8310

гами и муниципальными районами, осуществляют выравнивание их бюджет- ной обеспеченности, передают им своими законами ряд полномочий для ис- полнения по отдельным вопросам регионального значения вместе с субвенция- ми на их исполнение и осуществляют контроль.

Субъекты РФ разрабатывают и реализуют многие программы межмуници- пального характера, как правило, финансируя их из своих бюджетов полностью либо на условиях софинансирования.

Контрольные вопросы по теме

1.Что включает предметная область теории государственного управления?

2.Покажите различие между элементами научного анализа в сфере дея- тельности государства.

3.Какие сферы затрагивают методологические основы теории государ- ственного управления?

4.Перечислите особенности, характеризующие познания политико- управленческих процессов в государственном управлении.

5.Обозначте методы теории государственного управления.

6.Какова роль эксперимента в практике государственного управления?

7.Покажите разграничение и функциональные особенности в управлении субъектов и объектов российской государственности.

8.Какие уровни органов публичной власти установлены Конституцией

РФ?

9.К каким «ветвям власти» относятся основные органы публичной власти?

10.Образуются ли органы всех «ветвей власти» на всех уровнях публичной

власти?

11.Какие иные органы публичной власти или государственные должности, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований участвуют в управлении государством?

12.В чем состоит принципиальное отличие между соотношением предме- тов ведения двух уровней государственной власти и соотношением государ- ственных предметов ведения с вопросами местного значения»?

13.Какого типа государственные органы не вправе создавать субъекты РФ

икакого – муниципальные образования?

14.Какую ветвь публичной власти представляет собой Федеральное Со- брание РФ и как оно организовано?

15.Каков порядок формирования и депутатский состав Государственной Думы ФС РФ, какие основные полномочия закреплены за ней Конституцией РФ?

16.Каков порядок формирования и состав Совета Федерации ФС РФ, ка- кие основные полномочия закреплены за ним Конституцией РФ?

17.Какие основные функции закреплены за каждым из трех видов феде- ральных органов исполнительной власти?

41

18.Какие основные функции Президента РФ предусмотрены Конституци-

ей РФ?

19.Какие основные полномочия осуществляет Президент РФ в отношении органов законодательной, судебной и исполнительной власти?

Тема 3. Исполнительная власть субъектов Российской Федерации

3.1.Организация системы исполнительной власти

Внастоящее время организация системы государственных органов в субъ- ектах РФ имеет определенную специфику в зависимости от того, имеют ли они статус национальных республик в составе РФ или статус «обычных» краев, об- ластей, автономных округов.

Внациональных республиках имеется Глава субъекта РФ со своей Адми- нистрацией и отдельно Правительство субъекта РФ со своим аппаратом, воз- главляемое его председателем. Председатель Правительства, как правило, ре- ально подотчетен Главе субъекта РФ, а не только и не столько законодательно- му органу данного субъекта РФ.

В«обычных» субъектах РФ обходятся без таких двусмысленных сложно- стей, объединяя должности главы субъекта РФ и председателя его правитель- ства.

К примеру, в ст. 21 Устава Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. (с последующими изменениями) установлено, что:

1. Систему органов государственной власти в области составляют:

- Законодательный (представительный) орган государственной власти об- ласти – Законодательное Собрание;

- высший исполнительный орган государственной власти области – Пра- вительство, возглавляемое Губернатором – Председателем Правительства;

- министерства и иные органы исполнительной власти области; - мировые судьи и Уставный суд Нижегородской области.

Высшим должностным лицом области является Губернатор – Председа- тель Правительства.

2. В соответствии с федеральными законами и (или) настоящим Уставом законами области создаются государственные органы, не входящие в систему органов государственной власти области.

3. В соответствии с федеральным законодательством на территории обла- сти действуют территориальные органы, образованные федеральными органа- ми исполнительной власти для осуществления своих полномочий».

Вкачестве примера на рис. 3.1 представлена система таких органов на примере Нижегородской области.

42

43

Представительный орган государственной власти субъекта РФ:

а) принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ, принимает устав субъекта РФ и по- правки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, Фе- деральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Исполнительная власть субъекта РФ представлена системой органов ис- полнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государ- ственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государ- ственной власти субъекта РФ определяется в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ яв- ляется постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных норма- тивных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются кон- ституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, нацио- нальных и иных традиций субъекта РФ.

