!Экзамен зачет учебный год 2023 / ЧЕРНОвик

Эти обстоятельства, которые нельзя не учитывать, говорят о том, что рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, должно осуществляться исключительно в специализированных судах. Необходимость создания самостоятельных административных судов и соответственно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации обусловлена необходимостью выполнения следующих задач: обеспечение полной независимости судей от властных структур; осуществление специализации судей по рассмотрению дел именно данной категории, что обеспечит возможность качественного рассмотрения и разрешения указанных дел; возможность при условии рассмотрения дел в специализированных судах в предельно короткий срок устранить допущенные нарушения прав и законных интересов большого количества физических и юридических лиц, сократить время рассмотрения дел, дисциплинировать административные органы; значительное облегчение доступа граждан к правосудию; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

Для решения этих задач, на мой взгляд, необходимо производить назначение судей не по административно-территориальному принципу, а путем, аналогичным назначению судей федеральных арбитражных окружных судов, т.е. минуя согласование кандидатур с местными органами, что хоть в какой-то мере обеспечит независимость судей от органов исполнительной власти.

7. За основу формирования будущих административных судов, на мой взгляд, целесообразно взять следующую иерархическую структуру: нижнее звено должен представлять межрайонный суд, далее - суд уровня субъекта Федерации, окружной суд. Замыкать всю эту иерархию должен Высший Административный Суд РФ. Создание достаточно простой и доступной для населения подобной четырехзвенной системы в структуре административного судоустройства и судопроизводства явится оптимальным решением. Так, межрайонный суд может объединять несколько районов в плане рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений. Сделать административные суды доступными для населения можно, например, путем создания межрайонных судов по участковой системе. Межрайонный суд мог бы включать в себя несколько (3 - 4) сопредельных районов. Совсем не обязательно, чтобы все судьи были сосредоточены в одном месте. Вполне возможно разместить судей административного суда (низшего звена), как и мировых, по районам.

Суд уровня субъекта Федерации мог бы рассматривать в качестве суда второй инстанции дела, рассмотренные межрайонным судом. Кроме того, в качестве суда первой инстанции - дела, в которых участвуют должностные лица и организации субъекта Федерации.

Окружные административные суды могли бы рассматривать по первой инстанции дела, возникающие из публично-правовых отношений и имеющие повышенное общественное значение, требующие высокого профессионализма и абсолютной независимости. Думается, по количеству окружных судов можно согласиться с предложением авторов законопроекта, представляющих Верховный Суд РФ, т.е. создать 21 административный суд. Эти же суды могли бы рассматривать и в качестве второй инстанции дела, рассмотренные по первой инстанции судами уровня субъекта Федерации.

Высший Административный Суд РФ мог бы рассматривать по первой инстанции дела, имеющие особо важное государственное значение, а также выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных окружными административными судами по первой инстанции.

8. С целью преодоления негативных тенденций, вытекающих из совпадения существующей системы судов общей юрисдикции с административно-территориальным делением страны, законопроектом предложено создать межрайонные административные суды, а также сформировать 21 федеральный окружной административный суд.

По мнению авторов законопроекта, указанное нововведение позволит создать систему федеральных административных судов, не совпадающую с административно-территориальным делением страны, что и будет гарантией реальной независимости административных судов от территориальных органов власти.

Таким образом, законопроект предлагает следующую схему построения системы федеральных административных судов: на первой ступеньке - межрайонные административные суды, выше - суды субъектов Федерации (в лице административных коллегий этих судов), еще выше - федеральные окружные административные суды (в 21 округе), венчает пирамиду - Верховный Суд РФ. При этом в законопроекте предлагается существующие президиумы судов субъектов Федерации наделить полномочиями по рассмотрению в порядке надзора протестов на решения административных судов.

