Глава 3. Порядок обжалования и пересмотра судебных актов § 1. Производство в суде апелляционной инстанции

Любое не вступившее в законную силу решение суда первой инстанции по административному делу может быть обжаловано в апелляционном порядке.

Закрепление такой возможности является важнейшей процессуальной гарантией обеспечения предусмотренных ст. 6 КАС РФ принципов законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, а также состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства. В теории процессуальных отраслей права традиционно выделяются полная и неполная апелляции.

Сущность полной апелляции состоит в том, что рассмотренное судом первой инстанции требование вновь рассматривается судом апелляционной инстанции по правилам, установленным для суда первой инстанции, в связи с чем стороны вправе ссылаться на новые факты, представлять новые доказательства и вносить новые возражения.

Сущность неполной апелляции заключается в проверке самого процесса рассмотрения дела в суде первой инстанции и его решения. Стороны не имеют права ссылаться на новые факты, представлять новые доказательства*(1).

Учитывая положения ст. 307 и 308 КАС РФ, производство по административному делу в суде апелляционной инстанции представляет собой не формальную проверку строго определенного круга вопросов, за который не вправе выйти суд, а полноценное повторное рассмотрение дела с возможностью исследования новых доказательств (в случае если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине). В связи с этим апелляционное обжалование в рамках административного судопроизводства можно относить к выделяемому в теории типу полной апелляции. Особенность апелляционного производства проявляется в том, что на данной стадии суд призван осуществить вторичное рассмотрение дела по существу*(2).

Наличие в законодательстве возможности рассмотрения административного дела в апелляционном порядке, по сути, можно рассматривать в качестве некоего механизма подстраховки от ошибок и неточностей суда первой инстанции, гарантии их исправления*(3).

Поскольку апелляционное обжалование судебных актов является общим и неотъемлемым элементом для всех процессуальных отраслей права, назвать его отличительным признаком административного судопроизводства нельзя. Однако нормы КАС РФ имеют в этой сфере некоторые особенности.

В частности, особенностью обжалования в апелляционном порядке согласно КАС РФ является то, что право такого обжалования в соответствии с ч. 2 ст. 295 кодекса принадлежит не только лицам, участвующим в административном деле, но и лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле, но вопрос об их правах и обязанностях был разрешен судом. Складывающаяся судебная практика имеет примеры использования указанной нормы.

Так, определением Московского городского суда от 23.10.2015 N 4г/5-10632/2015 не только подтверждена законность принятия апелляционной жалобы не привлеченного к участию в административном деле лица, но и восстановлен пропущенный им срок на ее подачу, поскольку указанному лицу не было направлено решение суда по административному делу.

Дело в том, что то или иное постановление или решение государственного органа или должностного лица, обжалуемое в рамках административного судопроизводства, может затрагивать права и законные интересы и иных лиц, кроме административного истца (например, постановление судебного пристава-исполнителя, вынесенное им в рамках сводного исполнительного производства, по своей сути касается всех его сторон, хотя для обжалования достаточно обращения в суд лишь одной из них). В связи с этим указанным лицам предоставляется справедливая возможность поучаствовать в разрешении вопросов, непосредственно отражающихся на их правовом положении, путем подачи апелляционной жалобы.

Дальнейший порядок подачи и рассмотрения апелляционной жалобы в рамках административного судопроизводства установлен в гл. 34 КАС РФ и аналогичен нормам Гражданского процессуального кодекса РФ, регламентирующим порядок апелляционного обжалования в рамках гражданского процесса.

Производство в суде апелляционной инстанции инициируется фактом подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления (в случае если судебный акт обжалуется участвующим в деле прокурором).

Суд, в компетенцию которого входит рассмотрение апелляционной жалобы или представления, определяется в зависимости от того, судебный акт какого суда обжалуется. В соответствии со ст. 296 КАС РФ решения районных судов и гарнизонных военных судов обжалуются в апелляционном порядке в соответствующий верховный суд республики, города федерального значения, автономной области, автономного округа, краевой, областной суд, а также окружной (флотский) военный суд. Если указанные суды рассматривают дело по первой инстанции, то апелляционные жалобы, представления на вынесенные ими судебные акты подаются в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и Судебную коллегию по делам военнослужащих Верховного Суда РФ соответственно.

Если же предметом апелляционного обжалования являются решения по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ и Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ, принятые ими по первой инстанции, то апелляционные жалобы, представления подаются в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ.

Как и в гражданском и арбитражном процессе, в административном судопроизводстве апелляционные жалоба, представление подаются не непосредственно в саму апелляционную инстанцию, а через суд, вынесший обжалуемое решение.

