!Учебный год 2024 / Volodina_A_A_Mezhdunarodno-pravovoe_regulirovanie_sotrudnichestva_v_sfere_ispolzovania_vozobnovlyaemykh_istochnikov_energii
.pdf
перехода на новую энергетику, но развивающиеся государства таких ресурсов не имели.
Еще один акт «мягкого права» - Специальный план действий по борьбе с изменением климата, принятый на Саммите «Большой восьмерки» 2005 г. По его итогам Международное энергетическое агентство представило ряд возможных вариантов глобальной энергетики к 2050 году (МЭА, 2006). В числе вариантов содержались: Базовый сценарий развития (сохранение тенденций и двойной рост выбросов), Ускоренные технологические сценарии (Accelerated Technology scenarios, ACT), позволяющие к середине нашего века вернутся к уровню его начала (т.е. потреблять 70% углеводородов и 30% - экологически чистых источников); Сценарий «Технология Плюс»20.
Второй сценарий представляется избыточно позитивным: он охватывает и условие ускоренного внедрения энерготехнологий (при этом предполагается распространение ядерной энергии, что проблематично после аварии на АЭС «Фукусима-1», а также так называемое улавливание СО2, что потребует серьезных затрат всех коммерческих производств мира, например, на улавливающие фильтры), и одновременно – их массового распространения. Таким образом, эффект введения в экономику альтернативных источников энергии и в этом сценарии не представляется значительным.
Новое «антипарниковое» соглашение (Парижское) 2015 г. предполагает торможение роста средней глобальной температуры до 2 ° C к 2100 г. Однако даже суммарные предложения участников соглашения (его подписали все 196 государств), хотя бы они и будут полностью выполнены, позволяют свести рост температуры к +2,7 °С. Это обстоятельство означает неизбежное появление новых обязательств и их еще более жесткие условия. Отмечается, что ЕС обязуется сократить выбросы парниковых газов на 40% к 2030 году по сравнению с 1990 годом, а среднегодовой показатель сокращения заказов - 1% /
20 Романова В.В. Государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: развитие правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 11. С. 7-12.
21
г. Это несколько выше, чем ставка, достигнутая при вступлении в силу предыдущих соглашений - 0,75%/г.
По мнению ряда ученых, «смысл Парижского соглашения с точки зрения обязательств стран прежде всего заложен в принципе добровольности вклада каждой страны в решение глобальной проблемы климата. Эти вклады - так называемые индикативные национально определяемые вклады - были накануне конференции опубликованы 156 странами и охватывают 95% глобальных выбросов»21.
Однако в этом же – принципе добровольности – состоит и проблема Парижского соглашения. Поскольку принятие государствами на себя «антипарниковых» обязательств было добровольным (хотя и всеобщим), исполнение данных обязательств также остается практически добровольным, т.е. бесконтрольным со стороны внешнего, надгосударственного органа. Такое положение создает высокую вероятность отказа государств от принятых на себя обязательств в условиях ухудшения мировой экономической ситуации, развития экономического кризиса, обострения межгосударственной и межрегиональной конкуренции, роста внешнеполитической напряженности. Сказанное уже практически реализовано: по заявлению бывшего Президента США Д. Трампа, дальнейшее пребывание в Парижском соглашении «может привести к банкротству американских компаний»22. За это высказывание Д. Трамп получил критику, заключающуюся в том, что данным «документом не предусмотрена какая-либо ответственность за несоблюдение установленных самими же участниками индикативных показателей»23. Как видно, критика Д. Трампа прозвучала не в том контексте, что из рассматриваемого Соглашения выходить
21 Боклан Д.С., С. Гоузи Огбодо. Международно-правовое сотрудничество как инструмент предотвращения глобального изменения климата // Евразийский юридический журнал, № 9 (64). С. 105-111.
22 Березкин М.Ю., Дегтярев К.С., Синюгин О.А. Возобновляемые энергетические ресурсы: История, проблемы, перспективы. - М.: "КДУ", "Добросвет", 2020.С.29.
23 Буртовой М.Ю. ГЕНЕЗИС МЕЖДУНАРОДНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В СФЕРЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2019. Т. 19. № 2. С. 42-47.
22
нельзя в силу угрозы роста парниковых выбросов для климата, а в том контексте, что можно, оставаясь формально в рамках данного Соглашения, в силу добровольности последнего - продолжать без юридических (международноправовых) последствий наращивать парниковые выбросы.
