- •Грибовский в. М.Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву)Одесса, типография "Техник", 1912 г. Предисловие
- •Отдел I. Историческое введение §1. Возникновение и развитие Московского государства
- •§ 2. Власть и управление в Московском государстве
- •§ 3. Возникновение империи и существо императорской власти
- •§ 4. Сословия и организация управления в империи
- •§ 5. Россия накануне коренного обновления
- •Отдел II § 6. Государственно-правовая природа Российской империи
- •Отдел III § 7. Территория Российского государства
- •Отдел IV. Население § 8. Российское подданство *(13)
- •§ 9. Сословное деление *(15)
- •§ 10. Инородцы *(20) и иностранцы
- •§ 11. Иностранцы
- •§ 12. Финляндские обыватели
- •§ 13. Обязанности и гражданские права подданных
- •Отдел V. Власть
- •I. Монарх § 14. Правовое положение монарха
- •§ 15. Права монарха а) в области законодательной
- •Б) Права в области управления
- •С) Права в области судебной
- •Г) Права в области религиозной
- •§ 16. Преимущества монарха
- •§ 17. Порядок престолонаследия а) Круг лиц, призываемых к наследованию престола
- •Б) Система престолонаследия
- •В) Вступление на престол
- •§ 18. Регентство и опека *(30)
- •§ 19. Императорская фамилия
- •А) Преимущества государственные *(31)
- •Б) Преимущества гражданско-правового характера *(33)
- •В) Особые отношения к императору
- •II. Народное представительство
- •§ 20. Избирательное право
- •А. Выборы в Государственную думу
- •А) Система выборов и активное избирательное право
- •Б) Пассивное избирательное право
- •В) Порядок производства выборов
- •Б. Выборы в Государственный совет *(41)
- •§ 21. Правовое положение народных представителей а) Членов Государственной думы *(42)
- •Б) Членов Государственного совета *(44)
- •§ 22. Организация палат а) Организация нижней палаты - Государственной думы *(45)
- •Б) Организация верхней палаты Гос. Совета *(48)
- •§ 23. Круг ведомства палат а) Круг ведомства Государственной думы
- •Б) Круг ведомства Государственного совета
- •§ 24. Делопроизводство палат а) Делопроизводство Государственной думы
- •Б) Делопроизводство Государственного совета
- •§ 25. Русско-финляндское законодательство
- •Отдел VI § 26. Правовые условия деятельности органов администрации и суда
- •Отдел VII. Управление § 27. Организация центральных органов высшего управления
- •А) Департаменты и особые присутствия Государственного совета
- •Б) Комитет финансов
- •В) Опекунский совет
- •Г) Св. Правительствующий синод
- •Д) Военный Совет
- •Е) Адмиралтейств-совет
- •Ж) Правительствующей сенат *(67)
- •З) Совет министров
- •§ 28. Центральные органы подчиненного управления
- •§ 29. Местное управление а) Административное деление территории
- •Б) Общее губернское управление
- •1) Губернаторы
- •2) Генерал-губернаторы *(80)
- •3) Губернское правление *(81)
- •4) Губернские установления смешанного состава под председательством губернатора
- •В) Уездное и городское управления
- •Г) Градоначальства *(100)
- •Д) Внегубернское управление специального характера
- •Е) Особенности местного управления
- •§ 30. Самоуправление а) Общие замечания
- •Б) Земское самоуправление
- •В) Городское самоуправление
- •Г) Гминное самоуправление *(115)
- •Д) Местное самоуправление Прибалтийских губерний
- •Отдел VIII § 31. Организация судебных учреждений а) Общие замечания
- •Б) Организация судебных учреждений по уставам 1864 г.