Необходимость подачи апелляционной жалобы через суд обусловлена причинами, носящими организационный характер. Так, в случае принятия апелляционной жалобы к производству материалы административного дела будут подлежать направлению в суд апелляционной инстанции. Во избежание громоздкого процесса бюрократического взаимодействия различных судебных инстанций и экономии времени установлено правило о подаче апелляционной жалобы именно в тот суд, где хранятся материалы административного дела (т.е. в суд, вынесший решение), который пересылает эту жалобу вместе с ними в суд апелляционной инстанции по истечении срока на апелляционное обжалование.

Кроме этого, суд первой инстанции согласно ст. 302 КАС РФ после получения апелляционной жалобы выполняет и иные действия организационного плана. В частности, на него возлагается обязанность направления лицам, участвующим в деле, копии жалобы и приложенных к ней документов, если данные действия не были совершены лицом, не обладающим государственными полномочиями, подавшим апелляционную жалобу. Также суд первой инстанции принимает возражения на апелляционную жалобу и обеспечивает реализацию права участвующих в деле лиц на ознакомление с апелляционной жалобой и материалами административного дела.

С процессуальной точки зрения именно суд первой инстанции уполномочен решать вопрос о восстановлении пропущенного срока на подачу апелляционной жалобы.

Обратите внимание: законодатель не ущемляет права апеллянтов, которые направили апелляционную жалобу непосредственно в суд апелляционной инстанции. Исходя из положений ст. 297 КАС РФ и применяемого по аналогии п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.06.2012 N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции", подача апелляционных жалобы, представления непосредственно в суд апелляционной инстанции не является основанием для их возвращения заявителю. В этом случае апелляционные жалоба, представление подлежат направлению сопроводительным письмом суда апелляционной инстанции в суд, вынесший решение, для совершения действий, предусмотренных ст. 302 КАС РФ, о чем сообщается лицу, подавшему апелляционные жалобу, представление.

При этом в судебной практике сформировался подход, согласно которому дело по апелляционной жалобе, уже находящееся в суде апелляционной инстанции, подлежит снятию с апелляционного рассмотрения и возвращению в суд первой инстанции в случае поступления апелляционных жалоб от других заинтересованных лиц, в том числе не привлеченных к первоначальному рассмотрению дела (см., например, апелляционные определения Ставропольского краевого суда от 06.10.2015 N 33А-943/2015 и от 20.10.2015 N 33А-865/2015).

Кроме этого, апеллянту предоставлено право подачи дополнений к апелляционной жалобе, которые должны лишь содержать дополнительные сведения, подкрепляющие основания для отмены судебного акта, приведенные в уже поданной апелляционной жалобе. Если такие дополнения содержат новые основания, по которым подающее их лицо считает обжалуемый судебный акт подлежащим отмене и которые отсутствуют в тексте первоначальной апелляционной жалобы, то такие дополнения также могут быть расценены судом как самостоятельная апелляционная жалоба, что может повлечь снятие дела с апелляционного рассмотрения и его возвращение в суд первой инстанции для производства указанных в ст. 302 КАС РФ действий*(4).

Отдельно следует остановиться на сроках апелляционного обжалования судебных актов в административном судопроизводстве.

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 298 КАС РФ, апелляционные жалобы и представления подаются в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, т.е. до его вступления в законную силу.

Однако для некоторых категорий административных дел в кодексе установлены сокращенные сроки апелляционного обжалования. Речь идет об указанных в ч. 2-6 ст. 298 КАС РФ административных делах, связанных с вопросами:

- роспуска и самороспуска представительного органа муниципального образования, удаления в отставку главы муниципального образования;

- реализации избирательных прав и права граждан РФ на участие в референдуме;

- помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или продления срока пребывания в нем;

- административного надзора;

- принудительной госпитализации.

В правоприменительной практике большое значение придается вопросу о моменте начала течения срока на подачу апелляционной жалобы.

В соответствии с п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции", применяемого по аналогии к правоотношениям, регламентируемым КАС РФ, течение месячного срока на подачу апелляционных жалобы, представления начинается со дня, следующего за днем составления мотивированного решения суда (принятия решения суда в окончательной форме), и оканчивается в соответствующее число следующего месяца.

Действующее административное законодательство связывает начало течения указанного срока именно с днем изготовления решения суда в окончательной форме, а не с моментом его получения стороной.

См.: Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 12.01.2016 N 33А-634/2016.

В п. 6 названного постановления Пленума Верховного Суда РФ отмечается, что срок на подачу апелляционной жалобы, представления не считается пропущенным, если они были сданы в организацию почтовой связи до 24:00 последнего дня срока. В этом случае дата подачи апелляционной жалобы или представления определяется по штемпелю на конверте, квитанции о приеме заказной корреспонденции либо иному документу, подтверждающему прием корреспонденции (справка почтового отделения, копия реестра на отправку почтовой корреспонденции и т.п.).