Напротив, от продолжения политики ограничений не отказывается Евросоюз: будучи импортером углеводородов, он продолжает развивать альтернативную энергетику, что позволит в будущем достичь технологического превосходства, а также освободиться от углеводородной зависимости от России (что стало особенно актуально в связи с украинскими событиями, с 2022 года). Помимо стремления к экологической чистоте и независимости, развитие альтернативных источников энергии позволяет Евросоюзу создать дополнительные рабочие места. Особенно обращает на себя внимание опыт США, где в последние годы число рабочих мест нефтяной отрасли стало меньше числа занятых в отраслях, производящих возобновляемые источники.
В настоящее время для ЕС основным актом является Директива по возобновляемой энергии 2009/28/ЕС. Директива была обновлена в 2018 г24 и в настоящее время ее полное название – Директива (ЕС) 2018 / 2001 Европейского парламента и Совета Европейского союза от 11.12.2018 «О поощрении использования энергии из возобновляемых источников» (или в сокращенном изложении - RED II)25.
Обновления касались прежде всего процентов, доли сокращения выбросов. Если по условиям Директивы до 2018 г. эта доля должна была сократиться до 20% (к 1990 г.), то по условиям после 2018 – на 40%, а доля возобновляемых источников – вырасти с 20 до 27%. На эту же долю (27%) предстоит сократить потребление энергии.
24 Краснова И.О. Зарубежный опыт правового регулирования использования возобновляемых источников энергии // "Экологическое право", 2019, N 4
25 EU: Directive 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources (Text with EEA relevance) // eur-lex.europa.eu: [сайт]. - URL: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018L2001&from=EN (дата обращения: 30.10.2022).
23
Нельзя не отметить, что эти положения – именно директивны, т.е. обязательны в смысле общеевропейского права. В то же время, ряд государств высказывает свои возражения: Дания – против сроков, Литва и Франция – против обоснованности целевых показателей, Австрия – ставит во главу угла энергетическую безопасность ЕС (и, как показали события последнего года, именно позиция Австрии в отношении энергобезопасности оказалась наиболее дальновидной), Финляндия и Чехия – против «директивности» (обязательности) поставленных показателей. Финансовую поддержку при условии принятия данных показателей, запросила Эстония (и т.д.)26.
Поэтому, несмотря на принятие ЕС данной Директивы, утверждать о единстве мнений государств-участников ЕС в данном вопросе сложно. Очевидно также, что свое влияние на исполнение данной Директивы окажет и украинский кризис, в связи с чем рассмотренную Директиву нельзя признать устойчивым международно-правовым актом.
Наибольшее для Российской Федерации значение имеют решения, принимаемые в рамках пока существующего СНГ. В частности, речь идет о Решении Экономического совета СНГ от 09.12.2011 г. о ходе работы над Предложениями по сотрудничеству государств - участников СНГ в области развития и использования возобновляемых энергетических ресурсов.
Экономический Совет попытался, прежде всего, определить причины, по которым он полагает целесообразным развитие ВИЭ. Было выделено три группы причин, при этом обозначены они были как экономические, политические и экологические, однако представляется, что все эти причины обусловлены в наибольшей мере коммерческими соображениями. Так, к числу экономических - было отнесено сокращение срока окупаемости затрат на объекты возобновляемой энергетики, к числу политических – возможности расширения «энергетического потенциала», т.е. фактически – возможности продажи энергии,
26 Кутафин Д. Договор к энергетической хартии как международный правовой инструмент развития энергетических отраслей // Право в современном мире. 2017. № 2(43). С.37-44
24
полученной из альтернативных источников, в тот же Евросоюз (а также в Японию и КНР). В качестве экологической причины было названо сокращение расходов на нейтрализацию отходов от производства традиционных ресурсов, однако и эта причина выглядит в большей мере экономической, нежели экологической. В то же время нельзя не признать, что все эти причины являются достаточно вескими, чтобы рассматривать перспективы развития производства возобновляемых источников.
Специалисты также указывают на «важность расширения сотрудничества между Единым Энергетическим Советом стран СНГ и Единой Энергетической Комиссией ООН. В рамках взаимодействия между вышеназванными организациями в 2014 году была завершена работа по созданию проекта Меморандума о взаимопонимании между ЭЭС СНГ и ЕЭК ООН. 25 апреля 2014 года данный Меморандум был подписан участниками»27.
В Меморандуме закреплено 9 целей сотрудничества, при этом первыми из них поставлено само развитие межрегионального сотрудничества в области энергетики и обеспечение энергобезопасности (на что всегда указывала Российской Федерация).
Однако и этот документ обладает той особенностью, что не создает какихлибо международно-правовых обязательств между его сторонами, а выглядит, скорее, как соглашение о намерениях, обусловленное общностью сформулированных в Меморандуме целей.
