!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Finansovy_kontrol

просам публичной финансовой деятельности и денежного обращения, в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов, налоговой системы и денежно-кредитной политики на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами, в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов со всеми приложениями к ним;

–правительственный финансовый контроль, который заключается в реализации контрольных полномочий Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций муниципальных образований в сферах публичных финансов и денежного обращения через аппараты указанных органов в отношении подведомственных им как непосредственно, так и опосредованно иных субъектов государственного управления. Он осуществляется при определении и реализации основных направлений бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики, направленной на совершенствование бюджетной, налоговой и денежно-кредитной систем, а также при организации составления и рассмотрения проектов, утверждении бюджетов с приложениями к ним, при подготовке, рассмотрении и принятии законопроектов о налогах и по иным вопросам публичной финансовой деятельности и денежного

обращения, при организации исполнения бюджетов, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

С учетом структуры и содержания правоотношений публичный финансовый контроль в сфере государственного управления следует подразделять на административный финансовый надзор и ведомственный финансовый контроль.

Административный финансовый надзор проводится специально уполномоченными субъектами государственного финансового контроля (надзора) в определенных областях публичных финансов и денежного обращения (на федеральном уровне — как правило, федеральными службами, подведомственными Министерству финансов РФ, Центральным банком РФ в отношении кредитных организаций). Субъекты административного финансового надзора осуществляют контрольно-надзорные и административноюрисдикционные функции. Они наделены полномочиями представителя власти по проведению мероприятий государственного надзора и по применению мер административного принуждения в

отношении организационно не подчиненных субъектов. Контрольные полномочия этих субъектов определяются в соответствии с предметами их ведения и ограничиваются определенной областью публичных финансов и (или) денежного обращения. Указанные органы вправе применять меры административного принуждения в случаях нарушения требований законности в сферах публичных финансов и денежного обращения. Установление составов административных правонарушений по результатам административного надзора служит основанием для применения административных наказаний. В рамках административного финансового надзора проверяется только законность в сферах публичных финансов и денежного обращения.

На федеральном уровне административный финансовый надзор проводится:

–Федеральным казначейством (федеральной службой) и его территориальными органами, на которые возложен предварительный и текущий бюджетный контроль в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы и ведения лицевых счетов главных администраторов и администраторов доходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также последующий бюджетный контроль при составлении бюджетной отчетности;

–Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами, на которые возложен последующий бюджетный контроль за операциями с бюджетными средствами при проведении проверок после завершения исполнения бюджета; валютный контроль за субъектами валютных операций, за исключением уполномоченных банков;

–Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами, на которые возложен контроль за соблюдением правил налогового администрирования, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов; контроль за наличным денежным обращением в части соблюдения правил ведения кассовых операций и применения контрольно-кассовой техники; функции агента валютного контроля;

–Федеральной таможенной службой и ее территориальными органами, на которые возложен контроль за соблюдением правил налогового администрирования, правильностью ис-

числения, полнотой и своевременностью уплаты таможенных платежей; функции агента валютного контроля;

–органами управления внебюджетными фондами, а именно: органами Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ и их территориальными органами, на которые возложен контроль за соблюдением правил налогового администрирования, правильностью исчисления, полнотой

исвоевременностью уплаты страховых взносов в государственные и территориальные внебюджетные фонды;

–Центральным банком РФ и его территориальными органами — в отношении уполномоченных коммерческих банков

ииных кредитных организаций, уполномоченных коммерческих банков и иных кредитных организаций – в отноше-

нии иных субъектов банковских и валютных операций за соблюдением ими законодательства о банках и банковской деятельности, о национальной платежной системе, правил безналичного, электронного и наличного денежного обращения, валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

