Учебный год 2023 / Solovyev_A_A_Dissertatsia_Prokurorskiy_nadzor_za_soblyudeniem_ekonomicheskikh_prav_grazhdan_Rossiyskoy_Federatsii

101

ниципальном уровне, с целью недопущения наличия в них противоречий федеральному законодательству1».

Достаточно сказать, что только в период с 2008 по 2020 год в сфере экономики ежегодно принималось более 42,5% от общего числа правовых актов на территории Российской Федерации2, при этом, в указанный период прокурорами выявлено более 1,5 млн незаконных правовых актов, которые в результате мер прокурорского реагирования были отменены или приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законами, что привело к восстановлению нарушенных прав граждан3.

Роль органов прокуратуры по проверке законности правовых актов велика, что отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на всероссийском совещании прокуроров еще в 2001 году: «Во многом благодаря настойчивости прокурорских работников удалось существенно зачистить правовое поле России от неконституционных или противоречащих федеральному законодательству нормативных актов»4.

Принятой в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Стратегией развития малого и среднего предпринимательства на период до 2030 года предусмотрена необходимость придания правовой системе, регулирующей предпринимательскую деятельность, ясного, понятного и внутренне непротиворечивого характера. В связи с этим прокурорами особое внимание уделяется обеспечению законности нормативных правовых актов, регламентирующих отношения с участием хозяйствующих субъектов.

Большое значение для бизнеса в этих условиях приобретает практика «регуляторной гильотины». Это понятие введено в российскую административную и

1 Генеральная прокуратура Российской Федерации : официальный сайт. – URL: https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 17.03.2020).

2 Агентство «РБК» [Электронный ресурс] – URL: http//www.rbc.ru/ (дата обращения:

21.10.2020).

3 Данные статистического отчета прокуратуры за 2008—2020 гг. по форме ОН.

4Бессарабов, В.Г. Организация и деятельность российской прокуратуры (1996—2006) / Б.Г. Бессарабов. Нальчик: Издательский центр «ЭльФа», 2006. С. 155—156.

102

юридическую практику относительно недавно, однако уже сейчас очевиден ре-

зультат данной процедуры, заключающейся «в масштабном пересмотре и отмене нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду. Задача государства на сегодняшний день в рамках указанной процедуры заключается в своевременном выявлении таких правовых актов и не-

замедлительном принятии мер, направленных на их отмену1».

По мнению К.А. Чуйченко, термин «регуляторная гильотина», может быть,

не совсем правильно и точно отражает парадигму всей этой работы. Задача Пра-

вительства Российской Федерации — не убить плохое старое, а создать хорошее новое. И это хорошее новое должно служить обществу, всем проверяемым, задача также состоит в том, чтобы найти и поймать эту «золотую середину» между обес-

печением интересов общества в виде соблюдения гарантий, прав и законных ин-

тересов граждан и разумностью, оптимальностью, соразмерностью контрольно-

надзорной деятельности, чтобы не убить бизнес и обеспечить нормальные усло-

вия функционирования не только для бизнеса, но и вообще для всех проверяемых2.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Пу-

тина в рамках его послания Федеральному Собранию Правительство Российской Федерации с 1 января 2021 г. должно обеспечить отмену всех нормативных пра-

вовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит про-

верке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в дей-

ствие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах3.

1Министерство экономического развития Российской Федерации : официальный сайт. – URL: https://economy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/mehanizm_regulyatornoy_gil otiny/ (дата обращения: 24.08.2020).

2Из интервью Чуйченко К.А., заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации // Официальный сайт Президента Российской Федерации. — URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 20.03.2019).

3Подпункт «б» пункта 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 26.02.2019 № Пр-294 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собра-

103

Реализация механизма «регуляторной гильотины» позволит пересмотреть и упразднить более 9 000 действующих в настоящее время нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, часть из которых устарела мо-

рально или технологически либо стала неэффективной. К этой работе в соответ-

ствии с «дорожной картой», утвержденной Правительством Российской Федера-

ции, привлечены представители юридической науки, предпринимательского со-

общества и эксперты.

