8310

5) в случае формирования представительного органа муниципального рай- она в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 настоящего Федерального закона исполняет полномочия его председателя.

Глава муниципального образования:

1)представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами госу- дарственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2)подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муници- пального образования, нормативные правовые акты, принятые представитель- ным органом муниципального образования;

3)издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4)вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5)обеспечивает осуществление органами местного самоуправления пол- номочий по решению вопросов местного значения и отдельных государствен- ных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральны- ми законами и законами субъекта РФ.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению

ипредставительному органу муниципального образования».

Местная администрация. Местная администрация (исполнительно – рас- порядительный орган муниципального образования) наделяется уставом му-

ниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значе-

ния и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномо- чий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образова- ния либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального обра- зования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утвер- ждается представительным органом поселения. Для главы местной админи- страции муниципального района (городского округа) – представительным ор- ганом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осу- ществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления от- дельных государственных полномочий, переданных органам местного само-

управления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной ад- министрации устанавливается представительным органом муниципального об- разования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опублико-

51

вание условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, про- екта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципаль- ном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представи- тельным органом муниципального района (городского округа), а одна треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъек- та РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководи- теля высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представи- тельным органом муниципального образования из числа кандидатов, представ- ленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт, с главой местной администрации, заключается главой муници- пального образования.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации утверждается представительным орга- ном муниципального образования по представлению главы местной админи- страции. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации».

Контрольный орган муниципального образования. Контрольный орган му-

ниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) может образовываться в целях контроля исполнения местного бюд- жета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проек- та местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за со- блюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муници- пального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного само- управления обязаны представлять в контрольный орган муниципального обра- зования по его требованию необходимую информацию и документы по вопро- сам, относящимся к их компетенции.

Иные возможные органы МСУ. При возможности предусмотреть в уставе поселения какие-то иные функции органы местного самоуправления создают свободу выбора организационной схемы муниципального управления. Разно- образие организационной структуры достигается также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению вопросов местного зна- чения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселе- нии, а также различными способами перераспределения полномочий между структурными единицами внутри одного органа. Все это позволяет учесть осо- бенности (политические, территориальные, экономические, социокультурные и т.п.) конкретного муниципалитета и отразить их в структуре органов.

Основные модели систем органов местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ряд ограничений на структуру органов местно-

52

го самоуправления. В частности, он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

•представительного органа;

•главы муниципального образования;

•местной администрации.

Существующие ограничения в структуре органов местного са- моуправления связаны также с обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном законе № 131-ФЗ местная админи- страция названа исполнительно-распорядительным органом, а для представи- тельного органа установлена исключительная компетенция. Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом полномочий руко- водителя (председателя) представительного органа и главы местной админи- страции для муниципальных образований всех типов, кроме сельских поселе- ний. Тем самым уже на федеральном уровне введено определенное разграниче- ние полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным механизмом реализации организационной обособленно- сти органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является запрет на наличие у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей. Так, в соответствии со ст. 40 Федераль- ного закона № 131-ФЗ, выборные должностные лица местного самоуправления,

а значит, депутаты представительных органов поселений не могут быть депу-

татами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами зако- нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Они не могут занимать государственные должности в Федеральных орга- нах РФ, государственные должности в субъектах РФ, а также должности госу- дарственной гражданской службы и муниципальные должности муниципаль- ной службы.

Основные модели структуры органов местного самоуправления, предлага-

емые федеральным законодателем, представлены на рис. 11–15. Различие в мо- делях связано:

во-первых, с разделением муниципальных образований на разные типы (поселение, муниципальный район, городской округ),

во-вторых, с установлением различного порядка формирования и статуса органов и должностных лиц, их полномочий внутри МО.

На рис. 3.3 изображена модель структуры, предусмотренная ч. 3 ст. 36 Фе- дерального закона № 131-ФЗ для сельских поселений. Она отличается тем, что лицо, имеющее статус главы поселения, возглавляет одновременно пред- ставительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия:

•главы муниципального образования (поселения),

•руководителя представительного органа,

•главы местной администрации.

Модель реализуется следующим образом: жители поселения на муници- пальных выборах избирают представительный орган поселения, а глава посе- ления избирается: а) либо всеми жителями поселения на муниципальных выбо- рах; б) либо депутатами из своего состава.