3.2. Компетенция и организация местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления в РФ существенно изменилась в результате реформы, проводимой на основе нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (далее – ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.) В настоящее время существуют следующие виды муниципаль- ных образований, табл. 3.1.

Таблица 3.1 Виды муниципальных образований и их территорий

ФЗ № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. установлены три типа муниципальных образований, которые различаются как по своей территориальной организации, так и присущим каждому из них составу вопросов местного значения:

-поселения, муниципальные районы и городские округа. Территории всех поселений входят в состав территорий муниципальных районов и не должны пересекать их границы. Это означает двухуровневую территориальную органи- зацию муниципальных образований. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, лишь примыкая к ним, даже в слу- чае наделения их статусом административных центров соответствующих муни- ципальных районов. Среди поселений различают два их вида:

-городские и

-сельские.

К городским поселениям относят города, не имеющие статуса городских округов, и рабочие либо дачные поселки. Сельским поселением может быть один крупный населенный пункт (село, станица и т.п.) или несколько неболь- ших и малых с общей численностью населения, как правило, превышающей 1000 человек, объединенных общей территорией и имеющих единые органы местного самоуправления, бюджет, муниципальную собственность.

Состав вопросов местного значения для всех видов поселений устанавли- вается Федеральным законом на всей территории РФ. Крупнейшим субъектам РФ законом № 131-ФЗ предоставлено право самим устанавливать перечень во- просов местного значения внутригородских муниципальных образований, названных в Москве «муниципальными управами», а в Санкт-Петербурге «му- ниципальными советами».

Границы территорий и статусы всех муниципальных образований устанав- ливаются законами субъектов РФ с учетом мнения их населения, выраженного путем прямого, тайного и всеобщего голосования. А инициатива определения границ принадлежит как органам государственной власти обоих уровней, так и органам местного самоуправления и организованным группам населения по определенной законом процедуре.

В ходе муниципальной реформы, запущенной после принятия Федераль- ного закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Фе- дерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. количество муниципальных образова- ний в РФ резко выросло примерно с 11,5 тыс. до более, чем 24 тыс., в основном за счет придания такого статуса прежним административным территориям, управлявшимся с помощью глав сельских администраций. Теперь же на этих территориях были избраны представительные органы и главы сельских поселе- ний.

Местное самоуправление осуществляется населением в пределах муници- пального образования. Муниципальное образование – это городское, сельское поселение (несколько поселений, объединенных общей территорией, либо часть поселения, иная населенная территория), в пределах которого осуществ- ляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, мест- ный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

45

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответ- ствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных тради- ций. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреаци- онные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление и изменение границ муниципального обра- зования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государ- ственной власти субъекта РФ. При изменении границ муниципального образо- вания обязателен учет мнения населения соответствующих территорий, В ре- зультате многократных изменений количество «вопросов местного значения» для разных типов муниципальных образований увеличилось с 20-30 до 30-40. Часть из них совпадает по содержанию у различных типов муниципальных об- разований. К примеру, наиболее часто совпадают вопросы, касающиеся «фор- мирования, утверждения, исполнения бюджета поселения и контроль за его ис- полнением», «установления, изменения и отмены местных налогов и сборов поселения», «владение, пользование и распоряжение имуществом, находящим- ся в муниципальной собственности поселения», «создания условий для предо- ставления транспортных услуг населению, и организация транспортного об- служивания населения» и т.д. Однако эти вопросы решаются соответствующи- ми органами местного самоуправления в границах своих территорий, которые законодательно закреплены за ними.

Другая часть вопросов местного значения различается по своим формули-

ровкам, которые закрепляют разные полномочия для разных типов муниципаль-

ных образований в одинаковых сферах деятельности. Например, вопросом местного значения поселений (и городских и сельских) является «организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора», для муниципальных районов – «ор- ганизация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов», а для городских округов – и то, и другое, вместе взятое.

Часть же вопросов местного значения закреплена только за муниципаль- ными районами и отсутствует у поселений, как например, «организация предо- ставления общедоступного и бесплатного среднего образования по основным общеобразовательным программам», «организация оказания на территории му- ниципального района первичной медико-санитарной медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов» и т.д.

А, с другой стороны, «обеспечение первичных мер пожарной безопасно- сти», «организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц

иномерами домов» и ряд других вопросов закреплены законом за поселениями

игородскими округами, но не за муниципальными районами.