Думается, что предложенная схема не позволяет достигнуть полного несовпадения этой системы федеральных административных судов с административно-территориальным делением страны. На уровне субъекта Федерации будет иметь место совпадение административных судов с административно-территориальным делением. Более того, отнесение полномочий по рассмотрению протестов в порядке надзора к компетенции президиумов судов субъекта Федерации приведет к тому, что абсолютное большинство административных дел при рассмотрении и в кассационном, и в надзорном порядке фактически так и не выйдет за пределы субъекта Федерации.

На мой взгляд, у критиков существующей системы судов общей юрисдикции, совпадающей с административно-территориальным делением, останутся те же основания для опровержения предложенной в законопроекте системы федеральных административных судов. И для такой критики система федеральных административных судов будет еще более уязвима, поскольку, как отмечалось, одной из сторон по делам, рассматриваемым этими судами, будут органы власти.

Поэтому наиболее приемлемой представляется следующая схема: на первой ступеньке - межрайонные административные суды, выше - административные суды (как это предусмотрено законопроектом) в 21 округе, еще выше - административные суды в 7 федеральных округах, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г., и на вершине пирамиды - Верховный Суд РФ. Причем президиумы, имеющие право рассматривать протесты в порядке надзора, следует создать в 7 судах федеральных округов.

Создание административных судов в 7 федеральных округах целесообразно использовать и для того, чтобы передать им часть полномочий, которыми в законопроекте наделен Верховный Суд РФ. Это прежде всего касается рассмотрения дел в качестве суда первой инстанции. Необходимость этого, на мой взгляд, вызывается тем, что на сегодняшний день Верховный Суд РФ и без того явно перегружен, а это несвойственно для верховных судов в большинстве стран с устоявшимися судебными системами.

Полагаю, что построение системы административных судов по такой схеме уже само по себе явится дополнительной гарантией защиты прав граждан при рассмотрении их споров с органами власти. Создание такой системы федеральных административных судов потребует тех же финансовых затрат, что и предложенной в законопроекте.

9. Но если в арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей; так, например, в каждом арбитражном суде существуют либо административные коллегии, либо административные судебные составы, рассматривающие исключительно административные споры (налоговые, таможенные и др.), то в судах общей юрисдикции и в Верховном Суде РФ подобных коллегий, закрепленных на законодательном уровне, не создано.

10. В настоящее время каждый из отечественных органов судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений. При этом их большая часть разрешается судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает.

10. Если первый этап совершенствования административного правосудия рассматривать как осуществление такого рода судопроизводства в двух звеньях судебной системы: и в административных судах общей юрисдикции (для граждан), и в арбитражных судах (для юридических лиц) - то вышеприведенная норма будет удовлетворять основному ее назначению.

Однако если на втором этапе предполагается создание единой независимой системы административных судов, которые будут осуществлять судопроизводство и с участием граждан, и с участием юридических лиц, то данное положение должно включать в круг субъектов, имеющих право на защиту в данных органах, как физических лиц, так и юридических лиц. Это вполне возможно предусмотреть в переходных положениях актов (как материального, так и процессуального содержания).

11. ( система, и подведомственность) В структуре федеральных судов предполагается четыре звена: межрайонный суд, коллегия по административным делам суда областного звена, окружные суды, чья юрисдикция распространяется на несколько субъектов Федерации, и Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.

Оговорюсь, что за рамками нашего законопроекта и, следовательно, предлагаемой системы федеральных административных судов остается вопрос о наделении мировых судей определенной компетенцией в сфере административного судопроизводства.

Часть 1 ст. 28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" гласит: "Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции". Поэтому постановка вопроса о подведомственности какой-то части административных дел мировым судам правомерна. По нашему мнению, этим судьям можно было бы передать две категории дел: об обжаловании решений должностных лиц о наложении наказаний за мелкие (административные) правонарушения, налагаемые в административном порядке, в случаях, когда размер взысканий не превышает 10 минимальных размеров оплаты труда; об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного).

Межрайонные суды, юрисдикция которых должна будет распространяться на территорию 3 - 6 районов, станут рассматривать широкую категорию дел, на них ляжет основная работа по защите интересов гражданина от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями. Кроме того, предполагается, что они будут рассматривать по второй инстанции решения мировых судей по названным категориям дел.

