8310

Президентская власть в республиках президентского типа – это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит свою власть с дру- гими лицами (коллегиальный глава государства практически не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законода- тельной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и пото- му не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплек- товать состав правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер (явление частой смены прави- тельств, характерное для парламентской формы правления с многопартийно- стью, получило название «министерская чехарда»). Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства – напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.

Конституционный статус Президента Российской Федерации. В право-

вом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для то- го, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

Конституционный статус реализуется в нормах конституции, определяю- щих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в систе- ме органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, от- несенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия при- сущи исключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, прави- тельством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например предлагать парламенту кандидатуру на пост главы пра- вительства или присваивать высшие воинские звания и т.д.).

Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочи- ями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть нераскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредви- денных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на су- дебное толкование конституции.

Россия – демократическое федеративное правовое государство с респуб- ликанской формой правления. Государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды.

К основам конституционного строя относится принцип разделения вла- стей. В соответствии с ним власть не должна быть сосредоточена в руках одно- го лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодатель-

32

ной, исполнительной и судебной ветвями власти. Принцип разделения властей требует строгого разграничения их компетенции, наличия системы сдержек и противовесов, с помощью которых каждая ветвь власти может ограничивать другие.

Однако, на наш взгляд, существует явный конституционный перекос при распределении прав и статуса Президента РФ и Законодательной властью, по причине того, что Президент (избранный народом) может наложить вето на любой принятый законопроект или иной правовой документ, принятый Госу- дарственной Думой (также избранной народом). Тогда непонятна роль всена- родного голосования.

Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Кон- ституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государствен- ной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Пре- зидент должен обеспечить положение, при котором все органы государствен- ной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между феде- ральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворче- ствует, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента кон- кретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных зако- нах.

Рис. 2.4. рассматривает особенности и функциональные связи Президента РФ и государственных органов в ветвях законодательной, исполнительной и судебной властей.

Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится зада- ча охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при выполнении этих условий все иные органы власти и должностные лица смогут осуществлять свои полномочия в нормальном кон- ституционном режиме.

33

Контрольные вопросы по теме

1.Что включает предметная область теории государственного управления?

2.Покажите различия между элементами научного анализа в сфере дея- тельности государства.

3.Какие сферы затрагивают методологические основы теории государ- ственного управления?

4.Перечислите особенности, характеризующие познания политико- управленческих процессов в государственном управлении.

5.Обозначьте методы теории государственного управления.

6.Какова роль эксперимента в практике государственного управления?

7.Покажите четкое разграничение и функциональные особенности в управлении субъектов и объектов российской государственности.

Контрольные вопросы

1. Какие уровни органов публичной власти установлены Конституцией

РФ?

2.К каким «ветвям власти» относятся основные органы публичной власти?

3.Образуются ли органы всех «ветвей власти» на всех уровнях публичной власти?

4.Какие иные органы публичной власти или государственные должности, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований участвуют в управлении государством?

5.В чем состоит принципиальное отличие между соотношением предме- тов ведения двух уровней государственной власти и соотношением государ- ственных предметов ведения с вопросами местного значения»?

6.Какого типа государственные органы, не вправе создавать субъекты РФ

икакого – муниципальные образования?

7.Какую ветвь публичной власти представляет собой Федеральное Собра- ние РФ и как оно организовано?

8.Каков порядок формирования и депутатский состав Государственной Думы ФС РФ, какие основные полномочия закреплены за ней Конституцией РФ?

9.Каков порядок формирования и состав Совета Федерации ФС РФ, какие основные полномочия закреплены за ним Конституцией РФ?

10.Какие основные функции закреплены за каждым из трех видов феде- ральных органов исполнительной власти?

11.Какие основные функции Президента РФ предусмотрела Конституция

РФ?

12.Какие основные полномочия осуществляет Президент РФ в отношении органов законодательной, судебной и исполнительной власти?

35

2.3. Полномочия и функции государственных органов субъектов Российской Федерации

Система государственных органов субъектов РФ основаны на общих принципах, сформулированных в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации».