Органы местного самоуправления как субъекты муниципального управле-

ния. Муниципальное управление, являясь видом публичного управления, как и государственное, отличается от последнего по составу и характеру всех компо- нентов этого процесса: субъекту, объекту и методам (средствам) управления. Прежде всего, объектами муниципального управления являются разнообразные

46

Муниципальное управление – это деятельность органов мсу по использо- ванию ресурсов муниципального образования для решения вопросов местного назначения.

В свою очередь, содержание муниципальной деятельности определяется сложным сочетанием потребностей граждан конкретного муниципального об- разования и субъектов хозяйственной деятельности, действующих на его тер- ритории. Кроме того, имеющимися в муниципальном образовании ресурсами и условиями, сложившимися в результате воздействия факторов внешней среды (деятельности органов государственного управления федерального уровня и уровня субъекта федерации, развития отраслевой структуры хозяйства в реги- оне, изменениями в политической и социокультурной ситуации и многими дру- гими).

Рассматривая с позиций системного подхода условия функционирования предприятий, работающих на территории муниципального образования, следу- ет отметить существенную роль местных властей в организации работы кон- кретных хозяйствующих субъектов. Другими словами, по отношению к пред- приятиям, функционирующим на территории муниципального образования, де- ятельность местного самоуправления является одним из важнейших факторов внешней среды (прямого воздействия), определяющих условия работы пред- приятий на рассматриваемой территории.

Органы местного самоуправления представляют собой аппарат управле- ния, реализующий властные функции, и его деятельность должна быть подчи- нена достижению целей муниципального образования. Это также организации, объединяющие сотрудников и муниципальных служащих, работа которых должна быть построена в соответствии с современными представлениями об организации труда менеджеров. Значительная роль уделяется использованию современных информационных технологий в работе местной администрации и работе с населением, общественными организациями, гражданами и предприя- тиями, расположенными на территории муниципального образования.

Структура и системы органов местного самоуправления в разных муни- ципальных образованиях.

Под структурой органов местного самоуправления в ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. понимается их перечень, закрепленный уставом того или иного муниципального образования. Системой же таких органов может считаться лишь их соотношение и взаимодействие в соответствии с установленными пол- номочиями каждого из них по решению вопросов местного значения, подот- четностью и подконтрольностью друг другу, обеспечивающими правильную координацию их деятельности при решении вопросов. Система органов мест- ного самоуправления в муниципальном образовании считается определенной, если в его уставе установлены:

•перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);

•способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномо- чиями);

•компетенция каждого из этих органов;

48

• система взаимоотношений и взаимодействия между ними.

Согласно положению ч. 2 ст. 34, в структуру органов местного само- управления входят в обязательном порядке:

•представительный орган муниципального образования;

•глава муниципального образования;

•местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), кон- трольный орган.

Кроме того, обозначен фактически как желательный и рекомендуемый контрольный орган муниципального образования, определены основные цели его деятельности и способы формирования.

Также предусмотрена возможность создания и иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, которые должны быть в таком случае предусмотрены уставом муниципального образования и обладать соб- ственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган муниципального образования может осуществ- лять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установлен- ной численности депутатов. Он состоит из депутатов, избираемых на муници- пальных выборах.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жи- телей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 че- ловек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района может:

- состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района,

ииз депутатов представительных органов указанных поселений и избираемых представительными органами из своего состава в соответствии с равной нор- мой представительства;

- избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депу- татов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования го-

рода федерального значения может обладать правами юридического лица в со- ответствии с уставом муниципального образования.

Висключительной компетенции представительного органа муниципально- го образования находятся:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него измене- ний и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответ-

ствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; - принятие планов и программ развития муниципального образования,

утверждение отчетов об их исполнении;

49

-определение порядка управления и распоряжения имуществом, находя- щимся в муниципальной собственности;

-определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установле- нии тарифов на услуги;

-определение порядка участия муниципального образования в организа- циях межмуниципального сотрудничества;

-определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

-контроль за исполнением органами местного самоуправления и долж- ностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального об- разования только по инициативе главы местной администрации или при нали- чии заключения главы местной администрации.

Организацию деятельности представительного органа муниципального об- разования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, – председатель представитель- ного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава».

Глава муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделя- ется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Он в соответствии с уставом муници- пального образования:

1)избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2)в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3)в случае избрания представительным органом муниципального образо- вания исполняет полномочия его председателя;

4)не может одновременно исполнять полномочия председателя предста- вительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

50