- •В) Судебные учреждения, созданные Законом 22 июля 1889 года
- •Г) Особые судебные учреждения
- •Отдел IX § 32. Государственная служба
- •§ 33. Ответственность должностных лиц
- •Отдел X § 34. Надзор за управлением и административная юстиция
- •Отдел XI. Различные отрасли управления § 35. Иностранные дела
- •§ 36. Военное управление
- •§ 37. Финансовое управление *(136) а) Общие замечания
- •Б) Кассовое устройство
- •В) Государственный контроль
- •Г) Источники доходов
- •1) Государственные имущества *(139)
- •2) Регалии
- •3) Налоги
- •4) Пошлины с налоговым характером
- •5) Пошлины за услуги, оказываемые государством
- •Д) Государственные долги
- •§ 38. Местные финансы
- •§ 39. Охрана порядка а) Общие замечания
- •Б) Меры полицейского надзора и принуждения
- •§ 40. Исключительные положения
- •§ 41. Места заключения *(155)
- •§ 42. Меры охранения народного здравия *(156)
- •§ 43. Благотворительность
- •§ 44. Охрана труда
- •§ 45. Управление в области духовной жизни а) Управление в области религиозной
- •Б) Управление в области просвещения
- •В) Учебные заведения, находящиеся в заведовании Министерства народного просвещения *(163)
- •Г) Ученые установления
- •§ 46. Хозяйственное управление
- •§ 47. Строительная полиция
- •Краткое обозрение литературы
Е) Адмиралтейств-совет
Адмиралтейств-совет есть учреждение подобное Военному Совету в применении к военно-морскому управлению. Председательствует в А.-совете морской министр, заседают члены по высочайшему назначению. Круг ведомства в существенных чертах сходен с компетенцией В. совета. К особенностям между прочим принадлежит право рассмотрения дел о морских призах.
Ж) Правительствующей сенат *(67)
Правительствующей сенат настоящего времени не имеет ничего общего с Сенатом времен Петра I. Реформы, происходившие в его существе в течение двух веков, постепенно изменили его первоначальную организацию и назначение. Преобразования, которым подвергался Сенат, клонились к одной цели: превратить Сенат в орган высшего суда и надзора. В последнем отношении, однако, цель эта еще далеко не достигнута, и Сенат сохранил многие чисто административные функции. Функция надзора выражена в следующих словах закона: "Правительствующей сенат есть верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления в империи, кроме высших государственных установлений и тех, кои особенным законом именно изъяты от зависимости" (Учреж. Сената, ст. 1).
К последним относятся: Министерство императорского двора, ведомство учреждений императрицы Марии, собственная канцелярия монарха и другие учреждения, имеющие характер его личного секретариата. Судебная функция Сената со всей полнотой выступает в его кассационной деятельности.
Былое значение Сената до настоящего времени сохраняет свой отголосок в том фиктивном положении, что "единое лицо императорского величества председательствует в Сенате" (ст. 4).
Выражение это, однако, не имеет практического значения: Сенат представляет собой ряд самостоятельных учреждений коллегиального характера, никогда in pleno в общем собрании всех коллегий не собирающихся. Коллегии Сената называются департаментами. (Приведенное общее правило о раздельном, вполне независимом, существовании отдельных, входящих в состав Сената, коллегий нисколько не нарушается тем исключительным обстоятельством, что в день двухсотлетнего юбилея Сената 2 марта 1911 г. государь император председательствовал в торжественном заседании всех департаментов и общего собрания.) Департаментов всех шесть; два из них чисто судебные, другие по преимуществу административные. В определенных сочетаниях друг с другом они образуют соединенные заседания, называемые соединенными присутствиями, общими собраниями. В составе Сената еще находится Высшее дисциплинарное присутствие. Может быть образуем особый Верховный уголовный суд.
Из числа шести департаментов два с чисто судебными функциями именуются кассационными (уголовный и гражданский). Они представляют собой высший в империи суд общего значения.
Затем идут департаменты административные: первый, второй, герольдии и судебный. Департаменты первый, второй и герольдии образуют первое общее собрание; судебный департамент и один из кассационных - второе общее собрание. Далее образуются: 1) Общее Собрание кассационных департаментов; 2) Общее собрание Первого и кассационных департаментов; 3) Соединенное присутствие Первого и Гражданского кассационного департаментов; 4) Соединенное присутствие Первого и Уголовного кассационного департаментов; 5) Соединенное присутствие Первого и кассационных департаментов, 6) и Особое присутствие (ст. 12).