Основным принципом организации системы органов субъектов РФ являет- ся принцип «разделение властей». Однако набор государственных органов, естественно, меньше, а общая структура проще, в связи с отсутствием целого ряда функций, имеющих исключительно общенациональный характер, напри- мер, оборона страны, защита ее границ, общенациональные политические, эко- номические и иные международные интересы и т.п.

Вместе с тем, законодательная власть субъектов РФ также самостоятельна и формируется на выборах, организуемых избирательными комиссиями субъек- тов РФ, образованных на паритетных началах из кандидатур, предлагаемых главой и законодательным органом субъекта РФ. В абсолютном большинстве субъектов РФ законодательные органы являются однопалатными, поскольку нет необходимости в аналоге Совета Федерации в виде «верхней» палаты. Субъекты РФ являются унитарными государственными образованиями, а пред- ставители районов и городов уже присутствуют в составе законодательных ор- ганов, при избрании, по крайней мере, половины из них в территориальных округах.

В отличие от Президента РФ, главы субъектов РФ не избираются населе- нием напрямую, а утверждаются на свои должности законодательными органа- ми субъектов РФ по предложению Президента РФ, которые могут быть откло- нены, но не более трех раз подряд по одной и той же кандидатуре. В противном случае Президент РФ имеет право распустить досрочно законодательный орган субъекта, как злостно препятствующий проведению президентской кадровой политики и сохранению единства и целостности РФ.

Образуемая самими субъектами РФ судебная власть представлена, в ос- новном, мировыми судами, которые формируются законодательным органом по представлению главы региона, опирающегося на материалы и предложения соответствующей службы своего аппарата и судейских сообществ. В некоторых субъектах созданы собственные конституционные суды (в некоторых респуб- ликах в составе РФ) и уставные суды (в иных видах субъектов) с аналогичной Конституционному Суду РФ целью определения несоответствия региональных законов конституции или уставу субъекта РФ.

Повсеместно введен институт уполномоченного по правам человека по каждому из субъектов РФ, а во многих субъектах вводится должность уполно- моченного по правам ребенка в качестве заместителя уполномоченного по пра- вам человека. Прерогативой их утверждения и отрешения от соответствующей

36

государственной должности обладают законодательные (представительные) ор- ганы субъектов РФ.

Все силовые и правоохранительные структуры имеют исключительно фе- деральный характер и подчинение и представлены в субъектах РФ своими ре- гиональными отделениями. Назначение руководителей отделений согласуется с главами субъектов РФ при их назначении на должности Президентом РФ и «силовыми» министрами.

Соответственно, государственное управление осуществляется органами субъектов РФ методами правового регулирования, экономическими, админи- стративными и информационно-идеологическими, но не собственными сило- выми и правоохранительными органами, а с привлечением территориальных подразделений соответствующих федеральных органов.

Кроме того, своими отделениями в субъектах РФ представлены многие федеральные службы и агентства, некоторые из них охватывают два или нес- колько субъектов или даже представлены только в виде главного управления на уровне федерального округа. Поэтому, самый грубый подсчет количества фе- деральных чиновников в субъектах РФ, даже без учета «силовиков», данные по которым имеют закрытый характер, показывает на существенное превышение их численности в два-три раза по сравнению с количеством государственных служащих в органах власти и управления самих субъектов РФ.

Таким образом, влияние федеральной политики на региональном уровне оказывается определяющим даже через численное преобладание федеральных служащих, осуществляющих соответствующее управление социально- экономическими и духовно-идеологическими процессами, что говорит о высо- кой реальной централизованности и почти унитарности РФ. В общем виде, ре- гиональное управление представляет собой регулирование поведения управля- емого объекта региональными органами, организациями, должностными лица- ми в целях, определяемых государством и регионом.

Полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения

Как уже указывалось выше, в пределах полномочий РФ по предметам сов- местного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). При этом источником финансирования деятель- ности полномочных представителей субъектов РФ служат отчисления от соби- раемых в субъектах федеральных налогов и сборов, а также разного рода трансферы.