Ведомственный финансовый контроль проводится вышестоящими субъектами государственного управления в отношении нижестоящих субъектов государственного управления в порядке организационной подчиненности в системе государственного управления по всем предметам (сферам и областям) публичной финансовой деятельности и денежного обращения подконтрольных субъектов. При этом в рамках непосредственного подчинения контролирующий орган вправе отменять незаконные и необоснованные акты подконтрольных субъектов, а в рамках федеративных отношений – приостанавливать действие таких актов. Такая отмена либо приостановление возможны как по собственной инициативе контролирующего органа, так и по обращению (как правило, в форме заявления либо жалобы) третьих лиц. При установлении дисциплинарных проступков должностных лиц контролируемых органов либо организаций в сферах публичной финансовой деятельности и денежного обращения вышестоящие должностные лица, выступающие в качестве представителя нанимателя, вправе применять меры дисциплинарной ответственности. В рамках ведомственного финансового контроля проверяется как законность, так и целесообразность в областях публичной финансовой деятельности и денежного обращения.

На всех уровнях бюджетной системы страны на главных распорядителей бюджетных средств возложен ведомственный контроль

за расходами подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств, а на главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета – соответственно за доходами и источниками финансирования дефицита бюджета подведомственных им администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета.

На федеральном уровне ведомственный финансовый контроль проводится Министерством финансов РФ в отношении непосредственно подведомственных ему федеральных служб: Федерального казначейства (федеральной службы), Федеральной службы финансовобюджетного надзора и Федеральной налоговой службы.

Виды публичного контроля, смежного с публичным финансовым контролем, обеспечивающие его эффективную реализацию:

–судебный контроль ведется судами судебной системы РФ при разрешении ими судебных споров в сферах публичных финансов и денежного обращения.

Речь идет о разрешении Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ споров о конституционном (уставном) разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а по запросам судов и жалобам физических лиц

иорганизаций дел о конституционности (соответствии Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ) положений законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.

Cуды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают в соответствии с правилами подведомственности и подсудности дела, возникающие из административных правоотношений, о признании недействующими нормативных правовых актов, недействительными ненормативных правовых актов, незаконными действий и бездействий субъектов публичного финансового контроля по заявлениям заинтересованных физических лиц и организаций, а также дела о денежных взысканиях (например, взысканиях сумм налогов, пени

иштрафов) в судебном порядке по искам субъектов публичного финансового контроля (например, налоговых органов).

Судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с разграничением их компетенции в сфере административной юрисдикции рассматривают и пересматривают дела об административных правонарушениях в публичных финансах и денежном обращении;

–прокурорский надзор в сферах публичных финансов и денежного обращения проводится прокуратурой в рамках общего

надзора за законностью и надзора за соблюдением прав и свобод личности при ведении публичной финансовой деятельности и денежного обращения в отношении всех субъектов публичной администрации, организаций независимо от форм собственности и организационно-правовых форм и физических лиц с возможностью беспрепятственного доступа прокурора в любой орган, любую организацию для проведения осмотра и получения сведений, необходимых для оценки законности (с учетом достаточной рамочности и относительной определенности требований законодательных актов) финансовых операций. Если по результатам прокурорского надзора выявляются какие-либо нарушения в сферах публичной финансовой деятельности и денежного обращения, то прокуратурой применяются меры прокурорского реагирования, которые предполагают дальнейшее ведение уполномоченными органами и их должностными лицами производства по делу, связанному с обнаруженным прокуратурой нарушением законности в сферах публичных финансов и денежного обращения в соответствии с законодательством;

–контроль уполномоченного по правам человека РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ по жалобам физических лиц, не удовлетворенных результатом административного либо судебного обжалования, на нарушения прав и свобод личности в сферах государственного управления публичными финансами и денежным обращением, а также по собственной инициативе в случаях массовых либо грубых нарушений, в случаях, имеющих особое общественное значение, в ситуациях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Уполномоченный по правам человека имеет право на беспрепятственный доступ в любой орган и любую организацию для приема и получения сведений. Уполномоченный по правам человека обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в актах (решениях, действиях или бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод физических лиц, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод;

–общественный контроль Общественной палаты РФ заключается в реализации задач, возложенных на Общественную

палату РФ в сферах публичных финансов и денежного обращения, по общественной экспертизе нормативных правовых актов и общественному контролю за деятельностью Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

–контроль правоохранительных органов делится на общий, контроль в рамках оперативно-розыскной деятельности и специальный.

