6FmKROuHxb

тивный метод по сравнению со сметным финансированием обладает наибольшими возможностями для определения плановых сумм в эффективном размере.

Несмотря на то, что переход к нормативному финансированию в настоящее время рассматривается как одно из основных направлений модернизации механизма финансирования образования, определенные проблемы остаются нерешенными.

Можно сформулировать следующие проблемы нормативного финансирования деятельности образовательных организаций:

«погоня за обучающимися». Увеличение единицы нормирования (контингента) может отрицательно сказаться на организации образовательного процесса (переполненность учебных групп, двухсменная работа и др.);

«мертвые души» в списках обучающихся. Понимая, что объем финансирования определяется списочным составом, возникает невольное желание увеличить контингент. Особенно эта проблема распространена в системе дополнительного образования, где и так имеются проблемы несоответствия списочного и явочного составов обучающихся;

увеличение нагрузки на одного учащегося. Возрастание учебной нагрузки увеличивает размер норматива, что толкает руководителей образовательной организации на изменения в учебных планах и выход на максимальную загрузку обучающихся;

не учитывает особенности образовательного процесса и специфики конкретной образовательной организации. Единый норматив подушевого финансирования не может учесть все аспекты, характеризующие особенные потребности образовательной организации в финансовых ресурсах.

Главным недостатком нормативного механизма выделения средств выступает его слабая связь с реальными расходами конкретной образовательной организации и его оторванность от реального образовательного процесса. В настоящий момент складывается парадоксальная ситуация, когда отдельно существуют норматив финансирования образования и реальные расходы образовательного учреждения. Эта схема финансирования удобна бюджету в условиях дефицита государственных ресурсов и необходимости сокращения расходов на социальную сферу. А для руководителей образовательных организаций это означает необходимость экономного распределения поступающих ограниченных бюджетных ассигнований и поиска альтернативных (внебюджетных) источников финансирования. Может в этом и заключается рыночный механизм финансирования образовательной организации?

В итоге можно сделать вывод о том, что организационно-экономи- ческих механизм финансирования деятельности образовательных органи-

50

заций в России еще находится в стадии становления и требует продуманного подхода к реформированию. Необходима серьезная научная база в методологии определения размера применяемых нормативов в образовательной сфере, приведение в соответствие размера норматива и реальных расходов образовательной организации, обоснование и определение бюджетных источников покрытия повышенных расходов.

3.7. Программно-целевое финансирование деятельности образовательных организаций

Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

Целевая программа – комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный период задачи.

В зависимости от сложности задач, финансовых и организационнотехнических возможностей программы принимаются на срок от 2 до 5–8 лет. Как правило, целевые программы в сфере образования рассчитываются на 3–5 лет.

Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач.

Целевые программы, как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.

Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете. Следует отметить, что суммы, определенные в программе далеко не всегда совпадают с теми, что закладываются в законе о бюджете на определенный год. В основе финансирования программ лежит сметный подход, который определяет в рамках функциональной классификации расходы на конкретную программу.

Важно отметить, что программно-целевое финансирование развивает практику нормативного финансирования. Если нормативное финансирование позволяет покрывать текущие расходы образовательной организации, то программно-целевое финансирование носит, скорее, инвестиционный характер. Так, за счет программного финансирования возможным стало

51

улучшить материально-техническую базу школ в условиях реализации нового ФГОС, решить вопросы автоматизации и компьютеризации образовательных организаций, обеспечения безопасности зданий и др.

3.8. Виды и особенности финансирования разных учреждений в сфере образования

Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» определяет три типа государственных (муниципальных) учреждений: казенные, бюджетные и автономные учреждения. В результате в образовательной сфере России в настоящий момент функционируют три вида организации. Все три типа учреждений продолжают свою образовательную практику, но при этом заметно изменяется организационноэкономический механизм функционирования, а именно они различаются по особенностям бюджетного финансирования, степени финансовохозяйственной самостоятельности и независимости от государства1.

Бюджетное послание Президента РФ от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011–2013 годах» определяет приоритет обеспечения эффективности финансирования бюджетного сектора России. Так, в Бюджетном послании предусмотрено, что субъекты РФ и муниципальные образования должны в 2010 г. разработать региональные программы повышения эффективности расходов и приступить к их внедрению с 2011 г. Кроме того, Президент РФ отметил, что «необходимо со всей серьезностью подойти к совершенствованию правового положения государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений, чтобы в результате реально повысилось качество предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг, а затраты на эти цели были оптимальными. Работа непростая, многое предстоит изменить как в организации деятельности таких учреждений и их финансировании, так и в умах тех, кто такие услуги оказывает».