Вчастности, ч. 2, ст. 26.3. Федерального закона от 6 октября 1999 г.

№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, по предметам совместного ведения, относится решение около 70-ти вопро- сов в сфере государственного управления, в том числе вопросы экономики, об- разования, здравоохранения, культуры, спорта, безопасности граждан. В част- ности, рассматриваются вопросы:

37

-материально-технического и финансового обеспечения деятельности ор- ганов государственной власти и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда их работников;

-организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти и референдумов субъекта РФ;

-предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регио- нального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их послед- ствий;

-поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением меро- приятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организа- ции и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проек- тов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

-дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионально- го или межмуниципального значения;

-организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межму- ниципальное сообщение);

-обеспечения государственных гарантий и прав граждан на получение об- щедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного об- щего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного обра- зования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеоб- разовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда ра- ботников общеобразовательных учреждений, на закупки учебников и учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяй- ственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и комму- нальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ;

-организации предоставления общедоступного и бесплатного дошколь- ного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего обра- зования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ;

-сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственной охраны объектов культурного наследия (памят- ников истории и культуры) регионального значения;

-организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектования и обеспечения сохранности их библиотечных фондов;

-создания и поддержки государственных музеев (за исключением феде- ральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правитель- ством РФ);

38

-организации и поддержки учреждений культуры и искусства (за исклю- чением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, пе- речень которых утверждается уполномоченным Правительством РФ федераль- ным органом исполнительной власти);

-организации оказания специализированной медицинской помощи в кож- но-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологиче- ских диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, пе- речень которых утверждается уполномоченным Правительством РФ федераль- ным органом исполнительной власти);

-создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и ор- ганизации деятельности таких комиссий, а также создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административ- ной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ;

-организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;

-организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных про- ектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социаль- ной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;

-организации тушения пожаров силами Государственной противопожар- ной службы;

-установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии

сзаконодательством РФ о налогах и сборах;

-наделения городских поселений статусом городского округа;

-определения границ муниципальных образований в установленном по-

рядке;

-выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;

-установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых ак- тов органов местного самоуправления;

-материально-технического обеспечения деятельности мировых судей;

-осуществления мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством;

-организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к исполь- зованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов матери- ально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

-осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах и в терри- ториальном море РФ;

-создания, содержания и организации деятельности аварийно- спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;

39

-организации и осуществления на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ;

-установления подлежащих государственному регулированию цен (тари- фов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и контроль их применения;

-осуществления государственного контроля в области охраны окружаю- щей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяй- ственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключе- нием объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

-осуществления государственного надзора за техническим состоянием са- моходных машин и других видов техники;

-осуществления государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабже- ния, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установ- ленных водным законодательством РФ;

-государственного контроля за использованием и сохранностью жилищ- ного фонда независимо от его формы собственности, с соблюдением правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также за соответ- ствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления комму- нальных услуг установленным требованиям законодательства;

-утверждения и реализации региональных программ в области энергосбе- режения и повышения энергетической эффективности, организации проведения энергетического обследования жилых домов, многоквартирных домов, поме- щения в которых составляют жилищный фонд субъектов РФ, организации и проведения иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энер- госбережении и о повышении энергетической эффективности;

-государственного контроля соответствия жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации установленным законодательством об энер- госбережении и о повышении энергетической эффективности требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Из приведенного списка вопросов, решаемых субъектами РФ ясно, что ос- новное содержание их деятельности заключается, прежде всего, в создании условий развития региональной экономики и обеспечении социальных гаран- тий населению: как федеральных, так и дополнительных региональных при наличии достаточных бюджетных средств. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют финансирование (через субвенции в муни- ципальные бюджеты) заработной платы работникам бюджетной сферы.

Именно, субъекты РФ находятся в непосредственных межбюджетных от- ношениях с муниципальными образованиями, как правило, с городскими окру-

40