Общий контроль полиции проводится в соответствии с Федеральным законом «О полиции» и ограничен в связи с тем, что самостоятельные проверки полиции утратили смысл в связи с особым порядком возбуждения дел о налоговых преступлениях только на основании решений налоговых органов, принятых по результатам налоговой проверки, поэтому должностные лица полиции включаются в состав проверяющих при проведении проверок органами финансового контроля по основаниям, которые определяются на основе Федерального закона «О полиции» в подзаконных нормативных актах указанных органов либо их совместных с полицией подзаконных нормативных актах, как правило, в инструкциях о порядке взаимодействия. Такими основаниями являются противодействие либо его угроза, отсутствие либо угроза безопасности, уголовно-правовые риски, требующие специальных навыков, средств и полномочий для выявления нарушений законодательства, содействие в формировании доказательственной базы.

Контроль в рамках оперативно-розыскной деятельности может проводиться в сферах публичных финансов и денежного обращения только специально уполномоченными на проведение мероприятий оперативно-розыскной деятельности органами в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».

Специальный контроль правоохранительных органов совместно с ЦБ РФ в отношении подозрительных операций и операций, подлежащих обязательному контролю, в рамках противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма возложен на Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Он проводится на основе Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в связи с вступлением России в ФАТФ как вид государственного контроля, который обычно приходит на смену ва-

лютному контролю после перехода от режима валютного регулирования к режиму свободно конвертируемой валюты.

Непубличный финансовый контроль, который проводится субъектами, не наделенными публично-властными полномочиями, можно разделить на два подвида — внутрихозяйственный бухгалтерский учет и независимый аудит.

Бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения документированной информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах и всех хозяйственных операциях организации, ее доходах и расходах, источниках финансирования ее деятельности. Он предназначен для оценки законности и целесообразности хозяйственных операций, наличия имущества и обязательств, доходов, расходов и источников финансирования деятельности организации, соблюдения локальных актов, регламентирующих использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов организации. Его целью является предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности, выявление внутрихозяйственных резервов и обеспечение финансовой устойчивости организации. Бухгалтерский учет организации является основой для ведения ею налогового учета элементов юридического состава налогов, объектами налогообложения по которым являются доходы, обороты по реализации и имущество организации. Налоговый метод является главным, а налоговые доходы — основными при формировании публичных денежных фондов.

Аудит рассматривается как независимый финансовый контроль за достоверностью бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, мнение о которой выражается аудитором в аудиторском заключении по результатам аудита. Аудиторское заключение носит оценочный характер, зависит от используемого аудитором уровня существенности обстоятельств, которые могут оказать влияние на достоверность бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций. Пользователями аудиторского заключения являются как учредители, участники и акционеры организации, так и государство в лице его компетентных органов и должностных лиц, что характерно для России. Англосаксонская модель аудита рассматривает аудит как способ контроля со стороны лиц, имеющих долю в уставном капитале, за менеджментом организации. Евроконтинентальная модель аудита рассматривает аудит как способ контроля государства за финансово-хозяйственной деятельностью частных компаний как собственников частных денежных фондов, являющихся источниками публичных денежных фондов.

Основание классификации: по тематическим сферам и областям на

основе функций финансовой деятельности и денежного обращения

Виды финансового контроля: бюджетный контроль и налоговый контроль, банковский надзор и контроль налоговых органов за наличным денежным обращением, валютный контроль.

Характеристика: В сфере финансовой деятельности по областям финансового контроля выделяют бюджетный контроль за соблюдением бюджетного законодательства на всех стадиях бюджетного процесса и налоговый контроль за соблюдением правил налогового администрирования, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы РФ.

В сфере денежного обращения по областям финансового контроля выделяют государственный контроль за денежным обращением, который предполагает банковский надзор за соблюдением законодательства о банках и банковской деятельности, о национальной платежной системе, подзаконных нормативных правовых актов ЦБ РФ о безналичных, наличных и электронных расчетах, а также контроль налоговых органов за наличным денежным обращением в части соблюдения правил ведения кассовых операций и применения контрольно-кассовой техники; валютный контроль за соблюдением валютных ограничений, правил учета и отчетности по валютным операциям.