Проводимая реформа сохраняет общие параметры реализации деятельности образовательных организаций. Фактически происходит изменение в статусе бюджетных учреждений образовательной сферы, которые выражаются в следующих позициях:

изменение механизмов финансового обеспечения – переход с бюджетной сметы на субсидии по выполнению государственного (муни-

1Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». URL: http://www.rg.ru (дата обращения: 09.04.2014).

52

ципального) задания, что особенно актуально для бюджетных и автономных образовательных организаций;

полученные доходы не являются доходами бюджета, остаются в распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей, ради которых учреждение создано, кроме казенных учреждений; расширение самостоятельности по использованию средств, получен-

ных из бюджета; отмена субсидиарной ответственности государства по обязательст-

вам бюджетного учреждения, за исключением казенных учреждений; расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за ис-

ключением особо ценного движимого имущества); заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и

обязанностей от своего имени.

Прежде всего, представим характеристику отдельных видов образовательных организаций с позиции организационно-экономического механизма, а именно – особенности выделения бюджетного финансирования, особенности предоставления платных услуг и учета внебюджетных средств, степени финансовой самостоятельности и ответственности.

Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Бюджетное учреждение – это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение – это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

53

Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется за счет субсидии из соответствующего бюджета, аналогичная норма распространяется и на бюджетное учреждение. Автономное учреждение, в отличие от казенного и бюджетного учреждений, вправе открывать не только лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах), но и счета в кредитных организациях. Кроме того, учреждениям данного типа разрешено размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами.

Новым видом учреждений в образовательной системе России выступают казенные учреждения. С 1 января 2011 г. должны быть созданы федеральные казенные учреждения путем изменения типа действующих федеральных государственных учреждений в сферах, которые определены в части 1 статьи 31 Федерального Закона. Региональные и муниципальные казенные учреждения должны быть созданы в переходный период в соответствии с утвержденными региональными и местными органами власти перечнями казенных учреждений. По сути, статус казенных учреждений будет идентичен существующему, закрепленному в действующем законодательстве Российской Федерации правовому статусу бюджетного учреждения. В образовании для типа казенного учреждения не существует никаких ограничений сфер деятельности, в которых возможно создание учреждения подобного типа. Как правило, статус казенного учреждения получают органы управления образованием и специализированные образовательные учреждения.

Главная особенность казенных учреждений состоит в том, что они сохранили сметный порядок выделения бюджетных средств. Эти организации по-прежнему заявляют свои расходы, которые должны быть покрыты за счет выделения средств соответствующего уровня бюджета. Казенные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений несет собственник имущества, т.е. соответствующий государственный уровень.

Существенным отличием в реализации организационно-экономиче- ского механизма финансирования казенных учреждений выступает деятельность, приносящая доход. Казенные учреждения также могут осуществлять платные услуги, если такое право предусмотрено в учредительных документах. Доходы от платных услуг и иной приносящей доход деятельности казенных учреждений должны зачисляться в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и использоваться исключительно в рамках бюджетной сметы на доход от платных услуг.

Другим видом образовательных организаций выступает бюджетное учреждение (бюджетное в новом понимании). Финансирование бюджетного учреждения осуществляется на основе финансового плана, что сменило сметный механизм выделения бюджетных средств для этого типа органи-

54

заций. В данном случае возникает экономическая заинтересованность образовательной организации в увеличении доходной части бюджета и регулирования и/или оптимизации расходов. Данный механизм финансирования позволяет повысить экономическую эффективность выделяемых средств и ответственность организаций по их использованию. Бюджетное учреждение, как и автономное, отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления (за исключением недвижимого и особо ценного движимого).

Новым видом учреждений в образовании выступают автономные учреждения. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется за счет субсидии из соответствующего бюджета, аналогичная норма распространяется и на бюджетное учреждение. Автономное учреждение, в отличие от казенного и бюджетного учреждений, вправе открывать не только лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах), но и счета в кредитных организациях. Кроме того, учреждениям данного типа разрешено размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами.

Возникает вопрос – как в настоящих условиях определить статус образовательной организации? Распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 1505-р утверждены методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, разработанные в целях оказания органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений в соответствие с требованиями ФЗ об изменении правового положения.

Указанные методические рекомендации содержат:

характеристику правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений (основные положения, определяющие правовой статус трех типов учреждений);

критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения); дополнительные критерии определения типа государственного (муниципального) учреждения, основанные на учете его экономического и управленческого потенциала (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения).

55

Финансирование образовательных организаций складывается из двух главных элементов – бюджетное финансирование и оказание платных услуг. В связи с разделением государственных и муниципальных учреждений на казенные, бюджетные и автономные возникают новые формы предоставления средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетным и автономным учреждениям средства должны предоставляться в форме:

субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с выполнением государственного (муниципального) задания; субсидий на иные цели; бюджетных инвестиций в основные средства учреждений.