Возникает вопрос, а не приведет ли создание межрайонных судов к отрыву их от населения, снижению уровня доступа к судебной защите? Такие опасения неоправданны, если подойти к формированию межрайонных судов творчески. Совершенно не обязательно судьи административных судов должны сидеть в одном помещении. Работу этих судов, прежде всего в сельской местности, можно организовать по участковой системе.

Судебная коллегия по административным делам суда областного уровня рассматривает в качестве суда второй инстанции дела по жалобам на решения межрайонных судов, а также в качестве суда первой инстанции - административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в которых участвуют должностные лица и организации областного уровня, кроме дел, отнесенных к компетенции окружных судов.

Президиум областного суда может пересматривать в порядке надзора решения межрайонных административных судов, вступившие в законную силу.

Для рассмотрения по первой инстанции административных дел, имеющих повышенное общественное значение, требующих от судей высокого профессионализма и непредвзятости, предполагается учредить 21 окружной административный суд, в юрисдикцию каждого из которых входит от двух до шести субъектов Федерации. Эти же суды будут рассматривать по второй инстанции дела, рассмотренные по первой инстанции судами областного уровня.

Предлагается наделить председателя окружного суда правом принесения протеста на вступившие в законную силу решения межрайонных судов в президиумы судов областного уровня. В окружном суде президиум не формируется. Надзор за вступившими в законную силу решениями областных и окружных судов осуществляется Верховным Судом РФ.

На Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ предлагается возложить рассмотрение по первой инстанции дел, имеющих особо важное государственное значение. Она будет выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных в качестве суда первой инстанции окружными судами. В порядке надзора коллегия вправе пересматривать дела, рассмотренные нижестоящими судами, решения по которым вступили в законную силу.

Решения коллегии по административным делам, вынесенные по первой инстанции, могут быть обжалованы в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ. Вступившие в законную силу постановления этой коллегии могут в порядке надзора пересматриваться Президиумом Верховного Суда РФ.

Полагаем, что административные дела по первой инстанции в межрайонных административных судах должен рассматривать федеральный судья единолично, в вышестоящих административных судах - коллегия из трех судей. Привлечение присяжных и народных заседателей к рассмотрению этих дел не предполагается. В административных делах требуется не столько житейская мудрость и жизненный опыт, сколько знание закона, умение его правильно толковать и применять на практике.

Учитывая капитальные затраты на развитие материальной базы, формирование административных судов потребует не менее 5 млрд. рублей. Систему судов общей юрисдикции по самым скромным подсчетам должны пополнить не менее 3 тыс. судей. Поэтому работа по формированию административной юстиции должна быть проведена в два этапа.

Первый - примерно до середины будущего года - формирование окружных судов, судебных коллегий по административным делам в областных судах и в Верховном Суде РФ. Второй - 2002 - 2003 гг. - создание 600 межрайонных административных судов. До образования межрайонных судов административные дела должны рассматриваться районными судами.

В компетенции межрайонных федеральных административных судов должны находиться: обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, их должностных лиц, государственных служащих, кроме дел, отнесенных к компетенции вышестоящих судов; обжалование решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; рассмотрение жалоб на решения территориальных и участковых избирательных комиссий и соответствующих комиссий референдума; рассмотрение дел, вытекающих из налоговых правоотношений физических лиц и некоммерческих организаций; дела по жалобам на отказ в разрешении на въезд и выезд из Российской Федерации; дела об обжаловании решений, связанных с регистрацией объединений граждан и некоммерческих организаций, с выдачей и лишением лицензий на занятие определенной деятельностью; обжалование решений и действий таможенных органов; споры между органами территориального управления; обжалование решений о принудительной госпитализации в психиатрические учреждения. Решения межрайонных судов обжалуются в кассационном порядке в суд областного уровня.