Меморандум о взаимопонимании от 25.04.2014 г. получил свое дальнейшее развитие в Плане совместных мероприятий Электроэнергетического Совета СНГ и Единой экономической комиссии ООН на 2015-2016 гг.28. В
27 Медведкина Е.А., Ходоченко А.В. Возобновляемые источники энергии в системе обеспечения устойчивого развития // Статистика - язык цифровой цивилизации: сб. докладов международ. научно-практ. конф. "II Открытый российский статистический конгресс" (Ростов-на-Дону, 4-6 декабря 2018 г.): в 2 т. - Т. 1. / Ростов н/Д: Изд-во ООО "АзовПринт", 2018. - С. 592-597.
28 Медведкина Е.А., Ходоченко А.В. Возобновляемые источники энергии в системе обеспечения устойчивого развития // Статистика - язык цифровой цивилизации: сб. докладов международ. научно-практ. конф. "II Открытый российский статистический конгресс"
25
частности, стороны обязались внести предложения по созданию единого информационного ресурса, который бы содействовал хозяйствующим субъектам, специалистам и государствам внедрять существующие практики ВИЭ. Стороны обязались также обсудить проблему унификации технического регулирования возобновляемых ИЭ. Предложено было организовать ежегодные встречи и телефонные переговоры. В силу изложенных выше причин, очевидно, что инициативу в вопросе развития возобновляемой энергетики проявила ЕЭК ООН: евразийское сообщество, в силу обладания значительными территориями
ив связи с отсутствием какого-либо парникового давления (особенно в северной части Евразии) было заинтересовано лишь в развитии технологий, которые могла предложить ЕЭК ООН.
План первоочередных мероприятий по реализации Концепции сотрудничества государств - участников СНГ в сфере энергетики, утв. Решением Совета глав правительств СНГ от 21.05.2010 г., предполагал, в частности, принятие государствами СНГ Концепции сотрудничества государств - участников СНГ в области использования возобновляемых источников энергии
иПлан первоочередных мероприятий по ее реализации. Эти акты утверждены ныне Решением Совета глав Правительств СНГ от 20.11.2013 г. Они, в режиме «мягкого права», стали международно-правовой основой сотрудничества государств СНГ.
По мнению специалистов Аналитического центра при Правительстве РФ, к 2040 г. ВИЭ вырастут почти вдвое (93%, из них половину придется на ветряные механические устройства и солнечные батареи), однако необходимо учитывать
ипредполагаемый двойной рост в России промышленного производства, строительства, перевозок.
Следует отметить, что, по данным SolarPower Europe, в настоящее время в мире доля, приходящаяся на производство электричества солнечными батареями, достигает 2,6%, при этом лидерами солнечной энергетики стали не
(Ростов-на-Дону, 4-6 декабря 2018 г.): в 2 т. - Т. 1. / Ростов н/Д: Изд-во ООО "АзовПринт", 2018. - С. 592-597.
26
государства Северной Европы, а КНР, США, ФРГ, Япония и Индия.
По мнению российских экспертов, реалистичным представляется создание солнечных батарей на российском Севере. Так, в Якутии существуют солнечно-дизельные батареи. Однако наибольший энергетический эффект могли бы дать солнечные батареи, установленные в таких регионах, как Северный Кавказ, Ставрополь, Оренбург, Астрахань, Сибирь, Забайкалье и Приморье.
Более проблематичным и опасным представляется расширение АЭС. С одной стороны, Россия – далеко не передовое государство в его использовании: в 2021 г. 32 государствах существовало 443 ядерных реактора (по 14 на каждое), еще 55 - создаются. С другой стороны, особенности российского подхода состоят, во-первых, в относительной дешевизне их создания (стоимость строительства Российской Федерацией АЭС в Турции была признана одной из наиболее дешевых в мире), во-вторых, в повышенных требованиях к безопасности АЭС. В частности, отечественные строители АЭС создают в станции 4 контура (топливная таблетка, циркониевая оболочка, главный циркуляционный контур, контур герметичных оболочек, способный выдержать до 8 баллов земных колебаний). Росатом вырабатывает около 20% электроэнергии страны (крупнейший производитель - Балаковская АЭС, генерирующий 30 млрд кВтч и находящийся на 51 месте по объему выработки).
Исследование позволяет заключить, что в последние полвека расширяется понимание государствами необходимости перехода к таким источникам энергии, использование которых бы исключало или существенно сократило бы выброс парниковых газов, являющихся, наряду с ростом солнечной активности, основной угрозой стабильности земного климата. Это понимание ведет к появлению источников «мягкого права» и международных договоров, на основе которых государства добровольно принимают на себя обязательства, в сумме позволяющие к определенному моменту (2050, 2100 годы) снизить потребление традиционных источников. Однако реальное поведение таких государств (в частности, США) ясно показывает, что узконациональные интересы производителей, использующих традиционные источники энергии, все еще
27
преобладают над интересами международного сообщества. Поэтому планы по сокращению парниковых выбросов остаются пока «оптимистическими», а не «реалистичными».