Следует также сказать, что, как и любой другой срок, срок подачи апелляционной жалобы в административном судопроизводстве, пропущенный по уважительным причинам, может быть восстановлен судом по правилам ст. 95 КАС РФ. При этом вопрос о восстановлении пропущенного срока на апелляционное обжалование входит в компетенцию суда первой инстанции в соответствии с ч. 2 ст. 302 КАС РФ. Заявление о восстановлении названного срока рассматривается судом первой инстанции в судебном заседании с извещением участвующих в административном деле лиц, неявка которых не является препятствием к разрешению поставленного перед судом вопроса.

Пункт 8 упомянутого выше постановления Пленума Верховного Суда РФ разъясняет, какие причины пропуска указанного срока могут быть признаны судом уважительными. В частности, к уважительным причинам могут быть отнесены:

- обстоятельства, связанные с личностью лица, подающего апелляционную жалобу (тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность и т.п.);

- получение лицом, не присутствовавшим в судебном заседании, в котором закончилось разбирательство дела, копии решения суда по истечении срока обжалования или когда времени, оставшегося до истечения этого срока, явно недостаточно для ознакомления с материалами дела и составления мотивированных апелляционных жалобы, представления;

- неразъяснение судом первой инстанции порядка и срока обжалования решения суда;

- несоблюдение судом срока, на который может быть отложено составление мотивированного решения суда, или срока направления копии решения суда лицам, участвующим в деле, но не присутствовавшим в судебном заседании, в котором закончилось разбирательство дела, если такие нарушения привели к невозможности подготовки и подачи мотивированных апелляционных жалобы, представления в установленный для этого срок.

Что касается содержания апелляционной жалобы (представления), то требования к ней установлены в ст. 299 КАС РФ и включают в себя довольно стандартный набор процессуально значимой информации: сведения о суде, куда подается апелляционная жалоба, о подающем ее лице, указание на обжалуемый судебный акт, требование апеллянта и его основания, а также список прилагаемых к апелляционной жалобе документов. Стоит заметить, что к сведениям о подающем апелляционную жалобу лице, помимо прочего (фамилия, имя, отчество или наименование, адрес), относится также его процессуальное положение в административном деле.

К апелляционной жалобе прилагается документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, а также полномочия представителя, если жалоба подается им. Необходимость приложения к апелляционной жалобе ее копий для других участников административного дела зависит от того, наделен ли апеллянт государственными или иными публичными полномочиями.

В случае подачи апелляционной жалобы (представления) лицами, обладающими указанными полномочиями, они согласно ч. 6 ст. 299 КАС РФ обязаны направить другим лицам, участвующим в административном деле, ее копии, а также копии приложенных к ней документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить передачу указанным лицам копий этих документов иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом.

Если податель апелляционной жалобы не наделен государственными или иными публичными полномочиями, то вместо этого он так же, как и в гражданском процессе, прилагает к ней ее копии, а также копии приложенных к ней документов, которые отсутствуют у других участвующих в административном деле лиц.

Обратите внимание: с 15 сентября 2016 г. вводится в действие ч. 7 ст. 299 КАС РФ, в соответствии с которой подать апелляционные жалобы, представления и прилагаемые к ним документы можно будет посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в Интернете.

После поступления в суд апелляционной жалобы (представления) она может быть принята судом к производству, возвращена или оставлена без движения - в зависимости от того, насколько соблюден процессуальный порядок ее подачи и насколько ее содержание соответствует предъявляемым КАС РФ требованиям. Основания и правовые последствия каждого из названных действий аналогичны таким же действиям при подаче административного иска, которые были рассмотрены нами ранее.

Среди особенностей необходимо выделить то, что апелляционная жалоба может быть возвращена, помимо общих оснований, по заявлению подавшего ее лица, если дело еще не отправлено в суд апелляционной инстанции, а также наличие нескольких сроков для оставления апелляционной жалобы без движения (общий срок - пять дней с момента поступления жалобы, а по делам, где срок ее подачи сокращен, - три дня).

Поскольку, как уже говорилось выше, производство в суде апелляционной инстанции по правилам, предусмотренным КАС РФ, представляет собой, по сути, полную апелляцию, в нем происходит повторное полное рассмотрение обстоятельств административного дела. Данный факт обуславливает наличие у участвующих в нем лиц арсенала правовых инструментов как для подтверждения своей позиции, так и для волеизъявления, в том числе для возможности отказа от административного иска, его признания или заключения соглашения о примирении. Кроме этого, в любое время до вынесения апелляционного определения допускается возможность отказа от самой апелляционной жалобы.