Судебные коллегии по административным делам судов областного уровня рассматривают дела: связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам; об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда); об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов Федерации; о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации; о спорах между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления между собой; о лишении права заниматься определенной деятельностью в тех случаях, когда законом предусмотрен судебный порядок.

Федеральный окружной административный суд рассматривает дела: об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ; об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также Центробанка, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Пенсионного фонда РФ, а также должностных лиц федеральных округов; об оспаривании решений избирательных комиссий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума); по спорам между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ. В случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в различные судебные округа, подсудность дела определяется Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает дела: об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории России, в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации; об оспаривании решений Центризбиркома РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума); по разрешению споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Таким образом, предлагаемая компетенция федеральных судов общей юрисдикции выстраивается так, чтобы не затрагивать компетенцию Конституционного Суда РФ (проверка нормативных актов на соответствие Конституции РФ); конституционных (уставных) судов субъектов Федерации (проверка нормативных актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления субъекта Федерации на предмет соответствия его конституции (уставу)), а также компетенцию арбитражных судов (ст. 22 АПК РФ).

Компетенция административных судов в части обжалования решений должностных лиц государственной сферы управления не распространяется на споры, связанные с трудовыми и гражданско - правовыми отношениями.

В большинстве стран Европы административные суды успешно действуют уже многие десятилетия и являются одним из гарантов развития демократического общества. Мы убеждены, что создание административной юстиции - назревший и необходимый шаг.

В заключение о проблеме увязки принятия обсуждаемого закона и административно - процессуального законодательства. Как уже говорилось, потребуется определенное время для того, чтобы завершить работу над административно - процессуальным кодексом. При обсуждении в Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия высказывалась позиция, что требуется обязательная увязка материального и процессуального законов, пакетное их принятие. Высказывалось мнение, что процессуальный закон должен опередить материальный. Конечно, пакетное принятие законов - идеальное решение. Но практически это не имеет значения.

После принятия материального закона пройдет, как минимум, полгода, прежде чем удастся подготовить материальную базу административных судов и провести процедуру подбора и назначения их судей. Для того чтобы подготовить административно - процессуальный кодекс к внесению в Государственную Думу, потребуется два - три месяца интенсивной работы. Кстати, аналогичные проблемы встали, когда был принят Закон о мировых судьях. Изменения в процессуальное законодательство внесены значительно позднее, и некоторые области, в частности Брянская, Курская, успели назначить мировых судей до принятия дополнений ГПК и УПК.

Кроме того, пакетное принятие законов в нашем случае вряд ли возможно. Это принципиально новые для России законы. Один из них - федеральный конституционный, второй - федеральный. У них разная процедура принятия, поэтому нецелесообразно ставить их в зависимость друг от друга. И самое главное: материальный закон должен опережать процессуальный, поскольку процедура и порядок прохождения дел должны строиться под систему судов и их компетенцию, утвержденную федеральным конституционным законом.

Зарубеж

1. Поучителен опыт иностранных государств, где действуют разные правовые акты о судебном контроле за административными органами. В Англии этим заняты обычные суды. В Польше действует Высший административный суд, состоящий из 192 судей, а в регионах функционируют 10 филиалов. В Австрии есть Административный суд. В Германии и Франции административные суды создаются парламентами и действуют как в масштабе страны, так и в землях и департаментах. В Республике Беларусь в штаты общих судов введены должности судей по административным делам и исполнительному производству. В Албании судебный контроль предусмотрен Кодексом гражданской процедуры (1991 г.), в Хорватии с 1991 года действует Акт об административных спорах, в Эстонии - Закон об административной процедуре, в Литве эту сферу регулируют с помощью Кодекса гражданской процедуры, в Польше есть Кодекс административной процедуры, в Румынии - Закон 1990 года об административных процедурах, в Македонии - Закон об основной административной процедуре (1987 г.) и Закон об административных спорах (1977 г.). Резюмируя, отмечу: судебный контроль осуществляется либо специальным административным судом, либо специализированными судьями (специальными секциями) в общих судах.