Основание классификации: время проведения контрольного меро-

приятия по отношению ко времени совершения подконтрольной операции.

Виды финансового контроля: предварительный, текущий, последующий.

Характеристика: Предварительный финансовый контроль предшествует совершению подконтрольных операций; текущий финансовый контроль проводится в ходе совершения подконтрольных операций; последующий финансовый контроль следует за совершением подконтрольных операций.

Данная классификация легально закреплена в ст. 265 Бюджетного кодекса РФ. Законодательные (представительные) органы проводят предварительный контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских

слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Контрольно-счетные органы, давая заключение на проекты законов (решений) о бюджете, осуществляют предварительный финансовый контроль, а на проекты отчетов об исполнении бюджетов – последующий. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль в отношении кассовых операций с бюджетными средствами, а последующий – при составлении бюджетной отчетности. Органы финансово-бюджетного надзора в рамках проводимых ими ревизий и проверок осуществляют последующий контроль за операциями с бюджетными средствами. Налоговые органы и органы управления внебюджетными фондами в ходе проверок проводят последующий контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты соответственно налогов и страховых взносов.

Основание классификации: предмет финансового контроля.

Виды финансового контроля: документальный и фактический. Характеристика: Предметом финансового контроля могут быть

документы, а также фактические обстоятельства финансовой деятельности и денежного обращения.

Документы являются приоритетным предметом финансового контроля, начинающегося с проверки сводных (обобщенных) документов финансовой отчетности и заканчивающегося проверкой первичных документов, оформляющих каждую финансовую и денежную операцию. Предполагается, что при проверке подлежащей представлению отчетности не могут истребоваться у проверяемых первичные документы, на которых она основана, если они не подлежат представлению в качестве приложений к ней в случаях, предусмотренных законодательством, и если в процессе ее проверки не выявлены противоречия, неясности, ошибки и неполнота представленных в отчетности сведений. Если указанные обстоятельства выявлены в ходе проверки отчетности, то истребуются необходимые пояснения с регистрами, на основании которых составлялась отчетность, а потом уже первичные документы, на которых основаны как регистры, так и отчетность, с пояснениями к ним. При невозможности устранения либо выявлении неустранимых противоречий, неясности, ошибок и неполноты сведений, содержащихся как в отчетности с регистрами, так и в первичных документах, устанавливаются фактические обстоятельства деятельности, подтверждаемые указанными документами.

Полагаем, что для истребования документов, не подлежащих представлению одновременно с отчетностью, и для установления

фактических обстоятельств деятельности при проведении финансового контроля необходимы специальные полномочия проверяющих, которыми они должны быть наделены только руководителем либо заместителем руководителя органа государственного либо муниципального контроля, либо публичным аудитором контрольносчетного органа и которые могут быть реализованы ими только при соблюдении предусмотренных законодательством процедур в рамках регламентированных мероприятий финансового контроля.

Позитивный опыт подобной правовой регламентации предпринят частично в Налоговом кодексе РФ, в особенности с учетом изменений и дополнений, внесенных в него Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования», и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп.), который, как следует из ч. 3.1 ст. 1 указанного Федерального закона, не применяется при государственном финансовом контроле. Считаем целесообразным предусмотреть предлагаемые нами правила о приоритете документального финансового контроля над фактическим, а также об ограничениях по истребованию документов в рамках проверки финансовой отчетности при проведении всех видов публичного (государственного и муниципального) финансового контроля.

Н о р м а т и в н ы е п р а в о в ы е а к т ы :

1.Лимская декларация руководящих принципов контроля ИНТОСАИ // www.ach.gov.ru.

2.Конституция Российской Федерации // РГ. 1993. 25 декабря. (С последующими изменениями и дополнениями).

3.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. (C последующими изменениями и дополнениями).

4.Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. (С последующими изменениями и дополнениями).

5.Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» // ВВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492. (С последующими изменениями и дополнениями).