Исследование позволяет заключить, что рассматриваемая группа отношений подпадает под отношения, регулируемые энергетическим правом, которое, в свою очередь, охватывает и публичное, и частное, и международное (в том числе – международное частное) регулирование.
Принципиально изменить сложившееся международное регулирование возможно лишь одним, как представляется, путем – превращением «мягкого права» и «рекомендательных норм» в конвенционные обязательные и созданием международных органов, контролирующих выполнение государствами принятых на себя обязательств и управомоченных (и реально способных) применить конвенционные меры международно-правовой ответственности к государству-нарушителю целевых показателей.
1.2. Правовой режим генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии
Впервые развернутое определение понятия правового режима было дано С.С. Алексеевым, который понимал под ним «особую систему регулятивного воздействия, характеризующуюся специфическими способами регулирования — особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов реализации, а также действием единых принципов, общих положений»29. К этому же определению приходят и современные исследователи30.
Несмотря на значительное число иных определений, данных в последние 40 лет российскими представителями общей теории права, консолидированное мнение об этом понятии не претерпело существенных изменений. Под правовым
29Алексеев С.С. Общая тория права: в 2 т. Т. 2. М., 1981. С. 245.
30Демина М.А. Категория «Правовой режим»: теоретические подходы / М.А. Демина
//Проблемы экономики и юридической практики. – 2017. - № 3. – С. 81.
28
режимом по-прежнему понимается некая «совокупность способов» правового регулирования, и хотя разные авторы относят к этим способам разные правовые явления, в числе элементов правового режима общепризнанно остаются такие из них, как порядок возникновения прав (обязанностей, правоотношений), содержание прав (обязанностей или правоотношений), ограничения их осуществления, специфика содержания санкций и субъекты их применения. Сложилось также консолидированное мнение о том, что понятие правового режима – относится к объекту права (тогда как понятие правового статуса – к субъекту).
Для понятия генерирующего объекта (или энергетического объекта) типичным является одно из последних определений, данное В.В. Романовой. По ее мнению, под ним может пониматься «(1) объект отношений по строительству, модернизации, эксплуатации; (2) недвижимого или движимого имущества; (3) объект отношений по купле-продаже, аренде, перевозке, транспортировке; (4) объект внешнеэкономических сделок31. Она же – указывает, что «особенности правового режима энергетических объектов обусловлены прежде всего их функциональным назначением и предусматриваются международными соглашениями, федеральными законами, подзаконными нормативными актами, локальными актами энергетических компаний»32. Она же – подчеркивает, что «особенности правового режима энергетических объектов распространяются на весь «жизненный цикл» данных объектов, включая стадии проектирования, строительства, эксплуатации, модернизации, реконструкции, ремонта и выводов из эксплуатации»33.
К сказанному можно лишь добавить, что особенности правового режима энергетических объектов обусловлены не только их функциями, но и степенью рисков их эксплуатации, в связи с чем многие из них отнесены к источникам
31 Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть: учебник / под ред. доктора юридических наук В.В. Романовой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрист», 2015. С. 100.
32Там же. С. 98.
33Там же. С.107.
29
повышенной опасности.
По мнению Р.Н. Салиевой, «в специальных нормативных правовых актах, регламентирующих отношения в соответствующих отраслях ТЭК, необходимо определить правовой режим отраслевых объектов»34.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике», под «объектами электроэнергетики понимаются имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе электросетевого хозяйства»35. К объем данного понятия входят и объекты электросетевого хозяйства, которые определяются в названном ФЗ как «линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществление передачи электрической энергии оборудование»36.
Особенности правового режима электроснабжения, как представляется, могли бы стать предметом отдельного и специального диссертационного анализа. В частности, в связи со значительным числом энергетических объектов (в первую очередь ядерных) в Украине, где в настоящее время ведется специальная военная операция, возникает немало вопросов их международноправового режима. В первую очередь это относится к правовому режиму ядерных энергоблоков. Однако отдельного анализа их правового режима пока н е проведено. На уровне ФЗ от 26.03.2003 N 35-ФЗ, в отличие, в частности, от линий электропередач, пока отсутствует их правовое регулирование.
Стоит подчеркнуть это с 10.01.2018. и в настоящее время проходит обсуждение проекта постановления Правительства РФ «О некоторых изменениях в действиях Правительства РФ в вопросах стимулирования
34Правовое регулирование в сфере энергетики. Учебник Салиева Р.Н., Салиев И.Р., Попов А.А., Фаткудинов З.М., Чижиков Ю.Н. Казань.: Изд-во АН РТ.2015. С.73.
35Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 31.03.2003. N 13. ст. 1177.
36Там же.
30