Сенаторы вообще назначаются по непосредственному избранию монарха как из военных, так и гражданских чинов, независимо от каких-либо особых условий (ст. 6). Исключение составляют члены кассационных департаментов, назначаемые обязательно из высших чинов судебного ведомства. Звание сенатора соединимо с другими должностями; исключение представляет собой звание сенаторов тех же кассационных департаментов. Лица, носящие звание сенаторов, делятся на сенаторов присутствующих и не присутствующих в департаментах.
Кроме сенаторов в Сенате по должности (ex officio) присутствуют министры, лица их заменяющие, главные начальники губерний (генерал-губернаторы) во время своего пребывания в Петербурге [министры и генерал-губернаторы присутствуют в Сенате, лишь когда дело касается вверенных им частей управления (ст. 8)]. Особые преимущества сенаторов кроме класса должности (не ниже третьего) заключаются в том, что они могут получать особые поручения: обследование законности управления губерний (ревизии) и взыскание накопившихся недоимок (ст. 245).
Организация департаментов сводится к тому, что к присутствию в том или другом из них сенаторы назначаются по высочайшему усмотрению. Председательство в департаментах по усмотрению монарха возлагается на одного из сенаторов, именуемого первоприсутствующим, которым в общих собраниях является старший по чину. При каждом департаменте для надзора за порядком производства дел и правильностью решений состоит под начальством министра юстиции особый обер-прокурор, именуемый в Департаменте герольдии герольдмейстером; надзор за порядком производства дел в общих собраниях лежит на министре юстиции, которому принадлежит звание генерал-прокурора. Каждый департамент имеет свою канцелярию под управлением обер-прокурора.
Каждый из департаментов представляет собой независимую коллегию, самостоятельную инстанцию, где производящиеся дела заканчиваются и откуда только в особых случаях переходят в общее собрание.
Что касается круга ведомства сенатских установлений, то наиболее обширная компетенция принадлежит Первому департаменту *(68). Ему между прочим предоставлено: 1) обнародование законов и указов императора, а также разъяснение законов; 2) охранение и удостоверение права различных сословий, кроме дворянства и почетного гражданства; 3) толкование смысла действующих узаконений; 4) рассмотрение жалоб на неправильные распоряжения Министерству губернских органов управления и самоуправления; 5) наложение административных взысканий, предание суду должностных лиц определенных разрядов не выше 4-го класса; 6) разрешение споров о пределах власти (пререкания) между министерствами, между губернскими учреждениями; 7) рассмотрение жалоб на постановления губернских по делам о выборах в Государственную думу комиссий и присутствий об обществах; 8) жалобы земских и городских управ на постановления губернских по земским и городским делам присутствий; 9) так называемые дела казенного управления, как например: споры между министерствами о казенном имуществе и многие другие предметы, трудно поддающиеся общим определениям.
Компетенция Первого департамента вообще трудно поддается общим определениям кроме того, и потому, что, кроме точного перечисления отдельных предметов, п. 7 ст. 19 Учреждения Сената, к округу ведомства Сената отнесены: все вообще дела управления, производимые в министерствах и других подчиненных Сенату местах, когда, на основании подлежащих правил, эти дела не могут быть приведены к окончанию иначе, как с разрешения или чрез посредство Правительствующего сената, и не принадлежат к предметам других департаментов.
Ведению Второго департамента *(69) принадлежат дела по жалобам на решения органов надзора за крестьянским самоуправлением и по вопросам, возбужденным названными органами. К этому последнему пункту относится также разъяснение смысла законов, причем, в отличие от Первого департамента, таковые разъяснения Второй департамент дает не по своей инициативе, а лишь по инициативе министров и губернских по крестьянским делам учреждений.
Департамент герольдии ведает дела о сословных правах дворянства и почетного гражданства и поясняет относящиеся сюда законы.
Предметы ведомства Судебного департамента весьма пестры и состоят между прочим в охранении в подчиненных местах установленного порядка по производству дел и исполнению решений, пояснении законов и рассмотрении дел, поступающих в Сенат в апелляционном и ревизионном порядке (ст. 12-27).