Большая роль в процессе реализации программ «регуляторной гильотины» отводится Министерству юстиции Российской Федерации. Пересмотреть акты со-

всем не просто: их проверка осуществляется вручную, титульный лист каждого документа копируется и сверяется их актуальность по базам. Трети советских правительственных актов в правовых базах просто не нашли. Оказалось, что не-

которые из них существуют только как ссылки в других актах, но найти их от-

дельно невозможно. Среди актов, которые проверяло ведомство, были постанов-

ление о кролиководах и звероводах-любителях, инструкция по предупреждению оспы коз и правила убоя скота на мясо, которые предписывают окружать ското-

бойню изгородью. Пока согласована отмена около 60% советских актов, но это лишь результат анализа актов РСФСР. После первого этапа проверки Министер-

ство юстиции Российской Федерации предлагает отменить почти 1300 норм1.

В процесс работы «регуляторной гильотины» активно включены органы прокуратуры. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я.Чайка, высту-

пая на Санкт-Петербургском экономическом форуме в 2019 году, отметил, что «в 2018 году по требованию прокуроров отменено или изменено 30 тыс. незаконных актов, создававших административные барьеры для предпринимателей и инвесто-

ров. Всего за 2018 год дисциплинарные и административные наказания в этой

нию Российской Федерации от 20.02.2019 // Официальный сайт Президента Российской Феде-

рации. — URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 20.03.2019).

1 Интернет-издание «Ведомости». [Электронный ресурс]. – URL: https://www.vedomosti.ru/ economics/articles/2019/11/07/815740-minyust-uspel (дата обращения: 12.12.2019).

104

связи назначены почти 35 тыс. должностных лиц; также ежегодно отменяется до

20 тыс. постановлений о возбуждении уголовного дела»1.

Таким образом, на сегодняшний день «регуляторная гильотина» является крайне важной и значимой как для государства, так и для предпринимателей про-

цедурой, инициированной Президентом Российской Федерации и постепенно реализуемой органами государственной власти, итогом которой станет сущест-

венное снижение административного давления на бизнес и полная ликвидация излишних контрольных процедур и ряда существующих в настоящее время про-

цессов согласования вопросов, возникающих при осуществлении предпринима-

тельской деятельности.

К примеру, в 2017 году по протестам прокуроров отменено или изменено

19 тыс. правовых актов, которые содержали требования, ущемляющие права предпринимателей. Прокурорское вмешательство необходимо в целях приведения таких нормативных правовых актов в соответствие с требованиями изменяющего-

ся федерального законодательства. Наибольшее их количество оспорено прокуро-

рами Чувашской республики (376), Республики Башкортостан (228), Волгоград-

ской (205), Курской (196), Тамбовской (121) областей, Красноярского края (102)2.

В Свердловской области при изучении Порядка осуществления муници-

пального земельного контроля установлено, что «им определялись дополнитель-

ные основания для проведения внеплановых проверок юридических лиц и инди-

видуальных предпринимателей, не предусмотренные федеральным законодатель-

ством. В частности, к таким основаниям относились выявленные по итогам об-

следования объекта земельных отношений признаки нарушений, за которые зако-

нодательством предусмотрена административная и иная ответственность. В связи

1Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки на СанктПетербургском экономическом форуме // Генеральная прокуратура Российской : официальный сайт. – URL: https://genproc.gov.ru/ (дата обращения : 21.07.2019).

2О мерах по улучшению условий ведения бизнеса и снижению административной нагрузки на предпринимателей : информационное письмо Генерального прокурора Российской Федерации Президенту Российской Федерации В.В. Путину от 03.10.2017 // Архив Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

105

с этим губернатору Свердловской области принесен протест, который рассмотрен

иудовлетворен; в правовой акт внесены необходимые изменения1».