Казенные учреждения финансируются по-прежнему в соответствии с бюджетной сметой, но теряют право распоряжаться средствами, полученными ими от платных услуг и иной приносящей доход деятельности.

Ведущей основой выделения бюджетных средств финансирования бюджетных и автономных образовательных организаций выступает государственное (муниципальное) задание. Государственное задание (муниципальное задание) – документ, устанавливающий требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Задание формируется для бюджетных и автономных учреждений их учредителем. По решению главного распорядителя бюджетных средств задание может выдаваться и подведомственным ему казенным учреждениям.

Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ осуществляется в соответствии с показателями государственного задания (муниципального задания). Таким образом, задания (или проекты заданий) используются при формировании проекта бюджета, составлении бюджетных смет казенных учреждений, а также при определении объема субсидий на финансирование выполнения задания бюджетными или автономными учреждениями.

Расчет нормативных затрат применяется в целях определения объема финансирования государственного (муниципального) задания. Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг – это расчетные показатели финансового обеспечения, необходимого для выполнения задания, исчисленные на единицу оказания услуги. При расчете нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг учитываются:

затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги; затраты на общехозяйственные расходы; затраты на содержание имущества.

56

Первоначально нормативные затраты могут определяться в отношении каждого учреждений, исходя из фактического объема бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю на оказание услуг, с учетом прогнозируемого индекса роста цен и тарифов. При определении индивидуального норматива и стоимости оказания услуг учитывается распределение нормативных затрат учреждения в разрезе каждой услуги.

Платные услуги – государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями гражданам и юридическим лицам за плату.

Бюджетные и автономные учреждения вправе оказывать платные услуги (выполнять работы), относящиеся к их основным видам деятельности, сверх государственного задания (муниципального задания) за плату, а если разрешено федеральным законом, то и в пределах задания, на одинаковых при оказании однородных услуг условиях. При этом на федеральном уровне рекомендуется не включать платные услуги в государственное задание для того, чтобы потребитель четко знал, какой бесплатный объем услуг он имеет право получить за счет бюджетных средств. Доходы от платных услуг и иной приносящей доход деятельности бюджетных и автономных учреждений поступают в их самостоятельное распоряжение.

Оценивая содержание нововведений об изменении правового положения, необходимо отметить, что основной целью предусматриваемых этим федеральным законом изменений в правовом положении государственных и муниципальных учреждений изначально определялось повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом должны решаться, по крайней мере, две центральные задачи:

первая – создание условий и стимулов для более эффективного использования бюджетным учреждением средств, предоставленных из бюджета (через расширение объема прав части бюджетных учреждений по аналогии с автономным учреждением, переход на субсидии по выполнению государственного (муниципального) задания, отмену субсидиарной ответственности учредителя (собственника), поступление полученных доходов в распоряжение бюджетного учреждения);

вторая – создание условий для органов власти по оптимизации сети учреждений (через расширение компетенции органов власти по реорганизации, изменению типа и ликвидации подведомственных учреждений, установление гарантий сохранения объема бюджетных ассигнований при изменении типа учреждения).

Развитие практики казенных, бюджетных, автономных учреждений в Мурманской области зависит от образовательной сферы. Так, практика автономных учреждений активно реализуется в дошкольном образовании и среднем профессиональном образовании. В Мурманской области сфере дошкольного образования в настоящий момент функционирует 18 автономных учреждений из 287 организаций (Мончегорск – 3, Мурманск – 8,

57

Апатиты – 2, ЗАТО Александровск – 1, Полярные Зори – 2). Особенно активно реализуется практика автономии в начальном и среднем профессиональном образовании – из 33 учреждений Мурманской области статус бюджетного сохранили 3 организации. В общем образовании ситуация выглядит следующим образом – из 148 организаций 18 имеют статус автономии.

В заключение следует отметить повышенный интерес к автономным образовательным организациям в настоящих условиях. С одной стороны, статус автономии предоставляет серьезную финансовую самостоятельность учреждению в привлечении и использовании финансовых средств. Однако важно понимать, что финансовая самостоятельность реализуется и на уровне исполнения обязательств. Если казенные учреждения могут рассчитывать на финансовую поддержку от государства, то автономные учреждения вынуждены самостоятельно обеспечивать сбалансировать доходов и расходов организации. Поэтому создание автономных учреждений в образовательной сфере должно сопровождаться серьезной аналитической работе по определению потенциальных доходов организации и возможностей исполнения расходов.

Таблица 2

Различия между учреждениями новых типов можно представить в виде таблицы

58

59