В определении Ставропольского краевого суда от 23.12.2015 N 33-8340/2015 был сделан вывод о том, что данное распорядительное полномочие лиц, участвующих в деле, не находится под контролем суда апелляционной инстанции, поскольку в законодательстве не содержится как условий, в соответствии с которыми суд мог бы не принять подобного распоряжения, так и последствий для производства по делу в апелляционной инстанции в случае отклонения судом отказа от жалобы. Таким образом, отказ от апелляционной жалобы является процессуальным правом стороны, участвующей в деле.

Вместе с тем важно отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 303 КАС РФ прекращение производства по апелляционным жалобе, представлению в связи с отказом от них не является препятствием для рассмотрения иных апелляционных жалоб, представлений, если соответствующее решение суда первой инстанции обжалуется другими лицами.

Таким образом, отказ от апелляционной жалобы влечет прекращение производства именно по ней, а не по всему административному делу в целом.

В ст. 305 КАС РФ детально регламентируются сроки производства в суде апелляционной инстанции по административному делу. Согласно общему правилу административные дела по апелляционным жалобам, представлениям рассматриваются высшими судами субъектов РФ (краевыми, областными, верховными судами республик и т.д.), а также окружными (флотскими) военными судами в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в суд, а Верховным Судом РФ - в срок, не превышающий трех месяцев.

Однако для некоторых категорий административных дел с учетом конкретных особенностей их предмета устанавливаются свои сроки рассмотрения в суде апелляционной инстанции, отличающиеся от общих.

[Например, апелляционные жалоба, представление на решение суда по административному делу об административном надзоре рассматриваются судом апелляционной инстанции в течение одного месяца, а апелляционные жалоба, представление по административному делу о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в таком учреждении - в течение пяти дней.

Порядок рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции обусловлен самой правовой природой полной апелляции. Поскольку она предполагает, по сути, новое рассмотрение административного дела по существу с возможностью предоставления новых доказательств и т.д., то сам ход судебного заседания в суде апелляционной инстанции в целом аналогичен ходу уже рассмотренного нами судебного заседания в суде первой инстанции. Отличия состоят в том, что:

- рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции происходит коллегиально;

- в судебном заседании перед предоставлением слова участвующим в деле лицам судья-докладчик излагает обстоятельства административного дела, решение суда первой инстанции, позиции сторон и доводы апелляционных жалоб, представлений.

Так же как и в суде первой инстанции, в суде апелляционной инстанции проводится подготовка административного дела к рассмотрению, в рамках которой истребуются необходимые доказательства, разрешаются вопросы о применении мер предварительной защиты и (или) о приостановлении исполнения судебного решения (если оно уже началось). После завершения подготовки участвующие в административном деле лица извещаются о времени и месте рассмотрения жалобы, представления в апелляционном порядке.

Как уже говорилось выше, апелляционная инстанция в административном судопроизводстве производит новое рассмотрение административного дела. В связи с этим суд апелляционной инстанции наделен достаточно серьезными полномочиями.

В частности, согласно ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе:

- оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционные жалобу, представление без удовлетворения;

- отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение;

- отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции;

- отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в ст. 194 и 196 КАС РФ;

- оставить апелляционные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 301 КАС РФ.

Как отмечает А.П. Рыжаков, в отличие от кассационной инстанции апелляционная инстанция тогда, когда суд кассационной инстанции должен передать дело на рассмотрение в суд первой инстанции, вправе вынести новое решение*(5).

Поскольку у суда апелляционной инстанции имеются полномочия по отмене или изменению судебного акта суда первой инстанции, необходимо остановиться на установленных ст. 310 КАС РФ основаниях для этого.

Из анализа указанной нормы следует, что установленные кодексом основания для отмены или изменения судебного акта условно разделяются на не связанные с существом спора и связанные с существом спора.

Основания для безусловной отмены судебного акта, не связанные с существом спора, определены в ч. 1 ст. 310 КАС РФ и носят организационный характер:

- рассмотрение административного дела судом в незаконном составе;

- рассмотрение административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания;

- необеспечение права лиц, участвующих в деле и не владеющих языком, на котором ведется судопроизводство, давать объяснения, выступать, заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке или на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика;

- принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле;

- неподписание судьей или кем-либо из судей решения суда либо подписание не тем судьей или не теми судьями, которые входили в состав суда, рассматривавшего административное дело;

- отсутствие в деле протокола судебного заседания;

- нарушение правила о тайне совещания судей при принятии решения.

Безусловность в данном случае означает то, что судебный акт при установлении названных обстоятельств подлежит отмене независимо от доводов апелляционных жалобы или представления.

Остановимся более подробно на каждом из них.