К делам кассационных департаментов относятся: 1) рассмотрение кассационных жалоб и протестов на постановления судов нового устройства (созданных Законом 1864 г.); 2) (по Уголовному департаменту) возобновление уголовных дел и обсуждение в качестве суда первой инстанции преступлений некоторых должностных лиц выше пятого класса; 3) надзор за общими судебными учреждениями.
Приготовление дел к докладу в департаментах, кроме кассационных, возложено на канцелярию, которая также и докладывает дело (ст. 51 и 82). Quorum - три сенатора. Когда в департаменте при решении дела не состоится требуемого большинства, обер-прокурор старается согласить сенаторов сперва устно, потом письменно (ст. 100). Если это не удастся, дело переносится в общее собрание, (1-е или 2-е), куда, кроме того, вопросы переходят, если на дело не может вообще установиться общего взгляда сенаторов и обер-прокурора, на сторону которого стал министр юстиции (ст. 105); равным образом дело переносится в общее собрание, если в известных случаях с департаментом не соглашается министр юстиции или если какой-либо другой министр по поступившей на него жалобе представит особое мнение, департамент же этого мнения не разделит (ст. 122-123). В общем собрании порядок делопроизводства такой же, как и в департаментах, но к соглашению сенаторов приводит министр юстиции. Проекты такого рода соглашений предварительно рассматриваются в особом учреждении при Министерстве юстиции, именуемом "консультацией" (ст. 111). Если и в общем собрании не образуется необходимого большинства, дело представляется через 1-й департамент Государственного совета императору.
В исключительных случаях, по жалобам частных участвующих в деле лиц, поданное монарху решение департамента поступает в Особое присутствие при Государственном совете, и, если здесь жалоба будет признана достойной внимания, дело переходит в общее собрание.
Учреждения и лица, подчиненные Сенату, получают его постановления под именем указов.
Основные начала указанного делопроизводства сложились еще при Петре Великом. Отсюда в административных департаментах сохранилась подавляющая роль Канцелярии. В кассационных департаментах, наоборот, Канцелярия играет лишь подготовительную роль, а доклад дела лежит на обязанности сенаторов по очереди. Обер-прокурор дает лишь свое заключение. Решения кассационных департаментов окончательны и обжалованию не подлежат.
Соединенные присутствия и общие собрания кассационных департаментов в взаимном соединении и в соединении с 1-м департаментом образуются по отдельным, главным образом судопроизводственным, поводам.
"Указы (административного) Сената, гласит 198 ст. Учреждения Сената, исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами как собственные императорского величества, и один государь или именной его указ может остановить сенатское повеление". Но если место или лицо подчиненное в двух одинаковых делах усмотрит разноречащие предписания Сената, то, не исполняя, докладывает о том Сенату, который таковые дела, с объяснением своих решений, представляет императору.
Вместе с тем Сенат не может ни уничтожить, ни переменить своего решения без особого высочайшего повеления.
Он "не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона", но о всяком случае (казусе), требующем издания новых, или дополнения, либо перемены существующих узаконений, составляет проект разрешения, и все дело вносится министром юстиции, с его заключением, сперва на благоусмотрение монарха и затем на рассмотрение законодательных установлений (ст. 173 и 201 по продолж. 1906 г.). Право это, однако, не касается кассационных департаментов, которые на основании ст. 10 Устава гражданского и ст. 13 Уголовного судопроизводства, подобно прочим судебным учреждениям, не могут останавливать рассмотрение дела под предлогом неполноты закона. В заключение необходимо упомянуть, что многие из статей закона, касающиеся старого Сената - административных департаментов, потеряли свое реальное значение ввиду того, что вообще административные департаменты Сената, представляя собой архаическое учреждение, не отвечают действительным потребностям времени: надзор Сената за министерским управлением призрачен; сам Сенат находится под сильным влиянием министра юстиции; непосредственного общения с верховной властью он лишен, хотя буква закона предоставляет ему право о замеченных злоупотреблениях министерской власти непосредственно доносить монарху.