Глава 6. Государственное регулирование инвестиционной деятельности

§ 1. Понятие и формы государственного регулирования

инвестиционной деятельности

Государственное регулирование инвестиционной деятельности - это правовое воздействие государства на инвестиционные отношения путем принятия органами исполнительной власти индивидуальных правовых актов. Другими словами, это исполнительно-распорядительная властная деятельность, заключающаяся в принятии в отношении инвесторов различного рода правовых мер (форм) обязывающего и стимулирующего характера на основании действующих норм права. С этой точки зрения оно выражает стадию применения права и является составной частью правового регулирования инвестиционных отношений.

Как известно, система органов исполнительной власти, имеющих право принимать подобные акты, в Российской Федерации имеет три уровня - федеральный, региональный и муниципальный и включает:

1) Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти - министерства, службы и агентства, в том числе их территориальные органы;

2) правительства (администрации) и иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерства, департаменты, управления, комитеты, комиссии, службы, агентства, инспекции и т.д.);

3) администрации и иные исполнительные органы муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений).

Структура и компетенция органов исполнительной власти различных уровней определяются нормативными правовыми актами соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В частности, в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <288>.

--------------------------------

<288> СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754.

Отдельные государственные полномочия Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Для этого субъектам Российской Федерации предоставляются субвенции из федерального бюджета. В свою очередь региональными законами в порядке, определенном федеральным законом, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей таким органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов (пункты 6 - 9 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <289>). Кроме того, возможно также заключение соглашений между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав отдельных поселений о передаче осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов в соответствии с БК РФ (часть 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <290>).

--------------------------------

<289> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2003. N 27. Ст. 2709.

<290> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Правовые формы (меры) государственного регулирования инвестиционной деятельности многообразны (статьи 11 и 19 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений") и в зависимости от степени участия государства в инвестиционных отношениях могут быть подразделены на две группы. Первая из них направлена на создание условий для осуществления инвестиционной деятельности (государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; лицензирование отдельных видов деятельности; создание ОЭЗ; государственная и муниципальная поддержка; государственный и муниципальный контроль (надзор) и др.) и не предполагает вложения инвестиций со стороны государства.

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Ярославский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента принятия пункта 2 статьи 3 и статьи 24 Закона Ярославской области от 26 февраля 1996 г. N 5-з "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Ярославской области", указав на то, что эти нормы областного Закона, предусматривающие государственную поддержку инвестиционной деятельности на территории Ярославской области в форме субвенций и субсидий, предоставляемых юридическим лицам, противоречат статьям 67 - 69, 80 БК РФ, статьям 11 и 15 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", поскольку названные субвенции и субсидии фактически являются инвестициями, так как относятся к капитальным расходам бюджета и должны предоставляться в порядке, предусмотренном для бюджетных инвестиций, а не так, как устанавливают оспариваемые правовые акты.

Решением Ярославского областного суда от 14 января 2005 г. в удовлетворении заявления было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации также не нашла оснований к отмене решения суда, отметив, что в соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. Целям финансового регулирования служит БК РФ. Закон Ярославской области в оспариваемой (проверяемой судом) части содержит нормы бюджетного права по осуществлению расходов бюджета, принят в пределах компетенции и не противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации.

В частности, согласно статьям 67 - 69, 80 БК РФ субвенции юридическим лицам и инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц являются самостоятельными формами расходования бюджета, имеющими не связанное между собой правовое регулирование, содержащее существенные различия по признакам, порядку предоставления и правовым последствиям. Поскольку оспариваемые нормы регулируют вопросы предоставления инвесторам субвенций на оказание материальной поддержки, а не вложения бюджетных инвестиций в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта, ссылка в заявлении заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на их противоречие федеральному законодательству, регулирующему порядок предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, была признана несостоятельной <291>.

--------------------------------

<291> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. по делу N 72-Г07-11 // СПС "КонсультантПлюс".

Вторая группа мер предусматривает прямое участие государства в качестве инвестора (осуществление бюджетных инвестиций в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, предоставление бюджетных кредитов и др.).