53

Иные органы местного самоуправления

Местная администрация

Рис. 3.3. Вариант совмещения полномочий (должностей)

Допустим только для сельских поселений.

На рис. 3.4 изображена модель структуры органов местного само- управления, названная традиционной, т.к. она была достаточно распростра- ненной до недавнего времени. Ее суть состоит в том, что жители избирают на муниципальных выборах представительный орган поселения (или муниципаль- ного образования другого типа) и главу поселения, который одновременно воз- главляет и сельскую администрацию.

Рис. 3.4. Традиционный вариант, когда избранный населением глава МО возглавляет исполнительную власть

54

В последнее время в сельских поселениях все чаще обращаются к модели, изображенной на рис. 3.5.

ЖИТЕЛИ

Рис. 3.5. Вариант, когда избранный населением глава МО возглавляет представительный орган МО

Особенность этой модели состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования занимается в основном политическими за- дачами, исполняя полномочия председателя представительного органа, а хозяй- ственными задачами поселения занимается лицо, назначенное по контракту. На муниципальных выборах жителями избирается и представительный орган, и глава МО, а главой администрации будет профессиональный управляющий – менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкур- са.

В муниципальных образованиях любого типа число членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса устанавливает представительный ор- ган местного самоуправления. При этом в муниципальных районах и городских округах треть членов конкурсной комиссии назначается законодательным орга- ном субъекта РФ.

Изображенная на рис. 3.6. модель структуры органов является новшеством Федерального закона № 131-ФЗ.

Представительный орган, как обычно, избирается жителями на муници- пальных выборах, но статус главы муниципального образования получает из- бранный из состава депутатов председатель этого органа. Все, что связано с ис-

55

полнительной властью в системе муниципального управления, не отличается от предыдущего варианта, т.е. главой местной администрации является професси- ональный управляющий – менеджер, нанятый по контракту, который заключа- ется по результатам конкурса.

В свою очередь, существующие и вновь созданные органы местного само- управления приводят в соответствие с требованиями федерального законода- тельства уставы муниципальных образований, в которых закрепляется порядок формирования, подотчетность, подконтрольность, а также иные вопросы орга- низации и деятельности органов местного самоуправления.

Жители

Выборы

Представительный орган муниципального обра-

ной власти

Глава муниципаль-

ного образования = председатель

Конкурсная

комиссия

Глава местной администрации -

Рис. 3.6. Вариант, когда на муниципальных выборах формируется только представительный орган местного самоуправления

Представленная на рис. 3.7 модель структуры органов местного само- управления предлагается Федеральным законом № 131-ФЗ только для муници- пальных районов. Для того чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального района, ее должны поддержать представительные органы двух третей поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

56

8. Каков механизм осуществления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с исполнительной властью субъектов РФ?

9.Какие типы и виды муниципальных образований предусмотрены Феде- ральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации»?

10.Какие типы муниципальных образований образуют двухуровневую си- стему территориальной организации местного самоуправления в РФ?

11.В чем заключаются основные различия между вопросами местного значения трех типов муниципальных образований в РФ?

12.Каким способом и по каким причинам могут передаваться для испол- нения органам местного самоуправления муниципальных районов отдельные полномочия по решению вопросов местного значения поселений, и наоборот?

13.Какие органы местного самоуправления должны быть сформированы и действовать в обязательном порядке, а какие могут быть необязательными, до- полнительными, образуемыми по решению обязательных органов? В чем раз- личие их функций и методов деятельности (управления)?

Тема 4. Государственная политика в области развития гражданского общества

4.1. Теория и практика становления гражданского общества

Управленческий механизм реализации, стабилизация общества, его уско- ренное развитие начинаются с выработки и реализации современной социаль- ной доктрины развития, которая лежит в основе нового типа государственно- сти и государственного управления. Большую роль в становлении такой гума- нистической и научной государственности сыграли теория и практика станов- ления социальных государств, регулирование рыночных отношений в соответ- ствии с социальными целями в цивилизованных странах Запада.

Разработка доктрины социального управления позволяет на деле осущест- вить системный характер управленческого воздействия. Поэтому разработка управленческой доктрины и ее реализация являются универсальной закономер- ностью современного социального управления. Рассмотрим суть социальной доктрины и дадим ее определение.

