения административно-правовых дел в судебном порядке.

Назначение судебной системы прежде всего состоит в эффективной защите граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому, созидая новую систему правосудия, следует придерживаться этой цели и определить основные принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных отношений в судах.

В качестве таких принципов можно назвать общие принципы:

- независимость и несменяемость судей;

- равенство перед законом и судом;

- состязательность процесса;

- диспозитивность;

- гласность судебного разбирательства;

- обязательность исполнения судебного решения;

- язык судопроизводства;

- единоличное и коллегиальное рассмотрение дела;

- возложение бремени доказывания на субъект, наделенный государственно-властными полномочиями <*>.

--------------------------------

<*> Минашкин А.В., Сухарева Н.В. Проблемы соотношения институтов административно-процессуального законодательства. В сборнике: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 484 - 533.

Последний принцип следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями, в административном судопроизводстве, однако необходимо сочетать этот принцип с определенной активностью суда и наделением его полномочиями по оказанию содействия в представлении и сборе доказательств.

В современной российской национальной системе правосудия имеется проблема установления четких границ и объемов компетенций различных звеньев судебной системы. Проблема компетенции, возникающая в связи с организацией административного правосудия, становится очевидной уже сейчас на стадии формирования норм, регламентирующих производство по административным делам.