Распоряжением администрации Новосибирской области от 2 сентября 2005 г. N 598-р в муниципальную собственность муниципального образования "Болотнинский район Новосибирской области" был передан находящийся в государственной собственности не завершенный строительством объект "Автовокзал на 75 мест", функциональное назначение которого распоряжением главы муниципального района от 30 ноября 2005 г. N 329-р было изменено на объект "Универмаг эконом-класса". 25 ноября 2005 г. администрация Болотнинского района и ООО "Новосибирск-Торг" заключили инвестиционный договор, предметом которого являлась деятельность по реконструкции данного не завершенного строительством объекта с измененным функциональным назначением. Инвестиционный вклад администрации Болотнинского района был определен в виде передачи названного объекта стоимостью 1969 тыс. руб., а инвестиционным вкладом общества являлось обеспечение за счет собственных или привлеченных средств финансирования и реализации договора (реконструкции и окончания строительства упомянутого объекта), ориентировочный размер которого составил 18 млн. руб. Считая указанный договор ничтожным, противоречащим требованиям пункта 2 статьи 1041 ГК РФ, прокурор Новосибирской области обратился с иском о признании его недействительным в Арбитражный суд Новосибирской области.

Арбитражные суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении иска ввиду того, что спорный договор не содержал условий о том, что деятельность сторон была направлена на получение прибыли, т.е. являлась предпринимательской. Кроме того, участие муниципальных образований в инвестиционной деятельности в форме передачи в качестве инвестиционного вклада не завершенного строительством объекта предусмотрено законодательством об инвестиционной деятельности.

Арбитражный суд кассационной инстанции удовлетворил заявленные требования, полагая, что спорный договор был заключен с целью реконструкции объекта муниципальной собственности для создания объекта торговли, который в дальнейшем должен использоваться для осуществления предпринимательской деятельности, и потому администрация Болотнинского района в силу пункта 2 статьи 1041 ГК РФ не вправе участвовать в данном договоре.

Однако с таким выводом не согласился Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Согласно пункту 1.1 предмет оспариваемого договора - совместная деятельность по реконструкции не завершенного строительством объекта, которая в соответствии с пунктом 1.2 включала в себя изменение конфигурации здания, замену или перенос инженерных сетей, благоустройство территории, выполнение фасадных работ. Таким образом, целью объединения вкладов администрации муниципального района и общества являлось завершение строительства, а не дальнейшее использование объекта как торгового. Поскольку договор заключался для целей завершения строительства объекта и из его содержания не следовало, что предмет договора - осуществление предпринимательской деятельности, выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что прямое участие муниципальных образований в имущественном обороте посредством инвестиционной деятельности в целях достижения положительного социального эффекта допускается действующим законодательством, были признаны верными.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации также посчитал, что к отношениям, возникшим в связи с заключением упомянутого договора, неприменимы требования статьи 217 ГК РФ о соблюдении законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества, поскольку в данном случае предмет договора - не передача муниципального имущества в собственность общества, а создание нового объекта капитального строительства. При этом размеры площадей помещений, подлежащих разделу согласно условиям договора, пропорциональны размерам инвестиционных вкладов общества и местной администрации <292>.

--------------------------------

<292> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2009 г. N 13356/08 // СПС "КонсультантПлюс".

Подобное деление форм и методов государственного регулирования установлено в статье 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". В то же время отнесение отдельных, предусмотренных им мер к одной из двух вышеназванных групп, на наш взгляд, является не совсем правильным.

Так, совершенствование системы налогов и механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений, установление субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера, осуществляются посредством принятия соответствующих нормативных, а не индивидуальных правовых актов исполнительных органов власти. В отличие от финансирования, разработка и утверждение инвестиционных проектов непосредственно еще не означают вложение бюджетных инвестиций. То же самое касается проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации, вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности, предоставления на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам, выпуска облигационных займов и гарантированных целевых займов, предоставления концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соответствии с законодательством Российской Федерации. В последних двух случаях инвесторами выступают физические и юридические лица, а не сами публично-правовые образования. Кроме того, не совсем понятным является содержание таких мер, как: защита интересов инвесторов; расширение использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения; развитие финансового лизинга в Российской Федерации; защита российских организаций от поставок морально устаревших и материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов и др. С учетом изложенного предусмотренная действующим законодательством классификация мер государственного регулирования инвестиционной деятельности подлежит изменению в соответствии с приводимыми ниже отдельными правовыми формами и средствами по созданию условий для осуществления инвестиционной деятельности и вложению государственных инвестиций.