ВЧелябинской области выявлены нарушения в 7 административных регламентах осуществления регионального контроля (надзора), которые также противоречили Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ, что послужило основанием для прокурорского реагирования и последующей корректировки незаконных нормативных правовых актов.

Опротестование большей части нормативных правовых актов связано с их несвоевременным приведением органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствие с изменившимися положениями федерального законодательства2. Всего в 2019 году прокурорами с целью обеспечения законности регионального и муниципального нормотворчества принесено 138 тыс. протестов, внесено 14,5 тыс. представлений, в суды направлено более 350 административных исковых заявлений. По принятым мерам реагирования откорректировано или отменено около 2,9 тыс. региональных и 150 тыс. муниципальных нормативных правовых актов3.

Прокурорам также следует внимательно относиться к проектам правовых актов, особенно на муниципальном уровне, где согласно статистике выявляется наибольшее количество нарушений. Полнота и законность муниципальной нормативной базы являются обязательными условиями обеспечения верховенства закона и единства правового пространства. Ненадлежащая организация органами местного самоуправления мониторинга законодательства, отсутствие в сельских поселениях специалистов с правовой подготовкой, актуальных правовых баз, тиражирование дефектных норм при подготовке проектов нормативных правовых актов разными муниципальными образованиями приводят к принятию незаконных нормативных правовых актов.

1 Генеральная прокуратура Российской Федерации : официальный сайт. – URL: https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 17.03.2020).

2Обзор практики прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Уральском федеральном округе от 13.06.2018 // Архив Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

3Данные статистического отчета прокуратуры за 2019 год по форме ОН.

106

Законодательство Российской Федерации динамично развивается, и задача местной власти — оперативно реагировать на эти изменения, своевременно при-

водить в соответствие с ними муниципальную правовую базу. Эффективность такой работы во многом зависит от взаимодействия прокуратуры с органами ме-

стного самоуправления, которое призвано оказывать положительное влияние на выполнение общих задач в сфере муниципального нормотворчества.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры возложено не только осуществление надзора за законностью дей-

ствующих нормативных правовых актов, но и участие в правотворческой дея-

тельности на стадии их разработки и принятия.

Одной из целей работы прокуроров на этом направлении является предот-

вращение принятия муниципальных правовых актов, противоречащих Консти-

туции Российской Федерации и федеральному законодательству. В рамках уча-

стия в правотворческой деятельности органов местного самоуправления проку-

рорами реализуются полномочия по проведению правовой экспертизы, которая является эффективным инструментом, позволяющим выявить и устранить нару-

шения в нормативном акте уже на стадии его принятия, сократить число мер прокурорского реагирования. При проведении правовой экспертизы проекты нормативных актов изучаются прокурорами на предмет соответствия федераль-

ному законодательству, наличия коррупциогенных факторов и нарушений пра-

вил юридической техники. При наличии данных фактов разработчику направля-

ется отрицательное заключение на проект, а в случае официального опубликова-

ния проекта правового акта возможно принесение протеста с обоснованием не-

обходимости исключения из проекта положений, противоречащих федеральному законодательству.

Следует отметить, что на муниципальном уровне принимается значитель-

ное число правовых актов, затрагивающих экономические права граждан, в свя-

зи с чем именно в этом направлении необходима активная работа прокурора. В

то же время аналогичные действия следует проводить и в отношении правовых актов, принимаемых органами государственной власти.

107

Анализ научных трудов и надзорной деятельности прокуратуры позволяет выявить наиболее типичные нарушения при принятии нормативных и иных пра-

вовых актов. К ним относятся:

- несоответствие или противоречие нормативного акта Конституции Россий-

ской Федерации и действующему федеральному и региональному законодатель-

ству;

-нарушение процедуры подготовки и принятия акта;

-превышение полномочий при издании нормативного или правового акта;

-неправильное использование понятий и терминов.