10. Во Франции административные суды (трибуналы) совершенно самостоятельны и не подчиняются никаким органам в системе общих судов. Они выступают также в роли советников администрации. В административные суды ежегодно поступают десятки тысяч жалоб. Эти суды рассматривают как малозначительные (о пенсиях, возмещении ущерба и т. д.), так и крупные политические дела. Они проверяют законность административных актов - от рядовых муниципальных до ордонансов президента. Судебные акции касаются всех сфер жизни общества: политической - выборы; экономической - военная экономика, хозяйственное руководство и планирование, строительство; социальной - общественная безопасность, профессиональные корпорации, благоустройство городов, защита окружающей среды; культурной - реформа образования, государственное обучение; нравственной - цензура прессы и кино.

Начало административной юстиции было положено Наполеоном - учреждением в 1799 г. Государственного совета. В следующем году были созданы советы префектур. До 1872 г. решения советов были для администрации необязательными, но за редким исключением ею исполнялись. Законом 1872 г. советам были переданы судебные полномочия - право выносить судебные постановления. В своих решениях новые суды сформулировали множество норм административного права, которые впоследствии были закреплены в законах и других правовых актах.

Специализация судей в вопросах управления помогает им глубже проникать в суть рассматриваемых дел, принимать квалифицированные решения. По мнению некоторых специалистов, контроль административных судов более детален, оперативен и последователен, чем контроль над администрацией общих судов в других странах. Практикуемая в Франции ротация служащих администрации и судей содействует укреплению взаимопонимания и доверия между ними. Администрация больше доверяет административному суду, чем общему, так как видит, что первый из них лучше разбирается в работе учреждения. С другой стороны, тесные связи между администрацией и судом могут неблагоприятно отразиться на объективности и беспристрастности суда.

Организация судебного контроля. Поскольку во Франции существуют суды двух видов (общие и административные) и в отдельных случаях общие суды контролируют администрацию, нередко возникает непростой вопрос, куда обращаться с иском - в общий или административный суд.

Разграничение подсудности между общими и административными судами - одна из самых сложных проблем в административном праве Франции. По этому вопросу было принято более сотни законов. Специально для решения вопросов подсудности в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Этот суд двусторонний. В его состав входят 4 члена Госсовета и 4 члена Кассационного суда (высшая инстанция в системе общих судов). В заседаниях суда участвуют также правительственные комиссары, которые поддерживают обвинение (2 - от Госсовета и 2-от Кассационного суда). Председательствовать в Суде по спорам и подсудности должен министр юстиции, но его обычно заменяет вице-председатель суда, избираемый на 3 года поочередно из числа членов Госсовета и Кассационного суда. При разделении в суде голосов поровну, что бывает в среднем один раз в 10 лет, проводится новое заседание под председательством министра.

Процесс в суде начинается по заявлениям префекта, сторон по делу либо по инициативе общего или административного суда. Случаи и порядок такого обращения подробно регламентируются многочисленными законами, подзаконными актами и судебными постановлениями. Разобраться во всем этом огромном и сложном юридическом материале бывает непросто. Так, по делу, решенному Судом по спорам о подсудности в 1971 г., понадобилось 7 лет для того, чтобы установить, относится ли подъездная дорога к каналу к речной государственной собственности (юрисдикция административного суда) или к дорожной государственной собственности (юрисдикция общего суда). Подобных случаев немало. Как пишет Г. Брэбан, "участники судебных разбирательств зачастую совершенно теряются, не знают, к какому судье обратиться, и в конечном счете приходят в отчаяние. В результате они фактически получают меньшую защиту".

К административным судам относятся низовые суды (региональные и специализированные), апелляционные и Госсовет.

Предшественниками современных региональных административных судов были советы префектур. В 1926 г. эти советы были реорганизованы и преобразованы в междепартаментские советы префектур. Затем в 1953 г. они были коренным образом реформированы - преобразованы в настоящие суды по образцу общегражданских судов и переименованы в региональные административные суды.