Здесь под термином «социальная доктрина» понимается разновидность глобальной технологии, определяющей место социальной системы в геополи- тическом пространстве, выделяющей приоритеты в реализации коренных соци- альных интересов той или иной нации и содержащей механизмы их реализации (экономические, международные, культурно-духовные, экологические, воен- ные).

Доктрина служит основанием для выработки и последующей реализации социальной политики конкретного государства и выражающей интересы граж- дан. Процесс ее выработки предполагает объективный научный анализ сло-

58

жившейся социально-экономической ситуации, трезвую оценку прошлого ис- торического опыта, изучение внешних факторов, ведущих тенденций мирового развития, формирования нового геополитического пространства.

На этой основе социальная доктрина:

-во-первых, выделяет главные национальные интересы, соответствующие перспективным целям данной страны и всего человечества;

-во-вторых, среди них определяет ряд интересов, от удовлетворения кото- рых в первую очередь зависят национальная безопасность данной страны и возможность существования национального государства;

-в-третьих, определяет те первоочередные ресурсы, которые могут быть использованы для достижения стратегических социальных целей, сохранения и развития генофонда нации, увеличения продолжительности жизни людей, сни- жения смертности, повышения рождаемости, т.е. для повышения качества жиз- ни своих граждан и достижения устойчивого развития общества.

Цель социальной политики – создание благоприятного социального клима- та и подлинного социального согласия на основе сбалансированности интере- сов разных социальных групп с помощью определенных механизмов, обеспе- чивающих удовлетворение основных жизненных потребностей населения и ро- ста качества жизни всех граждан.

В реальном представлении социальная политика – это, прежде всего дея- тельность государства в социальной сфере, которая направлена на объединение усилий всех субъектов хозяйственных и управленческих структур, всего насе- ления в целях решения социальных задач. Она реализует через государственное регулирование (законодательное, программно-целевое, материально- финансовое и т. п.), права граждан на достойные условия жизни, на свободное участие в жизни общества. Государство последовательно выявляет проблемные социальные аспекты во всех действиях субъектов управления.

Важно отметить, что реализация социальной политики опирается на ряд принципов. Важнейший из них – формирование системы общезначимых для большинства населения социальных ценностей и социальных стандартов. Ос- нову социальной политики составляют:

-солидарность общества и сокращение уровня обездоленности населе-

ния;

-преодоление эгоизма отдельных его слоев, оставивших за бортом жизни большинство своих сограждан;

-она строится на соблюдении критериев социальной безопасности обще- ства и масштабов естественной убыли населения, продолжительности жизни, здоровья населения, снижении детской смертности, масштабов поляризации доходов, доли безработных и т. п.;

-принятие социальной доктрины общества.

К другим принципам разработки социальной политики можно отнести:

- определение социальных целей (долгосрочных, среднесрочных и теку-

щих);

- выявление на этой основе совокупности предоставляемых государством минимального перечня гарантий социальной безопасности (защиты генофонда,

59

стабилизации жизненного уровня, стимулирования социальной активности и механизмов зарабатывания средств на социальные нужды, улучшения систем пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения и др.).

Логика построения социальной доктрины включает несколько этапов:

1)определяются границы социальной сферы, являющейся объектом управленческих воздействий;

2)проводится анализ и оценка проблемных ситуаций в этой сфере дея- тельности;

3)разрабатывается алгоритм социальной программы действий, как долго- срочных, так и среднесрочных;

4)выявляются механизмы социального обустройства общества, которыми руководствуются при разработке концепции устойчивого развития.

Это накладывает определенные требования к разработке механизмов реа- лизации социальной политики.

Предложенный ниже механизм выработки и реализации социальной по- литики государства относится к классу интегральных. Он включает в себя гос- ударственную социальную доктрину, право, социальные стандарты, экономи- ческие средства, культуру, психологию, демографию и национально- этнические регуляторы (рис. 4.1).

Механизм выработки и реализации социальной по- литики

Рис. 4.1. Механизм выработки и реализации социальной политики

Система базируется на социальных гарантиях государства, обеспечиваю- щих при любых условиях минимальные жизненные стандарты всем членам об- щества. Поэтому российскому государству предстоит заново обосновать и за- конодательно закрепить твердый перечень социальных гарантий, таких, как минимальный прожиточный уровень, средний душевой доход, размеры потре- бительской корзины и др. (рис. 4.2).

Только в этом случае станет возможной реальная социальная диагностика жизни населения, которая с помощью социальных показателей и индикаторов в

60