Изучение прокурорской практики позволяет заключить, что нормативный

правовой акт, принятый соответствующим уполномоченным органом и его долж-

ностными лицами в сфере экономических отношений, может быть признан про-

курором законным, если:

-нормативный правовой акт принят правомочным органом и соответствует компетенции этого органа;

-нормативный правовой акт не содержит норм, противоречащих действую-

щему законодательству и ущемляющих права граждан.

Прокуроры должны стремиться к тому, чтобы не допускать издания неза-

конных правовых актов, а этого можно достичь лишь при условии своевременно-

го получения информации о подготовке и содержании того или иного правового акта.

Прокурор города, района, его заместители либо по их поручению — другие прокурорские работники, согласно Федеральному закону «О прокуратуре Россий-

ской Федерации», могут присутствовать при обсуждении проекта нормативного правового акта на заседаниях представительных и исполнительных органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления, их комиссий, структурных под-

разделений. Это позволяет прокурорам разъяснить свою правовую позицию непо-

средственно в отношении данного проекта и предупредить возможные последст-

вия принятия и действия незаконного правового акта.

108

Однако наиболее эффективный способ проверки законности правовых актов

— анализ этих актов по месту их принятия: это позволяет понять причины, вы-

звавшие необходимость разработки того или иного правового акта, и ознакомить-

ся с материалами, ставшими основанием для их принятия.

Начинать проверку законности нормативных правовых актов органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления следует с ознакомления с материалами проверок, проведенных ранее; если данными органами при приня-

тии актов прежде были допущены нарушения, необходимо учесть, какие законы нарушались чаще других, а также выяснить, отменены ли незаконные акты.

Если прокурор делает вывод о незаконности изданного нормативного пра-

вового акта, он приносит протест в орган или должностному лицу, принявшему данный акт. В случае отсутствия уверенности в том, что протест будет своевре-

менно и объективно рассмотрен, прокурору, не принося протеста, обращается с заявлением в суд: эта мера позволит реально устранить нарушение закона и со-

кратить срок действия незаконного правового акта.

Согласно ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-

ции» прокурор приносит протест на правовые акты, противоречащие действую-

щему законодательству, или обращается в судебные органы с требованием о при-

знании таких актов недействительными.

Следует помнить, что, в отличие от ранее действовавшего законодательства,

дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и за-

конные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются в порядке административного судопроизводства в соответствии с положениями Кодекса административного судопроизводства Рос-

сийской Федерации1. Исключения составляют в соответствии со статьями 29 и 192 АПК РФ нормативные правовые акты и ненормативные акты, регулирующие вопросы интеллектуальной собственности.

1 Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391

109

Так, статьей 1 КАС РФ установлено, что суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им адми-

нистративные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и за-

конных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникаю-

щие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе ад-

министративные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

В связи с этим в случае выявления нормативного правового акта в сфере экономических отношений, противоречащего действующему законодательству,

прокуроры должны обращаться в суд. Правомочия прокурора в данном случае определяются исходя из выполнения им полномочий, направленных на защиту публичных интересов.

Вопросы признания недействующими нормативных правовых актов регу-

лируются главой 21 КАС РФ.

В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе при-

нятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референду-

мом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции. При этом прокурор должен быть уверен в правиль-

ности позиции по оспариваемому нормативному правовому акту, поскольку если в последующем он откажется от своего искового заявления, суд все же может рас-

смотреть дело по существу.

Удовлетворяя заявление прокурора о признании противоречащим закону оспариваемого нормативного правового акта, суд признает этот акт не действую-

щим полностью или в части. Данный нормативный правовой акт не может приме-

няться с момента вступления в законную силу решения суда, т. е. немедленно по-

сле принятия этого решения. Орган (лицо), принявший оспоренный акт, должен привести его в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом,

имеющим большую юридическую силу.